第三节 规范PE基金的重要制度和政策措施

随着中编办将PE基金的监督管理职责划归证监会，证监会与发改委的PE监管之争落下帷幕，发改委意图要求PE基金强制备案的“发改办财金〔2011〕253号文”及“发改办财金〔2011〕2864号文”也先后废止。证监会于2014年8月出台了《私募投资基金监督管理暂行办法》，该办法是《私募投资基金管理暂行条例》（送审稿）^[4]获得国务院批准前位阶最高的直接规范PE基金的部门规章。接受证监会指导和监督的中国证券投资基金业协会（简称“基金业协会”）作为PE基金行业自律组织，自2014年起，陆续发布了以PE基金登记备案为核心的一系列自律监管规范，涵盖了私募基金管理人及PE基金的登记备案、基金的募集行为、法律文件、风险控制、内部管理、信息披露、业务外包及从业人员资格等方面，基本建立起一套完整的自律监管体系。

依据《私募投资基金监督管理暂行办法》及基金业协议发布的自律监管规范文件，私募基金管理人必须根据基金业协会的规定，向基金业协会申请登记，否则不得从事基金募集活动。私募基金募集完毕，私募基金管理人应当根据基金业协会的规定，办理基金备案手续。私募基金只能向合格投资者募集，单只私募基金的投资者人数累计不得超过证券投资基金法、公司法、合伙企业法等法律规定的特定数量，即契约型基金或股份公司型基金累计不得超过200人，有限公司型基金累计不得超过50人、有限合伙型基金累计不得超过50人。私募基金必须不得公开募集或者变相公开募集，不得通过报刊、电台、电视、互联网等公众传播媒体或者讲座、报告会、分析会和布告、传单、手机短信、微信、博客和电子邮件等方式，向不特定对象宣传推介。私募基金管理人、私募基金销售机构不得向投资者承诺投资本金不受损失或者承诺最低收益。

1.登记备案管理

私募基金登记备案和自律管理是保障我国私募基金行业合规健康发展的重要制度安排，基金业协会于2016年2月5日发布了《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》（以下简称“《公告》”）。《公告》取消了私募基金管理人登记证明，并对私募基金管理人持续信息报送、法律意见书、高管人员基金从业资格等方面提出了规范要求。

根据基金业协会统计，截至2016年12月底，中国证券投资基金业协会已登记私募基金管理人17433家，同比减少7572家；备案私募基金46505只，同比增加22451只；基金实缴规模7.89万亿元，同比增长95%；私募基金从业人员27.20万人，同比减少10.74万人。共注销12834家私募基金管理人。已登记的私募基金管理人共有高管51122人，^[5]按正在运行的私募基金产品实缴规模划分，管理规模在20亿~50亿元的私募基金管理人有439家，管理规模在50亿~100亿元的有157家，管理规模大于100亿元的有133家。

此外，政府出资设立的产业投资基金必须接受发改委管理。发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规［2016］2800号）规定，建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，并指导地方发展改革部门建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统。中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统登记。发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。对于未通过产业政策符合性审查的政府出资产业投资基金，各级发展改革部门应及时出具整改建议书，并抄送相关政府或部门。对未登记的政府出资产业投资基金及其受托管理机构，发展改革部门应当督促其在二十个工作日内申请办理登记。逾期未登记的，将其作为“规避登记政府出资产业投资基金”、“规避登记受托管理机构”，并以适当方式予以公告。

按照基金业协会的解释，^[6]私募基金登记备案不是行政审批。进行登记和备案是基金业协会履行行业自律监管职能的需要。但私募基金未经登记备案属于违反行政管理的行为，为法律所禁止。按照《中华人民共和国证券投资基金法》第一百三十三条及第一百三十四条的规定，基金管理人不履行登记手续、基金募集完毕不履行备案手续的，要受到没收违法所得、罚款等相应行政处罚。

2.投资者适当性管理

证监会2014年8月公布的《私募投资基金监督管理暂行办法》（简称《基金监督办法》）第十二条规定：私募基金的合格投资者是指具备相应风险识别能力和风险承担能力，投资于单只私募基金的金额不低于100万元且符合下列相关标准的单位和个人：（1）净资产不低于1000万元的单位；（2）金融资产不低于300万元或者最近三年个人年均收入不低于50万元的个人。前款所称金融资产包括银行存款、股票、债券、基金份额、资产管理计划、银行理财产品、信托计划、保险产品、期货权益等。

基金募集机构必须就投资者是否具备相应的风险承受能力进行适当性管理。证监会发布并于2017年7月1日施行的《证券期货投资者适当性管理办法》（简称《适当性管理办法》），以部门规章的形式制定了适用于私募股权基金在内的统一的投资者适当性管理规定。《适当性管理办法》共四十三条，主要规定五项制度安排：一是形成了依据多维度指标对投资者进行分类的体系，统一投资者分类标准和管理要求；二是明确了产品分级的底线要求和职责分工，建立层层把关、严控风险的产品分级机制；三是规定了经营机构在适当性管理各个环节应当履行的义务，全面从严规范相关行为；四是突出对普通投资者的特别保护，向投资者提供有针对性的产品及差别化服务；五是强化了监管职责和法律责任，确保适当性义务落到实处。

