依法行政 民心所向

国务院总理朱镕基在全国依法行政工作会议上强调，各级政府和各部门的工作人员，特别是领导干部，必须从巩固我们党的执政地位、维护社会主义国家政权、保障国家长治久安的高度，充分认识加强政府法制建设、严格依法行政的重要性，全面地、切实地推进依法行政，保证改革开放和社会主义现代化建设顺利进行。

日前，记者专程采访了曾参与《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《国家公务员暂行条例》等二十多部行政法律、法规的草拟或立法咨询、论证的行政法学专家——北京大学法律系教授姜明安。

当记者请他谈谈对这次全国依法行政工作会议的意义的看法时，姜教授情绪高昂。他认为，这次会议全面总结了政府法制建设的基本经验，对全面推进依法行政进行了部署，具有深远的历史意义和深刻的现实意义。依法行政在我国的进程可谓是——

道路曲折

中共中央、国务院把依法行政提高到是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的作用这样一个认识高度，这是中国50年来曲折的行政法制建设的必然结果。

新中国成立初期，国家制定颁布了大量的行政管理方面的法律、法规，到1956年总数已达829件。这些法律、法规中，有关于行政机关组织职权的，有规定行政管理规则、方式的。尽管这一时期行政管理并非完全依法办事，而是依政策和领导人的指示、命令办事，但是，在“文化大革命”中，这种尚不完备的法制，遭到几乎毁灭性的破坏。

改革开放初期，法制建设的恢复、重建如火如荼。遗憾的是，人们只知刑法、民法和经济法，却不知行政法；只知司法的依法办案，而不知行政的依法办事。

80年代中期，我国行政管理主要依据的还是政策性文件。1984年，当时的全国人大常委会领导人根据国家民主政治和商品经济发展的情况，开始认识到在国家行政管理领域加强法制建设的重要性，提出国家管理“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。

1993年八届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员都要带头学法懂法，做执法守法的模范。”这是我国第一次以政府文件形式确立了依法行政的原则。

中共十五大明确提出：一切政府机关都必须依法行政，依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略。依法治国已经载入《中华人民共和国宪法》。

依法行政原则在我国的确立和实施，是改革开放社会主义市场经济发展的必然要求。姜教授说，中国共产党、中央政府关于依法行政的决策，符合时代需要，符合人民需要。依法行政进入一个新阶段——

全面推进

在全面推进依法行政中，首先碰到的问题是必须科学界定依法行政的概念。依法行政所依的“法”，从形式上有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章等；从内容上有规定行政职权、职责的行政组织法，规定行政管理范围、措施、手段的行政实体法，规定行政管理过程、方式、步骤的行政程序法，规定对行政行为监督、对违法行政行为救济和建立违法责任制度的行政监督法、行政救济法、行政责任法等。

依法行政的“依法”，第一，要求依照法律条文，在法律规范发生冲突时，应依高效力层级的规范；行政行为中不仅要依实体法，还应依程序法。第二，要依法律规定的目的，比如公共场所罚了款就可以吸烟，就不符合禁烟的立法目的。第三，如果法无明确条款可依，则应依法律的原则和精神。

为了更好地推进依法行政，姜教授认为以下几个方面缺一不可：依法行政是市场经济和民主政治的产物，因此必须加快经济体制改革和政治体制改革；加强行政立法，为依法行政提供前提条件；促进行政管理体制、行政机构改革，转变政府职能，处理好政府与企业之间、政府与社会之间、中央与地方之间、部门与部门之间的关系；健全和完善行政法律监督机制，加强人大监督力度，特别是对行政法规、规章的监督，切实保障监察机关、审计机关的内部监督；进一步扩大人民法院对行政行为司法审查的范围；使舆论监督成为重要和有效的环节。

姜教授还说，加强对公众法律意识、权利意识的宣传，对于营造依法行政的社会环境，意义重大。电影《秋菊打官司》姑且不论其法律上的许多错误，但它告诉老百姓一个观点：“讨个说法。”这就是权利意识的宣传。依法行政终将——

走向法治

姜教授认为，依法行政的更高境界是法治行政。在我国，目前离法治行政尚有一段距离。

在行政立法方面，行政组织法、行政程序法的立法相对滞后，除国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法外，国务院各部委、地方政府还没有独立的“营业执照”。除行政处罚外，行政许可、征收、给付、强制措施、裁决以及行政规章的制定无程序法律、法规，更没有统一的行政程序法典。

目前，地方保护主义、部门保护主义现象仍然存在；人大尚无专门机构审查行政规范性文件的合宪性和合法性；法院司法审查仅限于涉及公民人身权、财产权的具体行政行为；监察机关、审计机关从属于行政机关，监督“婆婆”于心有余，于力不足；部分行政人员特别是部分领导干部法律素质尚待提高……这些问题的解决，将促使依法行政走向法治行政。

在采访结束时，姜教授说，没有任何理由不相信，在人类即将开始的新世纪，一个民主、法治更加健全、完善的中国，一个更加富强、文明的中国将屹立于世界东方。

(原载于《人民日报·海外版》1999年7月30日)