理解与适用

《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》理解与适用

刘合华　何君　袁钢　徐超

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“健全国家司法救助制度”。2014年1月，中央政法委联合最高人民法院等部门制发《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（中政委〔2014〕3号，以下简称《中央政法委意见》），为各地开展国家司法救助工作提供了政策指导。为加强和规范审判、执行中对困难群众的国家司法救助工作，维护当事人合法权益，促进社会和谐稳定，2016年7月1日，最高人民法院发布了《关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》（以下简称《意见》），该意见进一步明确了司法救助的概念、司法救助申请、救助金的标准、拨付救助金的程序和救济等，该意见一方面推动国家司法救助制度的法治化，推动各地法院建立统一的司法救助处理机制，另一方面落实配套资金，完善对因遭受犯罪侵害或民事侵权等无法获得有效赔偿、生活困难的当事人的国家司法救助制度。

一、制定《意见》的背景、原则和依据

（一）制定《意见》的背景

司法救助制度源于国家对涉诉涉法纠纷困难群众的关怀和保护，是法治国家尊重和保障人权，维护社会公平正义的重要方式。我国司法救助制度的产生与发展，始终是以加强对生活面临急迫困难的当事人的司法救济为核心。近年来，人民法院为了保障生活面临急迫困难群众的权益，将刑事被害人救助、执行救助、涉诉涉法信访救助以及民事侵权案件受害人救助纳入国家司法救助范畴。特别是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效的法律帮助，这就将建立完善司法救助制度作为全面深化改革、全面推进依法治国的重要目标之一。为此，最高人民法院印发的《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，将“推动完善司法救助制度”作为司法改革的重要任务之一，要求推动各地法院建立统一的司法救助处理机制，落实配套资金，完善对因遭受犯罪侵害或民事侵权等无法获得有效救济、生活困难的当事人的国家司法救助制度。

（二）制定《意见》的原则

《意见》的起草主要坚持以下原则：

一是依据现有规范原则。按照党中央的决定和中央政法委、最高人民法院规范性文件开展起草工作，确保《意见》与中央深化改革精神保持一致，确保《意见》的实施能够加强和规范人民法院国家司法救助工作。

二是尊重保障人权原则。注重尊重和保障人权的基本原则，在条款设计上，突出保障申请人的权利，强调国家机关依法履行职责。

三是坚持开门立规原则。在起草中，尊重其他国家机关职权，积极开展沟通，吸收各机关和部门的意见和建议。

四是注重可操作性原则。《意见》的起草充分考虑方便救助申请人、救助机关司法适用的需求，确保国家司法救助制度运行的高效便捷。

（三）制定《意见》的依据和路径

2014年1月，《中央政法委意见》不仅明确界定了国家司法救助对困难群众应急生存照顾的性质，而且将国家司法救助的内涵从刑事诉讼扩展至民事诉讼、执行、涉诉信访等领域的应急困难救助，即确立了“国家司法救助”的概念，这为新常态下司法救助制度法治化指明了方向。制定《意见》就是为了在审判、执行中落实《中央政法委意见》确定的“切实做好司法过程中对困难群众的救助工作”，站在维护当事人合法权益，促进社会和谐稳定的高度，从加强和规范两个角度，结合人民法院工作实际，对关于人民法院国家司法救助工作提出的意见。由于我国并未就国家司法救助进行立法，因此人民法院关于司法救助工作的规范，适宜制定政策性司法文件，无法制定司法解释。并且，由于《意见》中包含加强和规范国家司法救助工作的内容，还对“国家司法救助”概念进行了统一规范的使用，因此最终采用《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》的名称。

此外，在《意见》起草过程中，最高人民法院健全国家司法救助工作小组对全国法院国家司法救助开展情况进行了全面系统调研，形成了《人民法院构架司法救助调研报告（2009—2013年）》，对国家司法救助现状、经验问题以及法治化路径等进行了分析。在此基础上，健全国家司法救助工作小组依据《中央政法委意见》，参考各省政法委、高院出台的司法救助意见、《最高人民法院关于规范涉诉信访司法救助工作的意见（试行）》《最高人民检察院关于贯彻实施〈关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）〉的若干意见》，起草制定了《意见》。

二、国家司法救助的内涵和范围

（一）国家司法救助的内涵

对于人民法院而言，司法救助最初是指对向人民法院提起民事诉讼、行政诉讼，但经济确有困难的当事人，人民法院实行诉讼费用的缓交、减交、免交，以保障其正常行使诉讼权利，维护合法权益的法律制度。1999年6月19日，最高人民法院针对1984年出台的《民事诉讼收费办法（试行）》，作出《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》，第一次正式提出了司法救助的概念。2000年7月，最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》对司法救助作了初步系统的规定，使得我国司法救助工作第一次走上了正轨。该规定的第二条定义：“本规定所称司法救助，是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”同时，第三条列举了当事人具有11种情形之一的，可以向人民法院申请司法救助。2005年4月，最高人民法院对该规定进行了修订，内容有所增加，明确14类当事人可以向人民法院申请司法救助，操作性得到一定的加强。2006年12月8日，国务院颁布《诉讼费用交纳办法》，直接将司法救助上升为一项基本原则，并在总结原有司法救助制度和实践经验的基础上作了更为详细、具体的规定，较以往更加完善。

对于人民法院而言，司法救助的概念首先出现在民事诉讼费用管理领域，是作为诉讼费用的缓收、减收和免收的特定概念。从党的十八届三中全会报告中的“健全国家司法救助制度”，再到党的十八届四中全会报告中的“健全司法救助体系”，文件中词语的变化，恰好说明了司法救助体系不仅体现在“要让那些权利受到侵害但是因经济困难打不起官司的人，能打得起官司，打得赢官司”的诉讼费缓、减、免的司法救助，而且体现在对因犯罪行为侵害得不到赔偿的刑事被害人和其他因诉讼而导致生活困难的人给予的事后救助，即对无法通过诉讼获得有效赔偿的困难群众给予应急生存照顾的国家司法救助。

对于中央政法委、财政部、最高人民检察院、公安部和司法部等政法机关而言，在《中央政法委意见》颁布之前，并未存在和使用过诉讼费用缓、减、免意义上的司法救助概念。为保持概念统一，便于规则适用，与其他机关相协调，依据司法实践，人民法院应当统一使用“国家司法救助”的概念，专指“对受到侵害但无法获得有效赔偿的当事人，由国家给予适当经济资助，帮助他们摆脱生活困境”的相关制度，由政法委、财政机关、检察机关、法院、公安机关和司法行政机关共同实施。具体而言，司法救助与国家司法救助是一个平行的概念，两者不是种属关系，是在国家责任概念下的子概念。即，国家责任包括了法律援助、司法救助、国家司法救助、国家赔偿、社会救助等 ^[1]。

