高校处分权：在合法和侵权之间

——法律专家大讨论

【新闻背景】

2003年元月底，重庆市南岸区人民法院对广受社会关注的“女大学生怀孕被开除”案作出一审行政裁定，以此案不属于法院受理范围为由，驳回李静、张军(均为化名)要求重庆某学院撤销处分决定的起诉。去年10月初，重庆某学院大二女生李静突感腹痛去校医院治疗，经诊断是宫外孕，于10月9日做了手术。学校依据原国家教委颁布的《高等学校学生行为准则》、《普通高等学校学生管理规定》及该校《学生违纪处罚条例》等相关规定，给予两名当事学生勒令退学的处分。两名学生则以“定性错误、于法无据”为由将母校告上法庭，要求学校撤销这一行政处分。

问题一：高校与学生的关系定位：民事关系抑或行政关系？

主持人：在我国，随着高校学生权利意识的增强，为维护自己的权益而状告母校的事件自1996年刘燕文起诉北大拒授博士学位开始，已逐年增多。日前，重庆某学院发生的“女大学生怀孕被开除案”引起国内外媒体和社会舆论的强烈反响，多数观点都对高校处分学生权利的正当性提出质疑。那么高校与学生之间到底是一种什么性质的关系？是民事关系还是行政关系？我想这是讨论高校处分权的正当性的一个前提。

姜明安：就高校与学生间关系的界定而言，首先得找到区分民事关系与行政关系的标准。行政关系的特征是必须有行政主体和行政相对人、双方地位不平等、行为的目的是对公共事务进行管理等特征；而民事关系强调双方地位平等、自愿、等价有偿。这些都是两者的区别，但最主要的判断标准在于这种关系是否涉及“公权力”的行使。所谓公权力，就是法律法规授予国家机关或其他组织管理社会公共事务的权力，这种权力通常具有强制性、单方性的特点。高校的任务是向社会提供公共教育，这种公共教育实质上是一种公共事务，所以高校也涉及公权力的行使。应该说，高校与学生之间的关系既有行政的也有民事的：如给予处分、进行学籍管理就属于行政关系，双方之间不存在自愿、平等协商等问题；而此外的诸如收取学费、提供教学与生活服务、给予人身财产安全保障等均属民事关系。

问题二：高校处分权的合理界限在哪里？

主持人：刚才各位专家的讨论澄清了一个问题，就是学校与学生之间存在一种管理与被管理的关系，也就是说学校拥有一定的公权力，可以对学生行使处分权。现在的问题是，在这种管理中如何体现和尊重学生的权利呢？在法律上高校的处分权应被控制在多大的范围之内？

姜明安：高校处分权的行使必须合法合理，“合法合理”应包括以下几个方面：其一，主体与权限要合法，处分必须以高校的名义作出，而不能以其院、系名义作出。其二，内容要合法，即处分所依据的事实、证据要真实、充分，并且还得符合法律法规规定的处分条件、处分种类与处分幅度。在一般情况下，原则上应“就低不就高”，尽量别往勒令退学、开除学籍上靠。其三，目的要合法，处分学生必须是为了教育学生、维护教学秩序、提高教学质量等公共目的，而不能纯粹是为了学校本身的利益。其四，要有程序保障，高校在处分学生时要告诉学生处分所根据的事实、法律依据，听取学生的意见与申辩，在作出勒令退学、开除学籍的情况下，还应举行听证会，提供行政复议、诉讼等救济途径。

问题三：高校对学生予以勒令退学、开除学籍是否 侵犯了学生依据宪法享有的受教育权？

主持人：在今天的知识社会里，教育对一个人的成长与发展有着极其重要的作用。高校有关勒令退学、开除学籍的处分实际上是将学生赶出校园，剥夺了其受教育的机会，这是否侵犯了学生的作为宪法性权利的受教育权？

姜明安：这个问题不能一概而论。前面我说过高校有一定的公权力，只要处分(包括勒令退学和开除学籍)是合法合理的，就不存在侵犯学生的受教育权问题。反之，如果处分是不合法的，那就侵犯了学生的权利。需要说明的是，高校开除学生并不能说是剥夺了学生的受教育权，而只能说是限制或者影响了他的受教育权，因为在这种情况下他的受教育权还可以通过其他途径实现，如校外学习。

