第一节　政府会计的历史沿革及准则体系

一、政府会计的历史沿革

我国现行政府会计核算标准体系基本形成于1998年前后，主要涵盖财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计，包括《财政总预算会计制度》《行政单位会计制度》《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》，以及医院、基层医疗卫生机构、高等学校、中小学校、科研单位、彩票机构等行业单位会计制度和国有建设单位会计制度等有关制度。2010年以来，财政部为适应公共财政管理的需要，先后对上述部分会计标准进行了修订，基本满足了现行部门预算管理的需要。

党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制政府综合财务报告制度”的重大改革举措，2014年修订的《中华人民共和国预算法》对各级政府提出按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的新要求。由于现行政府会计标准体系一般采用收付实现制，主要以提供反映预算收支执行情况的决算报告为目的，无法准确、完整地反映政府资产负债“家底”，以及政府的运行成本等情况，难以满足编制权责发生制政府综合财务报告的信息需求。另外，因现行政府会计领域多项制度并存，体系繁杂、内容交叉、核算口径不一，造成不同部门、单位的会计信息可比性不高，通过汇总、调整编制的政府财务报告信息质量较低。因此，在新的形势下，必须对现行政府会计标准体系进行改革。

2015年以来，财政部按照《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（国发〔2014〕63号，以下简称《改革方案》）的要求，在继2015年10月23日发布《政府会计准则——基本准则》（中华人民共和国财政部令第78号，以下简称《基本准则》）后，先后于2016年7月6日制定印发了《政府会计准则第1号——存货》《政府会计准则第2号——投资》《政府会计准则第3号——固定资产》《政府会计准则第4号——无形资产》。财政部于2017年2月21日制定印发了《〈政府会计准则第3号——固定资产〉应用指南》，于2017年4月17日制定印发了《政府会计准则第5号——公共基础设施》，于2017 年7月28日制定印发了《政府会计准则第6号——政府储备物资》。政府会计准则第5、6号的制定印发标志着政府会计准则体系的框架已基本形成。

为了加快建立健全政府会计核算标准体系，经反复研究和论证，财政部以统一现行各类行政事业单位会计标准、夯实部门和单位编制权责发生制财务报告以及全面反映运行成本并同时反映预算执行情况的核算基础为目标，于2017年10月24日印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25号，以下简称《政府单位会计制度》），统一适用于各级各类行政单位和事业单位（以下统称“单位”，特别说明的除外），自2019年1月1日起施行。

二、政府会计准则体系的构成

财政部制定的《改革方案》提出，权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革，其前提和基础就是要构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，包括制定政府会计基本准则、具体准则及其应用指南，健全完善政府会计制度。

在政府会计准则体系中，基本准则属于“概念框架”，统驭政府会计具体准则和政府会计制度的制定；具体准则主要规定政府发生的经济业务或事项的会计处理原则，应用指南主要对具体准则的实际应用做出操作性规定；会计制度主要规定政府会计科目及其使用说明、报表格式及其编制说明等。会计准则和会计制度相互补充，共同规范政府会计主体的会计核算，保证会计信息质量。按照《改革方案》确定的目标，财政部计划将在2020年之前建立起具有中国特色的政府会计标准体系。

政府会计准则体系，如图1-1所示。

《政府会计准则》与《政府会计制度》（“准则＋制度”模式）功能比较，如图1-2所示。

三、政府单位会计的含义

《政府单位会计制度》的适用范围为各级各类行政单位和事业单位^[1]。其中：行政单位^[2]是指进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位，主要包括国家权力机关、行政机关、司法机关、检察机关以及实行预算管理的其他机关、政党组织等；事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

政府单位会计就是以政府所属（或主办）的各级各类行政事业单位实际发生的各项经济业务或事项为对象，核算、反映和监督行政事业单位年度财务收支计划和预算收支计划执行过程及结果的一门专业会计。

制定出台《政府单位会计制度》，是财政部全面贯彻落实党的十八届三中全会精神和《改革方案》的重要成果，是服务全面深化财税体制改革的重要举措，对于提高政府会计信息质量、提升行政事业单位财务和预算管理水平、全面实施绩效管理、建立现代财政制度具有重要的政策支撑作用，同时在我国政府会计发展进程中具有划时代的重要意义。

四、政府单位会计核算的目标

政府单位会计核算的目标是向会计信息使用者提供与单位财务状况、预算执行情况及成果等有关的会计信息，反映单位受托责任的履行情况，有助于会计信息使用者进行管理、监督和决策。按照《基本准则》的规定，政府会计主体应当编制决算报告和财务报告。

决算报告的目标是向决算报告使用者提供与政府预算执行情况有关的信息，综合反映政府会计主体预算收支的年度执行结果，有助于决算报告使用者进行监督和管理，并为编制后续年度预算提供参考和依据。政府决算报告使用者包括各级人民代表大会及其常务委员会、各级政府及其有关部门、政府会计主体自身、社会公众和其他利益相关者。

财务报告的目标是向财务报告使用者提供与政府的财务状况、运行情况和现金流量等有关的信息，反映政府会计主体公共受托责任履行情况，有助于财务报告使用者做出决策或者进行监督和管理。政府财务报告使用者包括各级人民代表大会常务委员会、债权人、各级政府及其有关部门、政府会计主体自身和其他利益相关者。