（二）国家司法救助的救助范围

《意见》第一条明确，国家司法救助的适用范围是在人民法院的审判、执行工作中，第三条中与《中央政法委意见》的适用范围一致，即对刑事被害人及其近亲属的救济、对民事侵权受害人的救济、对执行案件受害人的救济、对涉法涉诉信访人的救济四类。

人民法院国家司法救助工作按照救助的时间节点进行分类，可以分为立案救助、审判救助、执行救助、信访救助。此前，各地法院出于维稳压力及经费有限的缘故，通常将国家司法救助工作的重心放在信访阶段，多数地方法院都认为信访救助运行的效果并不佳，甚至一些地方法院认为应当取消人民法院的国家司法救助工作。为了确保国家司法救助效果，人民法院将通过正确把握救助时机，来提升国家司法救助制度的法治化水平。即，将国家司法救助提前至立案、诉讼和执行阶段，减少信访阶段的救助。

人民法院国家司法救助工作按照救助原因进行分类，可以分为刑事司法救助、民事司法救助、行政司法救助、国家赔偿司法救助、执行司法救助等。这一分类将“维稳”救助转变为“维权”救助，符合“国家司法救助案件司法化、救助制度法治化”的发展方向。在《中央政法委意见》颁布之前，人民法院的国家司法救助主要是刑事被害人和执行救助，其他类型的救助一般都纳入信访救助范围中，这在客观上制约了救助制度法治化，故应当对救助进行类型化，将相关救助从信访救助中剥离开。为了更好地回应现实的需要，在对全国法院近三年司法救助情况进行调研的基础上，2015年5月，最高人民法院印发《关于印发〈关于人民法院案件案号的若干规定〉及配套标准的通知》，首次对司法救助案件的案号进行了系统的规定，将司法救助案件分为刑事司法救助案件（司救刑）、民事司法救助案件（司救民）、行政司法救助案件（司救行）、国家赔偿司法救助案件（司救赔）、执行司法救助案件（司救执）和涉诉信访司法救助案件（司救访）六类。

与《中央政法委意见》规定相一致，《意见》第三条第一款第（八）项规定，“当事人因生活面临急迫困难提出国家司法救助申请，符合下列情形之一的，应当予以救助：……（八）人民法院根据实际情况，认为需要救助的其他人员”。为保障生活困难群众的生存权，人民法院可以在行政诉讼和国家赔偿案件中进行国家司法救助。在行政诉讼和国家赔偿的司法实践中，司法救助是普遍存在的。行政诉讼和国家赔偿程序中有时会有部分困难群众权益受到侵害，但依据现有规定难以得到赔偿，如无罪的人被刑事拘留后，依法难以获得赔偿；又如执行回转程序中无法得到执行回转，困难群众无法以执行错误为由获得国家赔偿。对于这些情形下的困难群众，人民法院在实践中通常是予以司法救助的。并且，行政诉讼、国家赔偿程序中的困难群众较之于民事、执行程序中的困难群众，由于受到了公权力的侵害，更应得到司法关怀。人民法院可以将行政诉讼、国家赔偿程序中的困难群众纳入救助对象，人民检察院也可以将国家赔偿程序中的困难群众纳入救助对象，这与中央政法委的规定及规定的精神是相一致的。

三、国家司法救助工作的基本原则

《意见》第二条规定了人民法院国家司法救助工作的基本原则。

1.坚持公正救助原则。这与《中央政法委意见》“严格把握救助标准和条件，兼顾当事人实际情况和同类案件救助数额，做到公平、公正、合理救助，防止因救助不公引发新的矛盾”的规定相一致。

2.坚持及时救助。这与《中央政法委意见》“对符合救助条件的当事人，办案机关应根据当事人申请或者依据职权及时提供救助，确保及早化解社会矛盾”的规定相一致。

3.坚持辅助性救助。《意见》第二条第二款规定：“对同一案件的同一救助申请人只进行一次性国家司法救助。对于能够通过诉讼获得赔偿、补偿的，一般应当通过诉讼途径解决。”

4.坚持属地救助。《意见》第二条第三款规定：“人民法院对符合救助条件的救助申请人，无论其户籍所在地是否属于受案人民法院辖区范围，均由案件管辖法院负责救助。”在司法实践中，可能会出现相关法院之间推诿处理国家司法救助的情形。笔者认为，根据案件所处诉讼程序，结合救助申请人提起救助的时间，还是比较容易确定案件管辖法院。有法院曾建议对“案件管辖法院”予以明确，规定“由案件一审法院或执行法院负责救助”。如此规定，会出现处于二审的案件，或者二审生效的再审案件的实际管辖法院，与接受司法救助申请的法院不一致的情形。

5.坚持联动救助。结合司法实践中凸显的问题和有些地方试行效果良好的经验，《意见》第二条第三款新增了联动救助原则，即“在管辖地有重大影响且救助金额较大的国家司法救助案件，上下级人民法院可以进行联动救助”。联动救助原则是为了解决上下级人民法院在共同处理同一当事人就同一案件提出司法救助申请时责任不清或者所需救助金额较高的问题。上下级法院联动救助仅限于影响重大且救助金额需求量较大的司法救助案件，一般只针对特殊、个别案件实施，具体实施方式仍需上下级法院配合实施，暂无法作细致规定，一般由上级法院主导进行。

四、国家司法救助的对象

（一）应予救助的对象

《意见》第三条第一款规定了人民法院在刑事、民事、执行案件中的国家司法救助的对象。该款是根据《中央政法委意见》中应予救助的对象进行的相应规定。

1.未作修改或者只作“造成”和“致使”语词调整的四种情形，即“（二）刑事案件被害人受到犯罪侵害危及生命，急需救治，无力承担医疗救治费用的”，以及“（五）举报人、证人、鉴定人因举报、作证、鉴定受到打击报复，致使其人身受到伤害或财产受到重大损失，无法通过诉讼获得赔偿，陷入生活困难的；（六）追索赡养费、扶养费、抚育费等，因被执行人没有履行能力，申请执行人陷入生活困难的；（七）因道路交通事故等民事侵权行为造成人身伤害，无法通过诉讼获得赔偿，受害人陷入生活困难的”。

