改进行政执法 实现依法行政

行政机关依法执法是实施依法治国方略、建设社会主义法治国家的关键环节，也是法治的本质要求。然而一段时间以来，一些地方和部门在行政执法方面却存在着较为严重的问题，突出表现是“乱、滥、软、腐”。中央曾三令五申对此进行整治，但仍屡禁不止。日前，记者就此采访了中国行政法学研究会副会长、北京大学法律系教授姜明安。姜明安认为，要彻底治理和最终消除行政执法领域久治不愈的问题，必须对整个行政机制进行改革，包括对行政权力的配置、行政行为的方式、行政责任的设定和追究，根据现代法治国家的模式进行改革和完善。

据介绍，近年来，有的地方乱收费、乱罚款、乱摊派；有的地方滥用职权、反复无常、主观武断；有的地方行政机关不作为、执法软弱无力；有的地方甚至以权谋私，不给好处不办事，给了好处乱办事。这些严重地侵犯了公民、法人和其他社会组织的合法权益，影响了行政机关的形象，如任其蔓延，将阻碍经济发展和社会进步，应引起全社会的重视，不断改进行政执法，实现依法行政、公正行政。对此，姜明安从以下三个方面发表了见解。

就行政权力的配置而言，新的架构必须把握三点：其一，限制和控制行政权力，精简行政机构，裁减行政人员，削减行政职能，把大量现在由行政管理的事务交由社会和市场去自我调节，交由“看不见的手”去调节。例如，现在各种各样的行政许可、审批，其中很多没有必要由政府干预。

其二，通过法律、法规划分和明确各行政机关的职权、职责。现在行政执法中存在乱、滥、软的问题，一个很重要的原因是各行政机关职权不明、职责不清。目前国家只有一部半行政组织法(即《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》)，国务院各部、委和省、市、县、乡等各级地方人民政府均没有独立的组织法或组织条例确定其职权、职责，从而导致行政执法的任意性。

其三，转化行政权力，将某些行政权力转化成社会权力，还权于民，还权于社会。例如，司法部管理律师的权力可以还权于律师协会；卫生部管理医生的权力可还权于医生协会；工商管理机关的某些权力可还权于消费者协会；等等。行政权力一旦转化成社会权力，置于人民群众的直接控制之下，“乱、滥、软、腐”就会大大受到抑制。

就行政行为方式的改革而言，主要目标应是建立公开、公正、公平的行政程序机制。姜明安说，公开是现代行政法治的基本特色和基本要求，行政机关实施任何行政行为，除法律规定应予保密外，其行为主体、对象、条件、标准、范围、限度、手续、时效等均应事前公布，让相对人知晓。目前行政执法领域发生的问题，大多与“暗箱操作”有关。因此，行政方式改革的最重要目标是建立“阳光政府”。至于公正，其与公开密切联系，公开是公正的保障。但公正不仅要求公开，而且要求建立一系列相关的程序制度，如公务员回避制度、不单方接触制度、告知制度、听证制度。特别是听证制度，它是现代行政程序的核心制度，对于保证行政决定的公正、准确，防止片面性，具有特别重要的作用。

公平与公开、公正一样，也是现代行政程序制度的基本要求。公平是指在行政执法中，行政主体应对行政相对人平等对待，不因相对人的民族、身份、性别、宗教信仰而歧视对待。公平同样需要相应的程序法律加以保障。姜明安指出，我国目前除《行政处罚法》规定了较严格的程序外，其他行政执法领域，如行政许可、行政征收、行政给付、行政裁决、行政强制等，都尚未制定专门的行政程序法。整个行政行为，更缺乏统一的行政程序法典。加强行政程序立法是我国目前实现行政法治要解决的最迫切的任务。

就行政责任机制而言，新的行政责任机制的建立，是改进行政执法、建立法治行政、公正行政的最后保障。行政责任包括行政机关的责任和行政人员的责任。就行政机关的责任来说，现在已通过立法建立了行政诉讼制度、行政复议制度、行政赔偿制度，应该说已经比较完善了，问题在于如何使这些制度有效地运作起来。

姜明安强调说，这首先必须提高司法的公正性和权威性，只有司法公正，公民才敢于告官，法院才能对违法行政实施有效监督。至于行政人员的责任，国家已建立了行政监察制度；《国家公务员暂行条例》又规定了公务员的纪律责任，但操作性不强。目前，国务院正委托有关部门制定《行政处分条例》。这个条例如能尽快出台，将加强对公务员违纪行为的追究。当然，责任机制并不是万能的。行政执法的改进、公正行政的建立，以及行政执法领域中问题的彻底解决，还有赖于行政的整体改革。

(原载于《人民法院报》1999年12月4日)