审视信访

信访法律地位的争论由来已久——要发挥信访部门的作用，必然要赋予信访部门相应的权力，那么，这个权力属于什么性质呢？

它与司法的终极性裁决权力又是什么关系呢？

如果认为信访部门的工作性质本身与法治精神相悖，担心它会变成另一个司法机关而不给它权力，那信访部门又如何存在呢？

而如果没有信访机关，诸多社会矛盾让老百姓到哪里诉说呢……

“您好！这里是国家信访局，有问题请写信反映。邮编：100017，国家信访局收。”拨通国家信访局的电话，传来一个男中音简洁的自动提示。在北京114查号台，这是国家信访局唯一能够查到的电话。

但那些怀着各种不平的人并不死心，他们千里迢迢地赶到京城上访。于是，每天一大早，位于北京市西皇城根街的国家信访局门前，总是聚集着身背行囊、面容憔悴的上访者。

与上述场景相似的，还有全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部等国家重要机关。这些地方，也是进京上访者的“集散地”。

庞大的信访机构与天文数字的信访案件

上访，对于个人而言，绝大部分是诉说冤屈；而对于一个国家而言，上访则是反映社会矛盾的晴雨表。

据调查，目前的信访存在着“两多”现象：一是信访机构繁多、庞杂。从中央到地方，各级党委、人大、政府、公、检、法以及相关的职能部门，均设有信访接待机构。二是信访数量大。据全国人大常委会办公厅信访局局长翟炳恺介绍，仅全国人大信访局每年受理的信访案件就达到10万件。最高人民法院院长肖扬在2002年的法院工作报告中说，2001年，最高人民法院审结的案件有3 047件，而处理的来信来访案件却多达152 557件(人)次。至于全国各级信访部门每年受理的信访案件总量，最保守的估计也不会少于1 000万件！

上访增加的原因

　北京大学公法研究中心主任姜明安教授认为，在老百姓权利意识逐渐觉醒的大背景下，如果司法救济的渠道不畅，矛盾的社会化就势不可挡，这是现在上访问题比过去大量增加的一个重要社会根源。

对信访部门权力构成的再认识

姜明安说：中国的法治还没有建立权威，老百姓不相信法律，只好去寻求人治，这是中国的老百姓几千年来的习惯。我们现在有一个最大的误区，那就是老百姓在权利被侵害后习惯找领导，领导也喜欢批示，再加上媒体的渲染，更强化了老百姓相信上访而不相信法院的观念。

但现在的问题是，如果信访部门在处理群众上访时不借助领导的批示，更不可能解决问题；而如果仅仅依靠领导的批示，又明显违背法治的原则。在这种两难的悖论中，对信访部门的权力定位就显得尤为必要。

上访与“权利救济底线”

目前已经建立起来的行政复议、行政诉讼、国家赔偿等救济机制为何难以充分发挥调节社会矛盾的作用呢？

姜明安教授认为，目前困扰行政复议制度的主要有三方面问题：一是行政复议都是各级政府内部的法制部门负责办理，没有独立性；二是程序不公开，它缺少法院公开开庭、提供证据、辩论等一整套程序，连一般的听证程序也罕有，使得老百姓对它的公正性产生怀疑；三是行政复议虽然比行政诉讼的范围要大，但仍然受到很大的限制，抽象行政行为无法单独进入复议范围。

在司法还不能完全独立的情况下，行政诉讼严重受制于政府的权力，起诉政府的案件，法院往往不受理，也不说明任何理由，而有些法院本身就是政府部门实施侵权行为的参与者。更主要的问题是，行政诉讼目前存在着法律上的障碍，《行政诉讼法》明确将抽象行政行为、内部行政行为、国家行为、终局行为等排除在行政诉讼的受案范围之外，这是被政府侵权的公民和法人告状无门的重要原因。“这样排除是毫无道理的，很多上访正是由于这些行为造成的。”姜明安说。

至于国家赔偿，除了赔偿标准极低外，就是法律和人为设置的无数苛刻的条件。精神上受到严重摧残的“处女嫖娼案”的受害人麻旦旦，最后获赔74元钱，成为法律制度不合理的一个极端例证。

姜明安教授也提出了建立公民权利特殊救济机制的设想：建立类似国外的督察专员制度，由中央直接管理，派往各省。对于群众的控告，属于案件性质的，可以帮助上访者启动司法、行政复议等程序，对腐败问题，可以转交中纪委、监察部等部门处理。督察专员本身没有裁决权，也不干预法院审判，他可以向人大、政府等部门建议，修改相应的法律、法规以及政策的调整等。

(原载于《南方周末》2003年11月13日，同时接受采访的还有陈瑞华、应星、李铁流等人)