2.适用范围从刑事侦查、刑事诉讼缩小到刑事诉讼的三种情形，删去《中央政法委意见》中“因案件无法侦破造成生活困难的”的表述，将相应条款修改为“（一）刑事案件被害人受到犯罪侵害，造成重伤或者严重残疾，因加害人死亡或者没有赔偿能力，无法通过诉讼获得赔偿，陷入生活困难的；……（三）刑事案件被害人受到犯罪侵害而死亡，因加害人死亡或者没有赔偿能力，依靠被害人收入为主要生活来源的近亲属无法通过诉讼获得赔偿，陷入生活困难的；（四）刑事案件被害人受到犯罪侵害，致使其财产遭受重大损失，因加害人死亡或者没有赔偿能力，无法通过诉讼获得赔偿，陷入生活困难的”。

3.保留的兜底条款，实施主体由“党委政法委和政法各单位”具体落实为“人民法院”。《意见》第三条中均有“生活困难”的表述，“生活困难”一般是指家庭成员中有孤寡老人、接受义务教育的儿童、没有固定生活来源的残疾人或者家庭主要劳动力因重大疾病、意外事故丧失劳动能力，致使家庭没有生活来源或者家庭收入不能维持户口所在地或经常居住地最低生活标准等情形。国家司法救助的申请人是否满足“生活困难”的条件，需要在具体司法救助工作中评估、衡量，不宜以社会救助标准进行一刀切的规定。在司法实践中，多以救助申请人的生活困难证明为重要参考，另见《意见》第十条。

（二）刑事被害人救助

《意见》第三条第一款第（一）项至（四）项是关于刑事被害人救助的相关规定，与2009年3月，中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、财政部、民政部、人力资源和社会保障部联合印发的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》中的规定基本一致。在实际司法实践中，会出现因证据不足宣告被告人无罪的案件以及久侦不破的案件，被害人或其近亲属因侵害行为造成生活困难的情形，该情形可以根据不同情况适用第（三）、（四）、（五）项。对于第（一）、（三）项中均有“因加害人死亡”而致使被害人及其依靠被害人收入为主要生活来源的近亲属无法通过诉讼获得赔偿，陷入生活困难的表述，但是司法实践中，一般加害人死亡案件不会进入审判程序。第（二）项中刑事案件被害人受到犯罪侵害生命并急需救助的情形，在法院审理阶段也极少出现。第（四）项中“刑事案件被害人受到犯罪侵害，致使财产遭受重大损失”中“重大损失”如何界定的问题，这属于法官自由裁量权的范围，应结合案件具体进行认定，因此《意见》中未作更细规定。

（三）举报人、证人、鉴定人救助

《意见》第三条第一款第（五）项是对举报人、证人、鉴定人救助的相关规定，完整保留了《中央政法委意见》的规定。在司法实践中，对举报人、证人、鉴定人的救助一般是由刑事侦查机关，即公安机关和检察机关来实施。在审判中，人民法院需要对因作证、鉴定受到打击报复，致使人身受到伤害或财产受到重大损失，无法通过诉讼获得赔偿，陷入生活困难的证人、鉴定人实施国家司法救助。该项中的“人身受到伤害”应该包括最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部发布的《人体损伤程度鉴定标准》中规定的轻微伤、轻伤和重伤，还应该包括死亡的情形。如举报人、证人、鉴定人因举报、作证、鉴定受到打击报复而死亡，依靠其收入为主要生活来源的近亲属无法获得赔偿，陷入生活困难的，应该纳入国家司法救助的范畴。

（四）执行救助

《意见》第三条第一款第（六）项是执行救助的相关规定，在追索赡养费、扶养费、抚育费等案件中，因被执行人没有履行能力，申请执行人陷入生活困难的，应当予以救助。该项规定是落实《中央政法委关于切实解决人民法院执行难问题的通知》（政法〔2005〕52号）规定的“探索建立特困群体案例执行的救助办法。各地可积极探索建立特困群体案件执行的救助基金，对于双方当事人均为特困群体的案件，如刑事附带民事赔偿、按一定程序给予申请执行人适当救助，解决其生活困难，维护社会和谐稳定”。在司法实践中，《意见》规定为“追索赡养费、扶养费、抚育费”等案件，结合国家司法救助的经验，也可以扩大至追索社会保险金、劳动报酬、经济补偿金、抚恤金等案件的申请执行人。

（五）民事侵权救助

《意见》第三条第一款第（七）项是民事侵权救助的相关规定。该项与《中央政法委意见》规定一致，规定为“因道路交通事故等民事侵权行为”造成人身伤害案件的受害人。在司法实践中，除道路交通事故之外，医疗事故、工伤事故、产品质量事故或者其他民事侵权行为的受害人均可纳入国家司法救助的范畴。同对举报人、证人、鉴定人的救助，如因民事侵权行为造成被侵权人死亡的，依靠其收入为主要生活来源的近亲属无法获得赔偿，陷入生活困难的，也应该纳入国家司法救助的范畴。

（六）涉诉信访救助

《意见》第三条第二款是根据《中央政法委意见》中的“涉法涉诉信访人，其诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决，且生活困难，愿意接受国家司法救助后息诉息访的，可参照执行”进行的相应规定，根据人民法院审判、执行工作的特点，进行了范围缩限，即将“涉法涉诉信访”修改为“涉诉信访”。2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，该意见要求：健全国家司法救助制度。各级政法机关要在党委和政府的领导和支持下，统筹解决信访群众的法律问题和实际困难。对于因执法问题给当事人造成伤害或损失的，依法予以纠错、补偿。

2014年3月，为认真贯彻中央改革涉法涉诉信访工作机制要求，最高人民法院办公厅印发了《关于进一步推进涉诉信访工作机制改革的若干意见》，提出改革涉诉信访工作机制，切实把解决涉诉信访问题纳入法治轨道。

“诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决的”一般是指以下情形：一是法律政策变化或司法程序的原因，案件经过多次审理改判，致使当事人遭受损失；二是案件确有错误，但不属于国家赔偿范围；三是案件有瑕疵但不足以改判，当事人因此遭受损失；四是当事人举证不能、证据收集困难，或法律规定不明确等原因导致败诉，但当事人确实因此遭受损失等情形。