《适当性管理办法》将投资者分为普通投资者和专业投资者，规定经营机构应当为产品或服务划分风险等级，并根据适当性匹配原则对投资者进行分类管理，强化保护普通投资者。

基金业协会根据《适当性管理办法》的规定于2017年6月28日发布了《基金募集机构投资者适当性管理实施指引（试行）》，主要是增加了产品或服务的风险等级划分，要求募集机构按照普通投资者和专业投资者的分类方法对有关投资者进行分类。同时，基金业协会还以附件的形式提供了投资者适当性管理参考模板，包括投资者信息表、投资者风险测评问卷、基金产品或者服务风险等级划分参考标准、投资者风险匹配告知书及投资者确认函、风险不匹配警示函及投资者确认书、投资者转化表等六类。基金募集机构应当在募集资金时使用有关参考模板，在销售产品或者提供服务的过程中，勤勉尽责，审慎履职，并基于投资者的不同风险承受能力以及产品或者服务的不同风险等级等因素，提出明确的适当性匹配意见，将适当的产品或者服务销售或者提供给适合的投资者。

3.募集行为规范管理

基金业协会发布并于2016年7月15日施行了《私募投资基金募集行为管理办法》（简称《基金募集办法》），该办法体现了证监会对私募基金的监管三原则：重在自律原则、底线监管原则和促进发展原则，同时也是私募基金行业的三条监管底线（即坚持诚信守法、不得变相公募、严格投资者适当性管理）的具体化。对私募基金管理人、私募基金不设前置审批，仅采取事后登记备案的方式进行统计监测，主要发挥行业自律组织的作用和功能，通过对私募基金管理人和从业人员的自律管理，建立全行业诚信体系，引导提升规范运作水平。《基金募集办法》对私募基金的募集从主体到基金份额发售、认缴，再到退出等活动均作出了详细规定，是较为完备的私募行为规范。

4.内部控制管理

基金业协会2016年2月发布《私募投资基金管理人内部控制指引》（以下简称《内部控制指引》），要求在私募投资基金的资金募集、投资研究、投资运作、运营保障和信息披露等各个环节中强化内部控制，《内部控制指引》分为五章，共三十三条，主要从私募基金管理人内部控制的目标与原则、内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通及内部监督等方面的制度建设进行自律管理，构成了私募基金管理人内部控制的自律监管框架。和征求意见稿相比，《内部控制指引》新增了一条“私募基金管理人应当遵循专业化运营原则，主营业务清晰，不得兼营与私募基金管理无关或存在利益冲突的其他业务”，强调了私募基金公司的专业性，不能既从事基金管理业务又经营实业或者搞P2P等平台业务。随后基金业协会又发布了《私募投资基金合同指引1-3号》，明确了私募基金规范性内容框架，厘清了私募基金当事人各方的权利义务，强化了各类基金的内部治理，体现出不同组织形式私募基金的差异化特点。减少了基金合同内容的随意性，通过合同文本规范化控制借私募之名的违法违规活动。

5.外包业务管理

基金业务外包是基金管理行业发展到一定阶段的必然产物，是市场竞争与基金管理人专业化经营的现实需要，也是国际成熟市场的通行做法。外包机构为基金管理人提供销售、销售支付、份额登记、估值核算、信息技术系统等业务的服务，有利于基金管理人降低运营成本，提高核心竞争力。

基金业协会于2014年出台《基金业务外包服务指引（试行）》，该指引要求外包机构应在业务开展前到基金业协会备案，基金业协会对外包机构通过基金业协会网站电子备案平台填报资料的完整性进行核对，材料齐备的给予备案。外包机构应在每季度、年度向协会报送外包业务情况表、运营情况报告。外包机构应当对备案材料的真实、准确、完整负责。

截至2015年底，基金业协会公示了三批私募基金业务外包服务机构，共计44家。2017年3月，基金业协会在结合指引的基础上，起草并公布了《私募投资基金服务业管理办法（试行）》，管理办法合并了指引的主要条款，包括服务机构的法律地位、基金管理人在业务外包中的法定职责、募集结算资金的安全保障机制等，同时，新增了各类服务业的定义、业务边界、权责划分和退出机制等内容，分专章对基金份额登记、基金估值核算和信息技术系统等三类服务业务进行了重点规范。

6.信息披露管理

信息披露是私募基金行业实现自律管理的关键环节，信息披露效果直接影响行业运率。私募基金信息披露行为的合理和规范，可以帮助信息披露义务人和投资者实现有效的互联互通，最大程度减少信息不对称，为投资者提供良好的法律保障，促进市场的长期稳定。基金业协会于2016年2月出台《私募投资基金信息披露管理办法》，并于2016年9月发布《私募投资基金信息披露内容与格式指引2号-适用于私募股权（含创业）投资基金》，反映了监管层重视和加强对私募股权投资信息披露的自律监管，同时提高了私募股权类基金的隐性运营门槛。在信息披露的时间和频度上，半年报需在当年9月底之前完成，年度报告完成时间放宽到次年6月底之前完成。在披露内容方面，此次指引文件作出非常详细的要求。以年报为例，需要披露的内容有：一是基金产品情况，包含基金基本情况、基金产品说明、基金管理人和基金托管人、基金投资者情况（选填）、外包机构情况；二是基金运营情况，包含累计运营情况、持有项目说明表；三是主要财务指标、基金费用及利润分配情况，包含主要会计数据和财务指标、基金费用明细、过去三年基金的利润分配情况；四是基金投资者变动情况；五是管理人报告；六是托管人报告；七是审计报告。根据《私募投资基金信息披露管理办法》第六条规定，投资者可以登录中国基金业协会指定的私募基金信息披露备份平台进行信息查询。

7.从业人员管理

私募股权基金从业人员需要参加基金业协会组织的基金从业资格全国统一考试，根据其发布的《基金从业资格考试大纲（2016年度修订）的通知》，基金业协会于2016年9月增设科目三《私募股权投资基金基础知识》考试，参加考试的人员通过科目一和科目二考试，或通过科目一和科目三考试成绩合格的，均可申请注册基金从业资格。同时，为促进基金行业持续健康发展，保护基金持有人利益，基金业协会于2014年12月制定了《基金从业人员执业行为自律准则》，对基金从业人员执业行为作出明确规范。