第一章 清代州县“分防”制度与县辖政区的类型

一、定额观念与清代地方行政中的“分防”制度

清代在地方行政制度上承袭自明,但其中又具有清代特色。关于这一点,边疆地区讨论得较为充分,如关于东北、新疆将军辖区与府州厅县二元管理体制、蒙古地区的盟旗制,充分反映了作为少数民族入主中原的清朝政权“修其教不易其俗,齐其政不易其宜”的边疆行政管理特色。

在内地,清代对明代遗留的行政体制作了较大幅度的调整,大体而言,其变革方向可归纳为集权、优化与分权:

省制。明代布政使司、按察使司、都指挥使司所构成的“三司”体制以职能来分割省级行政长官的权力,导致了统制力的缺失,尽管明代出现了总督、巡抚,试图统一事权,但并未“定制化”,始终未能摆脱差遣的地位。至清代,通过对督抚的调整,逐渐形成一省一巡抚,数省一总督的定制,从而实现一省之内的事权集中,同时通过督抚相互牵制的权力分割系统,在更高一层内达成了解决确保统制力与权力分割之间的矛盾的课题,意味着省级地方行政制度的更高的完成^[1]。督抚辖区的调整和稳定并与布政使司辖区逐步重叠,可以视作对明代两者辖区交叉行使的复合型管理方式的“集中”,从而将督抚、布政使的民政、军政统归于一套行政系统中。

以上属于集权之举。这也就意味着从明到清,在高层政区上又经历了一次由“分离制”向“完整制”的回归。

州制。明代的府尤其是各省首府,面积往往过于庞大,如果算上属州,层级也比较复杂,最多的有省——府——属州——县四级制。清代调整的手段有两个:一是建立直隶州,将领县过多的府不断析出直隶州,从而使得各府级单位管辖的范围保持在可控水平上。直隶州建立以后,其管辖范围较府为小,设置也较为灵活,与府之间可因地方形势变化而实现有序升降并形成一定的操作模式;二是属州的消失,清初将明代属州所领之县或升为直隶州属县,或者直属于府,从而实现了地方行政制度中“四级制”彻底转变为“三级制”^[2]。

卫所。有赖于谭其骧、顾诚等诸位先贤的卓越研究,“明代的实土卫所构成一种地理单元”已成定论。由明入清以后,卫所陆续被裁并,或废入临近州县,或置为新县,其流风余绪深刻影响着清代行政区划与基层社会变迁。目前已有关于潼关卫、蔚州卫等极为深入细致的个案分析^[3]。

以上属于优化之举。广建直隶州,减少了府级政区的管理半径,从而使得明代幅员广阔的府及其辖地得以分解,提高了行政效率;对于属州及其领县的剥离,使得属州这一县级单位不必在处理本州辖地的基础上,关注于力不从心的属县监察之责,属州转变为不领县的纯粹的县级政区,这是优化地方行政层级的举措。而卫所之制的废除,与军制变迁有关,但又何尝不是疆土管理体制的优化之举,也是顺应明代中期以后卫所民化的发展趋势。

不为人所知的还有“分防”制度开始在清代地方行政中发挥着愈来愈突出的作用。

第一,省的分防形成的道制。清代将明代名目繁多、事务单一、区域重叠的复合型“道制”调整为以专业道为补充,主要由分守道、分巡道组成的结构,各自划分独立区域,并将其品级、治所固定,职能渐由单一而趋于复合,成为省与府级政区间一个重要的承转机构。在内地与边疆交界,汉人与少数民族杂处的地带,“道”实际上起着“准政区”的作用,这其中至少包括山西蒙古交界的归绥道、直隶蒙古交界的口北道、新疆的镇迪道、台湾建省以前的台湾道以及东北建省以后更为独立的道。道制调整也是一种事权集中,除了保留若干必需的专业道之外,清代对明代遗留的数目繁多的各类职能单一的“道”进行了归并,尤其是康熙六年对“道”的大规模裁撤是这一层级调整的关键^[4]。