当事人必须“愿意接受国家司法救助后息诉息访”，因为人民法院涉诉信访司法救助工作，一方面是解决当事人面临的生活困难，另一方面也是当前化解涉诉信访案件的重要辅助手段，当事人接受救助后不息诉息访，有悖涉诉信访司法救助的宗旨。因此，要求当事人接受国家司法救助后息诉息访，既是对其作出的道义方面的约束，也是人民法院实施救助的前提条件。

本款对涉诉信访司法救助只作原则性规定，由于涉诉信访司法救助案件数量较多，亟须对实践进行规范，并且最高人民法院曾制定《关于规范涉诉信访司法救助工作的意见（试行）》，在具体适用中可参照该试行意见。

（七）不予救助的对象

《意见》第四条规定了人民法院国家司法救助的例外情形。本条是根据《中央政法委意见》中关于不予救助的情形进行的相应规定。

1.未作修改保留的两种情形，即“（一）对案件发生有重大过错的”和“（五）生活困难非案件原因所导致的”。

2.适用范围从刑事诉讼扩大到审判、执行的两种情形，即将“无正当理由，拒绝配合查明犯罪事实的”修改为“（二）无正当理由，拒绝配合查明案件事实的”，将“故意作虚伪陈述或者伪造证据，妨害刑事诉讼的”修改为“（三）故意作虚伪陈述或者伪造证据，妨害诉讼的”。

3.对用语进行调整的三种情形：

（1）将“在诉讼中主动放弃民事赔偿请求或拒绝加害责任人及其近亲属赔偿的”修改为“（四）在审判、执行中主动放弃民事赔偿请求或者拒绝侵权责任人及其近亲属赔偿的”，一方面将“诉讼”修改为本意见中规范的“审判、执行”的用语，另一方面，采用在民事侵权案件中规范的侵权责任人的概念取代加害责任人的称谓；

（2）将“通过社会救助措施，已经得到合理补偿、救助的”修改为“（六）已经通过社会救助措施，得到合理补偿、救助的”，目的是强调救助申请人获得合理补偿，救助的现实性，不能因为救助申请人可能获得其他补偿，就将该申请人列为不予救助对象，暂停或者终止国家司法救助程序；

（3）将“对社会组织、法人，不予救助”修改为“（七）法人、其他组织提出救助申请的”，因为国家司法救助对象限定为公民，并且“社会组织、法人”跟民事法律中“公民、法人和其他组织”表述一致。

4.增加兜底条款，即“（八）不应给予救助的其他情形”。

有意见建议加入部分不予救助的情形，例如：因违法信访被治安处罚、刑事处罚、拒不悔过的；组织参加团伙信访串联信访的；明确表示获得救济金也不息诉罢访的；等等。这些情形实际与可以给予司法救助的涉诉信访规定不符，因此无须重复表述。

五、国家司法救助的救助方式和救助金

（一）救助方式

《意见》第五条规定了人民法院国家司法救助的救助方式，即国家司法救助以支付救助金为主要方式，并与思想疏导相结合，与法律援助、诉讼救济相配套，与其他社会救助相衔接。该条与《中央政法委意见》规定一致。

数据显示，2014年、2015年，中央财政每年下拨7亿元，地方各级财政分别配套安排救助资金17.7亿元、22.4亿元用于国家司法救助资金。2014年，共救助80042人。

（二）救助标准

《意见》第六条规定了人民法院国家司法救助的救助标准。其中第一款规定了救助金的一般标准，将《中央政法委意见》“各地应根据当地经济社会发展水平制定具体救助标准，以案件管辖地上一年度职工月平均工资为基准，一般在36个月的工资总额之内”落实为“救助金以案件管辖法院所在省、自治区、直辖市上一年度职工月平均工资为基准确定，一般不超过三十六个月的月平均工资总额”。

在司法实践中，案件管辖地的设区的市并不一定按时、按期公布上一年度职工月平均工资。本款具体规定为省级人力资源和社会保障部门和统计部门每年按期公布的上一年度职工月平均工资，既是便于司法适用，避免适用省市两级不同标准而引发争议，又是人民法院国家司法救助的实际做法。

《意见》第六条第二款规定了救助金的特殊标准，将《中央政法委意见》“损失特别重大、生活特别困难，需适当突破救助限额的，应严格审核控制，救助金额不得超过人民法院依法应当判决的赔偿数额”落实为“损失特别重大、生活特别困难，需适当突破救助限额的，应当严格审核控制，救助金额不得超过人民法院依法应当判决给付或者虽已判决但未执行到位的标的数额”。本款根据司法实践情况，将国家司法救助金的特殊标准从单一的审判环节，扩大到审判、执行环节。

关于救助标准，在征求意见时有完全相反的两种意见。第一种意见认为救助标准较低，有意见认为，刑事附带民事诉讼判决赔偿金额往往较低，救助数额不能超过判决数额，不利于发挥司法救助可能带来的促成当事双方达成调解协议、严格控制死刑适用的功效；还有意见认为，救助标准不太适合对刑事被害人及其家属的救助，不足以解决被救助人的实际生活困难，并建议再增加一款“刑事案件的救助申请人的救助金额可适当超过”，可以根据申请人的实际，给予其超出法院判决的数额。第二种意见认为救助标准过高，有意见建议以12个月工资总额为限，或者以未执行到位的标的数额的50%为限。从国家司法救助性质为应急困难性质，并非要求弥补申请人的实际损失，同时与《中央政法委意见》标准保持一致，因此作此规定。

（三）救助金额确定

《意见》第七条关于救助金额确定的综合因素，将《中央政法委意见》规定落实为“救助金具体金额，应当综合以下因素确定：（一）救助申请人实际遭受的损失；（二）救助申请人本人有无过错以及过错程度；（三）救助申请人及其家庭的经济状况；（四）救助申请人维持其住所地基本生活水平所必需的最低支出；（五）赔偿义务人实际赔偿情况”。该条将《中央政法委意见》中的“损害结果”修改为“损失”，这也与国家司法救助金以支付救助金为主要方式保持一致。

此外，本条第（二）项“救助申请人本人有无过错以及过错程度”与第四条第（一）项不予救助的情形“（一）对案件发生有重大过错的”需要配合适用。如申请人对案件发生有过错，但是未达到重大过错的程度，人民法院仍可以决定给予救助金，但是应当根据情况适当降低救助金额。至于是否构成“重大过错”，这属于法官自由裁量权的范围，应结合案件具体进行认定。