问题四：高校行使处分权应否遵循正当程序？

主持人：从目前发生的高校学生状告母校的案件来看，一个较为突出的问题是，学生普遍认为学校作出的处分是武断的，既没有告诉学生处分的理由与依据，也没有认真听取学生的申辩。显然，这与现代社会提倡的“程序公正”的观念与实践相悖，高校的处分权是否要接受正当程序的限制呢？

姜明安：现代行政法的一个发展趋势就是越来越重视正当程序。一般的正当程序是这样的：首先是告知相对人作出处分决定的理由与根据，听取其申辩，在作出重大处分时举行听证会，允许相对人进行抗辩、质证，最后是送达书面处分决定，并告知可以申诉、申请复议或者提起行政诉讼。当然，并不是所有的处分都要按照这种程序，这里还存在一个成本的问题，正当程序要与处分的严重程度相适应。就高校处分学生而言，给予警告或记过这样的内部处分是不需要举行听证会的，但是，如果作出勒令退学或开除学籍的处分，这时学校与学生之间就转化为一种准外部关系，应该举行听证会和为学生提供复议、诉讼等途径。

问题五：高校的处分权应否接受法院的司法审查？

主持人：高校学生状告母校案件之所以引起社会的特别关注，其中一个重要的原因在于这类案件大都以法院裁定不予受理或驳回起诉告终。前面的讨论已表明高校的处分权有其存在的合理性，处分权的行使应当有法律依据和正当程序。如果高校处分学生没有法律依据或者没有遵循正当程序，而法院又不能过问，那么，谁来保障学生的利益？

姜明安：从法律上讲，学生一进入学校，就与学校建立了一种特别权力关系。所谓特别权力关系就是个人与其所在的机构、组织之间的不同于人们在相应机构、组织之外的一般权力义务关系。传统观点认为，在存在特别权力关系的情况下，当事人之间的争议不能诉诸法院，如公务员不能告政府、学生不能告学校、犯人不能告监狱等。但是随着法治的发展，对特别权力关系情形下的争议，部分甚至大部分可以诉诸法院，但一些内部争议还是不能起诉的，这是权力与秩序、公平与效率平衡的要求。目前我国的立法和司法机关还较多地受到传统的特别权力关系理论的影响，如教育法规定，学生不服学校的处分决定的只能向有关部门申诉，而没有规定可以向法院起诉。法院也以法律没有规定为由拒绝受理。但是，受教育权是现代社会的一项基本人权，对其作出处分必须慎之又慎，一般处分可以通过申诉处理，但勒令退学、开除学籍的处分应当接受法院的司法审查。

当然，法院的司法审查应局限于审查法律问题，即审查作出处分决定的主体资格、内容、目的、程序等是否合法，而不应审查学术问题和学校内部管理的合理性问题，在这些问题上，法院应充分尊重高校的自由权和自治权。

【法规链接】

《中华人民共和国宪法》

第四十六条 中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。

《中华人民共和国教育法》

第二十八条 学校及其他教育机构行使下列权利：

(一)按照章程自主管理；

(二)组织实施教育教学活动；

(三)招收学生或者其他受教育者；

(四)对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；

(五)对受教育者颁发相应的学业证书……

…………

第四十二条 受教育者享有下列权利：

…………

(三)在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书；

(四)对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼……

第四十三条 受教育者应当履行下列义务：

(一)遵守法律、法规；

…………

(四)遵守所在学校或者其他教育机构的管理制度。

1990年《普通高等学校学生管理规定》

第六十二条 对犯有错误的学生，学校可视其情节轻重给予批评教育或纪律处分。处分分下列六种：

(1)警告；

(2)严重警告；

(3)记过；

(4)留校察看；

(5)勒令退学；

(6)开除学籍。

(原载于《检察日报》2003年3月3日，同时接受采访的还有毛祖桓、施天涛、徐飞、凌建、许兰亭等人)