第二,府的分防形成了厅制与同知、通判的分辖。最晚从明末开始,与知府同城的僚属官,主要有同知、通判开始分防到府城以外。这种分防具有多重性质,一种是单独划分一定辖区,将辖区内刑名、钱粮诸事宜全部交予其管理,构成新的政区形式——厅。形势特别紧要的,将其直属布政使司,称作直隶厅,而仍属知府管理者称散厅。除此之外,还有一类同知、通判虽然也具有一定的辖区,然而在辖区内所具有的行政职能较为单一,不具备完整的钱粮和命案专责,仍需由附近州县代征钱粮、审理命案,不构成“厅”的行政建置,这类同知、通判辖区往往被称作“分府”。

第三,州县的分防形成了佐杂分辖之制。这主要集中于州县以下行政组织的调整,其意义不亚于对县及其以上层级的调整。清代的僚属官,包括典史、县丞、主簿、巡检、州同、州判、吏目等,无论分防与否,都可能划定一定的辖区。在辖区内,行政职能较为完善的几乎与州县没有任何区别,尤其是在边疆地区,州县佐杂设立具有极强的独立性;次一级的可以具备刑名或钱粮中的一项,如甘肃、福建等地的分征县丞等;最多的还是具有弹压地方及处理民间细事之权,在司法上构成一个民间细事的“分辖区”,以《南部档案》中所记载的富村驿巡司和新镇坝县丞为典型。以往知县作为“亲民之官”的功能被部分消解,在广东等地区,更由于局部地区佐杂设置的密度之高,使得知县成为“治官之官”,诚如乾隆《震泽县志》中所设想的那样,“粮长管其都,圩长管其圩,县之佐贰咸令分管地方,往来巡视,而正官总揽其纲,考其殿最,如此则法归于一而民免侵渔之患矣”^[5],从而使得清代的基层社会治理模式与前代有了本质区别。

以上属分权之举,也构成了于清代正式形成的分防制度。府的分防形成了厅这一新的政区形式,对于直隶厅或散厅而言,将一府之中较紧要之区,单独划割,交予与知府同城事简的同知或通判,是将正印官之权分予僚属官。同时,那些不构成厅的同知、通判辖区同样延长了知府对地方事务的管理幅度,并分流出一部分权力使得其能够相对独立地行使。同样,对于州县佐杂分防之制而言,将州县之境最紧要地区的部分管理权交予僚属官,是减轻正印官职责之举,所谓“佐杂人员虽无治民专责,然分防地面,弹压稽查,以辅印官之不逮”^[6]。

多个层级分防体制的形成与清代“定额”理念存在极大的关系。清代本着“量入为出”的财政理念,在赋税制度上长期呈现“定额化”的趋势^[7]。定额观念并不仅仅体现在赋税上,同样体现在官员数量和政区设置上。在经历了雍正年间大规模的政区改革以后,刑部右侍郎杨超奏请酌停州县之改隶、佐贰之添设^[8]。至乾隆六年,清廷正式下令保持职官尤其是佐杂官员数额定制,“从前各省佐杂等官,各督抚有奏请添设、改隶,责任转无专属,请嗣后倘各省需用人员,止准于通省内随时改调,不得奏增糜费” ^[9]。如此一来,追求政区稳定和官员定额成为清代政治的一种理念,除了清末台湾、东北、新疆设省的确需要大量设置新的政区以外,其他时间,对新设政区,非极其必要,清朝统治者并不鼓励。然而,地方政治形势随时变化,理应因地制宜而不拘泥。在此种情况下,既要兼顾清代地方行政的“定额观念”,又有随时新置政区的“刚性需求”,尤其是考虑到清代人口的剧增和地区开发的日益成熟,这种矛盾更是愈来愈突出。唯一可行的办法只能是将原驻在府州县的佐贰官分防,如此则既满足了增设管理层次的需求,又不致有增加冗员之忧。

这一分防体制的形成代表着清代在县政治理中广泛存在的分权理念,以往知县作为“亲民之官”的功能被部分转移。这一分防的规模是惊人的,可以想见,清代存在着的数以千计的州县分防区以及它背后所代表的国家权力进入乡村社会的尝试,必定会在清代的乡村世界产生相当程度的连锁反应。追踪这些看似并不起眼的“微员”及其在乡村社会的活动,或许正是解读清代乡村治理模式与前代相比呈现出的特殊性之所在。

图1 清代分防趋势与新式政区、准政区的萌生