六、国家司法救助的救助程序

（一）救助的启动程序

《意见》第八条规定了人民法院国家司法救助的启动程序。

第八条第一款前半部分根据《中央政法委意见》中的“（一）告知。人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关在办理案件、处理涉法涉诉信访问题过程中，对符合救助条件的当事人，应当告知其有权提出救助申请”，具体规定为：“人民法院审判、执行部门认为案件当事人符合救助条件的，应当告知其有权提出国家司法救助申请。”

第八条第一款后半部分根据《中央政法委意见》中的“（二）申请。救助申请由当事人向办案机关提出；刑事被害人死亡的，由符合条件的近亲属提出”，具体规定为：“当事人提出申请的，审判、执行部门应当将相关材料及时移送立案部门。”

第八条第二款规定了国家司法救助的统一受理机制，即：“当事人直接向人民法院立案部门提出国家司法救助申请，经审查确认符合救助申请条件的，应当予以立案。”该款规定是在借鉴社会救助经验的基础上，结合司法实践进行的规定。即，2014年出台的民政部、教育部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、国家卫生计生委《关于贯彻落实〈社会救助暂行办法〉的通知》，其中明确规定“建立健全‘一门受理、协同办理’机制”。故人民法院的司法救助受理可借鉴社会救助的统一受理机制，做到让困难群众“求救有门”。而人民法院的案件实行立审分离，统一司法救助的受理只涉及人民法院内部机构工作的衔接，较之于社会救助的统一受理更为方便有效。

在以往的司法实践中，国家司法救助的启动都是由案件承办人告知救助申请人提出救助申请，这就在一定程度上决定了司法救助是以原办案法官为中心，而不是以困难群众为中心，其标准多是办案法官“认为生活困难应给予救助”，而不是“生活确有困难”，因此必然也存在“人情救助”或者是困难群众无法获得救助的情形。而统一受理机制可以从以往实践中“法官认为群众生活困难”转变为“群众生活确有困难”，从而切实发挥司法救助生存照顾的功能。概括而言，统一救助受理机制，具有以下四个作用：第一，保障困难群众的权益。人民法院在启动阶段给予救助申请人充分的程序性保护，确保困难群众顺利进入司法救助程序。第二，规范救助受理的申请程序。人民法院通过确定司法救助的受理部门，明确受理救助的条件，可以有效减少救助申请无门的情形，规范司法救助的启动程序。第三，科学统计申请司法救助的数量。司法救助作为一项工作，在之前的司法实践中都是从属于案件审理的附属工作，无法进行科学统计，更无法进行救助管理，而由立案部门统一受理并编案号后，可以科学统计申请司法救助的数量，为健全司法救助制度提供确凿的数据基础。第四，实现规模经济效益。统一救助的受理机制，指定立案部门受理救助申请，可以提高人民法院司法救助受理工作的效率和方便困难群众的救助申请，从而实现规模经济效益。作为试点单位，天津高院统一司法救助的受理已经取得良好的法律效果和社会效果。

（二）救助的申请程序

《意见》第九条和第十条规定了国家司法救助的申请程序。

第九条第一款根据《中央政法委意见》中的“（二）申请……申请一般采取书面形式。确有困难，不能提供书面申请的，可以采用口头方式”，规定为“国家司法救助申请应当以书面形式提出；救助申请人书面申请确有困难的，可以口头提出，人民法院应当制作笔录”。该款增加了对于口头方式提出申请，应当制作笔录的规定。

第九条第二款和第三款根据《中央政法委意见》中的“（二）申请……申请人应当如实提供本人真实身份、实际损害后果、生活困难、是否获得其他赔偿等相关证明材料”，规定为“救助申请人提出国家司法救助申请，一般应当提交以下材料：（一）救助申请书，救助申请书应当载明申请救助的数额及理由；（二）救助申请人的身份证明；（三）实际损失的证明；（四）救助申请人及其家庭成员生活困难的证明；（五）是否获得其他赔偿、救助等相关证明；（六）其他能够证明救助申请人需要救助的材料。救助申请人确实不能提供完整材料的，应当说明理由”。该两款规定采用列举的方式进一步细化申请材料的规定，同时与对同一案件中申请人只能进行一次性救助的原则相符，要求申请人在其他赔偿之外，需要提供获得其他救助的相关证明。

《意见》第十条规定了生活困难证明的概念，即：“救助申请人生活困难证明，主要是指救助申请人户籍所在地或者经常居住地村（居）民委员会或者所在单位出具的有关救助申请人的家庭人口、劳动能力、就业状况、家庭收入等情况的证明。”

本条是对《中央政法委意见》“（二）申请……申请人应当如实提供本人真实身份、实际损害后果、生活困难、是否获得其他赔偿等相关证明材料”中的“生活困难”进行的必要解释，同时也是结合了司法实践中的经验进行的相应规定。

此外，在本意见中，根据部分法院的建议，区分使用“当事人”和“申请人”的称谓。已经进入司法救助程序的当事人，包括提交救助申请的当事人以及领取司法救助金的当事人统称为“申请人”或者“救助申请人”；虽符合司法救助条件但未申请司法救助的当事人称为“当事人”或者“案件当事人”。

（三）救助的处理程序

《意见》第十一条规定了国家司法救助的处理程序。本条规定符合中央深化改革的发展方向，是根据《中央政法委意见》中的“（一）明确工作机构。各地成立由党委政法委牵头，财政和政法各单位等共同参加的国家司法救助领导小组，负责研究制定国家司法救助的制度规范和配套措施，测算资金需求，定期检查各单位工作落实情况。政法各单位应当指定专门机构或者人员负责救助工作”进行的相应规定。

本条规定借鉴了人民检察院改革的经验。《最高人民检察院关于贯彻实施〈关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）〉的若干意见》明确规定，“人民检察院各相关部门在国家司法救助工作中要各司其职、相互配合、形成合力。职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、监所检察、民事行政检察、控告检察、刑事申诉检察等办案部门对符合救助条件的当事人，应当告知其有权提出救助申请。刑事申诉检察部门依规定受理救助申请，也可以依据职权启动救助程序，其他办案部门应当将相关材料及时移送刑事申诉检察部门。刑事申诉检察部门在规定期限内，作出是否给予救助和具体救助金额的意见，报检察长审批”。

本条规定在结合司法实践的基础上，遵循了司法实践发展的规律。实践中司法救助的处理机制存在四种形式：一是原案件承办人提出救助意见并层报领导审核、签批；二是由业务庭室研究提出意见后，经院指定的审判业务部门审查并报领导小组审批同意；三是确定金额，分别由业务庭室负责和院指定的审判业务部门审查并报领导小组审批同意；四是由院指定的审判业务部门专门负责，直接作出救助与否的决定。司法救助处理部门的分散造成了司法救助混乱，影响救助工作的开展。为了解决该问题，各地在根据《中央政法委意见》制定实施办法时，多数规范了统一的司法救助办理（管理）部门。

《意见》第十一条第一款规定了司法救助委员会的组成和职能，即“人民法院成立由立案、刑事审判、民事审判、行政审判、审判监督、执行、国家赔偿及财务等部门组成的司法救助委员会，负责人民法院国家司法救助工作。司法救助委员会下设办公室，由人民法院赔偿委员会办公室行使其职能”。

《意见》第十一条第二款和第三款规定了司法救助委员会的常设部门和职责，即“人民法院赔偿委员会办公室作为司法救助委员会的日常工作部门，负责牵头、协调和处理国家司法救助日常事务，执行司法救助委员会决议及办理国家司法救助案件”，“基层人民法院由负责国家赔偿工作的职能机构承担司法救助委员会办公室工作职责”。

本条确定了人民法院国家司法救助的统一处理机制，这是较优的机制设计，且符合法治精神的发展趋势。概括而言，统一司法救助处理机制具有以下几点价值：

第一，规范救助标准和救助对象。司法救助工作分散于多个案件承办部门，不利于统一救助标准和对象，从而导致同一法院对相似情形作出不同决定。

第二，统筹救助资金和救助需求的合理配置。在救助资金有限的情况下，统一的救助机构根据实际情况在众多申请救助人中筛选受助对象，可以量入为出，避免法院内各部门各自为政影响统筹协调，从而实现公平合理救助，提高资金利用效果，防止司法救助资金超过经费保障或司法救助资金闲置。

第三，实现法院内部的合理分工。统一的救助机构和人员，可有效解决目前司法救助工作中的分工混乱问题，更能够明确责任，通过统一的救助机构提供的司法救助服务，如救助决定的作出、救助资金的申请、救助与否的释明、救助资金的支付等，有助于案件承办部门将精力集中于案件的审理中。并且，统一的司法救助处理机制，也有利于在法院内部各个部门之间的司法救助进行衡平，防止司法救助只集中于涉诉信访救助。

第四，实现司法救助的专业化。当下，司法救助工作受政策影响较大，统一司法救助机构不仅可以熟悉救助政策的发展，而且可以通过处理大量司法救助案件积累经验，从而实现司法救助的专业化。并且，由于司法救助的专业化，可以缩短处理周期，提高司法救助工作的及时性，确保有困难的当事人及时得到救助。

第五，统一司法救助有利于做好与其他保障的衔接。司法救助工作能否发挥成效，不仅取决于法院自身救助工作的开展，还取决于司法救助与其他保障能否有效衔接，如法律援助、社会救助。统一司法救助机构，统一对外交流合作窗口，有利于与相关部门工作衔接，加强与上级单位的沟通和对下级单位的工作指导。

第六，形成法院司法救助的合力。法院内部司法救助分散于各个部门，就会各自为政，缺少司法救助工作的长远规划，无法形成司法救助工作合力，比较突出的是无法有效推进立法和资金保障。实践中，天津等高院通过统一司法救助机构，明确职责，负责与相关党委、政法委、政府部门等单位联系协调，以争取司法救助的尽快审批和救助金的及时到位及发放，为法院审判执行工作的顺利开展提供了有力保障。

（四）救助的决定程序

《意见》第十二条规定了人民法院国家司法救助决定程序。本条是根据《中央政法委意见》中的“（三）审批。办案机关应当认真核实申请人提供的申请材料，综合相关情况，在10个工作日内作出是否给予救助和具体救助金额的审批意见。决定不予救助的，及时将审批意见告知当事人，并做好解释说明工作”进行的相应规定。

1.决定期限。“救助决定应当自立案之日起十个工作日内作出。案情复杂的救助案件，经院领导批准，可以适当延长。”在征求意见中，有意见认为十个工作日的期限太短，实践中难以完成。由于《中央政法委意见》中明确了“10个工作日”的要求，为与规定保持一致，并同时满足实践工作需要，借鉴诉讼时效的一般规定，《意见》增加了“案情复杂的救助案件，经院领导批准，可以适当延长”的规定，没有简单确定为“三十个工作日”或“六十个工作日”。

2.决定形式。“办理救助案件应当制作国家司法救助决定书，加盖人民法院印章。国家司法救助决定书应当及时送达。”根据《意见》确定的司法救助统一处理机制，从立案、处理、决定、送达到公开是完整的案件处理程序，国家救助决定应当制作司法救助决定书。根据《最高人民法院关于规范涉诉信访司法救助工作的意见（试行）》的规定，涉诉信访救助中可以采用司法救助通知书的形式。本款中只是明确规定办理救助案件应当制作司法救助决定书，对于不符合救助条件的或具有不予救助情形的案件，虽然规定应将决定及时告知当事人，但并未要求制作不予司法救助决定书。

3.不予救助的告知与公开。“不符合救助条件或者具有不予救助情形的，应当将不予救助的决定及时告知救助申请人，并做好解释说明工作。”司法公开已经成为司法改革的必由之路，亟须进一步加强和完善。最高人民法院发布的《关于司法公开的六项规定》规定了立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开和审务公开。但是至今仍未有司法救助公开的规定。人民法院作为司法公开的主体，应转变观念、更新理念，以创新社会管理保障公平正义为己任，以不断满足人民群众的新要求、新期待为出发点，以改革创新的精神为动力，不断将司法公开向纵深推进。目前，多数法院没有将予以救助的结果公开，甚至有些法院在救助时与当事人签订了保密协议，但也有部分法院将救助结果公示。笔者认为，将救助结果公开，不仅可以保障符合救助条件的当事人获得救助，而且是对人民法院司法救助工作的监督和制约，可以防止人民法院对不符合救助条件的当事人滥施救助，对获得救助的当事人而言，也是一种制约和监督，可以在一定程度上防止其滥用、挥霍救助金。也有意见担心救助结果公示，可能会导致更多负面后果，若将不予救助的结果公示，也可能激化矛盾，事倍功半。因此，《意见》并未作明确规定。笔者认为，人民法院可以根据工作实际，合理确定公开范围和时机。长远来看，应逐步扩大公开范围，增强公开的及时性。对于大多数予以救助的结果，给当事人送达司法救助决定书或者通知书并通报其户籍所在地或者经常居住地的村（居）民委员会或者其所在单位即可。

七、国家司法救助金的发放程序

《意见》第十三条和第十四条规定了人民法院国家司法救助的救助金发放程序。

（一）救助金的支付

《意见》第十三条规定了人民法院国家司法救助金的支付程序。本条是根据《中央政法委意见》中的“（四）发放。对批准同意的，财政部门应及时将救助资金拨付办案机关，办案机关在收到拨付款后2个工作日内，通知申请人领取救助资金。对急需医疗救治等特殊情况，办案机关可以依据救助标准，先行垫付救助资金，救助后及时补办审批手续”进行的相应规定。

本条考虑到与财政部门的衔接，因此规定为“决定救助的，应当在七个工作日内按照相关财务规定办理手续。在收到财政部门拨付的救助金后，应当在二个工作日内通知救助申请人领取救助金。对具有急需医疗救治等特殊情况的救助申请人，可以依据救助标准，先行垫付救助金，救助后及时补办审批手续”。

（二）救助金的发放

《意见》第十四条规定了人民法院国家司法救助金的发放程序。

1.一次性发放原则。第十四条第一款规定：“救助金一般应当一次性发放。情况特殊的，可以分批发放。”本款规定的救助金一般一次性发放，符合《中央政法委意见》中一次性救助的原则。司法实践中，对于是一次性发放还是分批发放的问题，各地法院做法不一致，大部分法院采取的是一次性发放，有些法院采取分期分批发放，对于本条的规定，在征求意见时也存在争议。特别是在涉诉信访救助案件中，有些当事人拿到救助金后违背息诉息访承诺而继续上访；有些当事人挥霍、滥用救助金，救助金用尽后继续上访。分期分批发放能够对当事人起到约束作用，如果不息诉息访，可以按照事先约定停止发放尚未发放的救助金。本款规定以分批发放为例外，可以使当事人对尚未发放的救助金具有期待性，从而约束、打消其继续上访的可能性；各地法院可以在具体救助中，综合评估当事人的情况，来选择发放方式。

2.释明责任。第十四条第二款前半部分规定“发放救助金时，应当向救助申请人释明救助金的性质、准予救助的理由、骗取救助金的法律后果，同时制作笔录并由救助申请人签字”。这里规定了人民法院在发放救助金时的释明责任。向当事人做释明工作，不仅体现了人民法院司法为民的宗旨，让当事人感受到司法的人文关怀，更重要的是提醒当事人要合理审慎地使用救助金，一定程度上对其起到约束作用。

3.发放监督程序。第十四条第二款后半部分规定“必要时，可以邀请救助申请人户籍所在地或者经常居住地村（居）民委员会或者所在单位的工作人员到场见证救助金发放过程”。这里规定了对救助金发放过程进行监督的内容。实践中，有些救助申请人在获得司法救助金后使用效果并不好，因此，通过邀请救助申请人所在地基层组织工作人员当场见证的方式，可起到督促、引导、制约救助申请人合理使用救助金的作用。

4.委托发放程序。第十四条第三款规定：“人民法院可以根据救助申请人的具体情况，委托民政部门、乡镇人民政府或者街道办事处、村（居）民委员会、救助申请人所在单位等组织发放救助金。”依托基层组织、民政部门或者救助申请人所在单位发放救助金，充分发挥其贴近救助申请人生活、熟悉救助申请人情况的便利条件，利于多元化解案件矛盾，实现司法救助的效果最大化。

八、国家司法救助的保障机制

《意见》第十五条和第十六条规定了人民法院国家司法救助的保障机制。

（一）救助资金的筹集

《意见》第十五条规定了人民法院国家司法救助资金的保障。本条是根据《中央政法委意见》中的“（一）国家司法救助资金的筹集。坚持政府主导、社会广泛参与的资金筹措方式。各地国家司法救助资金由地方各级政府财政部门列入预算，统筹安排，并建立动态调整机制。已经建立的刑事被害人救助资金、涉法涉诉信访救助资金等专项资金，统一合并为国家司法救助资金。中央财政通过政法转移支付，对地方所需国家司法救助资金予以适当补助。同时，各地要采取切实有效的政策措施，积极拓宽救助资金来源渠道，鼓励个人、企业和社会组织捐助国家司法救助资金”进行的相应规定。

本条第一款规定：“各级人民法院应当积极协调财政部门将国家司法救助资金列入预算，并会同财政部门建立国家司法救助资金动态调整机制。”在国家司法救助资金的筹集，合并刑事被害人救助资金、涉法涉诉信访救助资金等专项资金，统筹安排，动态调整等方面，财政部门起主要作用，因此人民法院应当采取积极协调的方式来保证司法救助金列入预算。

本条第二款规定：“对公民、法人和其他组织捐助的国家司法救助资金，人民法院应当严格、规范使用，及时公布救助的具体对象，并告知捐助人救助情况，确保救助资金使用的透明度和公正性。”本款规定人民法院具有积极落实拓宽救助资金来源渠道，鼓励个人、企业和社会组织捐助国家司法救助资金的义务。在司法实践中，对于募集社会捐助资金，应当设立专项资金，确保专款专用。专项资金如何合理放置，应根据实际情况依法进行，较为合适的方式是将专项资金放在公益组织的账户上。例如，北京市海淀区人民法院、上海市高级人民法院是将专项资金放在中华慈善基金会和上海市儿童基金会的账户上。

（二）救助资金的监督

《意见》第十六条规定了人民法院国家司法救助资金的监督。本条是根据《中央政法委意见》中的“（二）资金管理和监督。各级政府财政部门严格资金管理，确保管好、用好救助资金。政法各单位在年度终了1个月内，向救助领导小组报送当年发放救助资金的明细情况，接受纪检、监察和审计部门监督，确保专款专用。对个人、企业和社会组织捐助救助资金的，应当告知救助的具体对象，确保资金使用的透明度和公正性”进行的规定。因此，本条明确规定：“人民法院司法救助委员会应当在年度终了一个月内就本院上一年度司法救助情况提交书面报告，接受纪检、监察、审计部门和上级人民法院的监督，确保专款专用。”

九、国家司法救助的监督机制

《意见》第十七条至第二十条规定了人民法院国家司法救助的监督机制。

（一）救助信息共享

《意见》第十七条第一款规定了人民法院国家司法救助的信息共享机制。本款是根据《中央政法委意见》中的“（二）加强组织协调。各地各有关部门要在当地党委、政府统一领导下，各司其职、相互配合、形成合力。政法各单位按照职责范围和案件管辖分工，分别对救助申请进行审批。案件需移送下一办案环节或其他政法单位的，办案机关应将国家司法救助有关材料随案卷一并移送”进行的相应规定。并且，这里对于人民法院司法救助信息共享的要求，也与人民法院加强信息化建设的发展方向相一致。

因此，本款规定为：“人民法院应当加强国家司法救助工作信息化建设，将国家司法救助案件纳入审判管理信息系统，及时录入案件信息，实现四级法院信息共享，并积极探索建立与社会保障机构、其他相关救助机构的救助信息共享机制。”实践中，此规定对于促进国家司法救助“大数据”平台建设和数据分析，实现司法救助科学发展，避免多头重复救助、救助不均衡等不良现象，具有重要意义。

（二）上级法院的指导和监督

《意见》第十七条第二款规定了上级法院对下级法院国家司法救助工作的指导和监督。本款结合司法实践情况，规定为“上级法院应当对下级法院的国家司法救助工作予以指导和监督，防止救助失衡和重复救助”。

此外，对司法救助决定是否有权申请复议，在司法实践中多未实行复议制度，但是从加强对司法救助的监督角度，不羁束司法实践发展，原则性规定了上级法院对下级法院的监督。

（三）对救助工作人员的监督

《意见》第十八条规定了对救助工作人员的监督机制。本条是根据《中央政法委意见》中的“（三）责任追究。对截留、侵占、私分或者挪用国家司法救助资金的单位和个人，违反规定发放国家司法救助资金造成重大损失的单位和个人，骗取国家司法救助资金的相关人员，严格依纪依法追究责任，并追回救助资金”进行的相应规定。

本条从批评教育、纪律处分和刑事责任三个层面规定了人民法院工作人员的法律责任，规定为“人民法院工作人员有下列行为之一的，应当予以批评教育；构成违纪的，应当根据相关规定予以纪律处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任：（一）滥用职权，对明显不符合条件的救助申请人决定给予救助的；（二）虚报、克扣救助申请人救助金的；（三）贪污、挪用救助资金的；（四）对符合救助条件的救助申请人不及时办理救助手续，造成严重后果的；（五）违反本意见的其他行为”。

上述关于第（一）、（二）和（三）项情形中，相关责任人员在主观上是故意；而第（四）项“不及时办理救助手续”，相关责任人员在主观上是过失，依据《人民法院工作人员处分条例》的规定，人民法院工作人员过失造成的损害，需要以后果严重为要件，因此第（四）项还规定了“造成严重后果”要件，至于何种情形构成“造成严重后果”则属法官自由裁量权。

（四）对其他相关人员的监督

《意见》第十九条规定了对其他相关人员的监督机制。本条是根据《中央政法委意见》中的“（三）责任追究。对截留、侵占、私分或者挪用国家司法救助资金的单位和个人，违反规定发放国家司法救助资金造成重大损失的单位和个人，骗取国家司法救助资金的相关人员，严格依纪依法追究责任，并追回救助资金”进行的相应规定。

根据《意见》第九条第二款的规定，“救助申请人及其家庭成员生活困难的证明”是国家司法救助的必要条件。如果在出具生活困难证明方面，救助申请人所在单位或者基层组织虚假出具证明，则会扰乱司法救助的正常秩序，涉嫌骗取国家司法救助资金。因此，本条规定为“救助申请人所在单位或者基层组织等相关单位出具虚假证明，使不符合救助条件的救助申请人获得救助的，人民法院应当建议相关单位或者其上级主管机关依法依纪对相关责任人予以处理”。

（五）对救助申请人的监督

《意见》第二十条规定了对救助申请人的监督机制。本条是根据《中央政法委意见》中的“（三）责任追究。对截留、侵占、私分或者挪用国家司法救助资金的单位和个人，违反规定发放国家司法救助资金造成重大损失的单位和个人，骗取国家司法救助资金的相关人员，严格依纪依法追究责任，并追回救助资金”进行的相应规定。

1.执行款的扣除。第二十条第一款规定：“救助申请人获得救助后，人民法院从被执行人处执行到赔偿款或者其他应当给付的执行款的，应当将已发放的救助金从执行款中扣除。”本款规定反映了国家司法救助应急救困的性质，也符合人民法院有关执行的规定。

2.骗取救助金的处理。第二十条第二款规定：“救助申请人通过提供虚假材料等手段骗取救助金的，人民法院应当予以追回；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”对于救助申请人骗取救助金的情形，人民法院追回救助金是符合国家司法救助的基本要求的。

3.救助金的追回。第二十条第三款规定：“涉诉信访救助申请人领取救助金后，违背息诉息访承诺的，人民法院应当将救助金予以追回。”本款规定与《最高人民关于规范涉诉信访司法救助工作的意见（试行）》相符。

十、国家司法救助的衔接机制

《意见》第二十一条规定了国家司法救助的衔接机制。本条是根据《中央政法委意见》中的“国家司法救助……与法律援助、诉讼救济相配套，与其他社会救助相衔接”与“（三）建立衔接机制。对于符合司法救助条件的当事人就人身伤害或财产损失提起民事诉讼的，人民法院应当依法及时审查并减免相关诉讼费用，司法行政部门应当依法及时提供法律援助，保障困难群众充分行使诉讼权利。对于未纳入国家司法救助范围或者实施国家司法救助后仍然面临生活困难的当事人，符合社会救助条件的，办案机关协调其户籍所在地有关部门，纳入社会救助范围”所进行的相应规定，是在《意见》第八条和《最高人民关于规范涉诉信访司法救助工作的意见（试行）》的基础上，进一步作出的具体操作规定。

2014年3月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，该意见要求：健全国家司法救助制度。各级政法机关要在党委和政府的领导和支持下，统筹解决信访群众的法律问题和实际困难。对于因执法问题给当事人造成伤害或损失的，依法予以纠错、补偿。对于因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难，符合救助规定的，及时给予司法救助。对于给予司法救助后仍然存在实际困难的，通过民政救济、社会救助等方式帮助解决实际困难。

根据司法实践情况，人民法院需要做好司法救助与社会救助的衔接，因此，本条规定“对未纳入国家司法救助范围或者获得国家司法救助后仍面临生活困难的救助申请人，符合社会救助条件的，人民法院通过国家司法救助与社会救助衔接机制，协调有关部门将其纳入社会救助范围”。

（作者单位：最高人民法院赔偿办）

[1] 为行文方便，以下如无特指，国家司法救助、司法救助、救助等概念均指国家司法救助。