第二节 国家在《公约》下的实质性义务:多层次的全面要求

一 以应然性为指针的国家义务

关于国家在《经济、社会和文化权利国际公约》下的义务,《公约》第2条第1款有直接明确的规定。它主要涉及《公约》对缔约国实质性义务的规定。联合国经济、社会和文化权利委员会从其第三届会议开始,根据《公约》不同条款的规定编写一般性意见,以帮助缔约国完成实施《公约》的任务,改进它们提交报告方面的不足,并建议改进报告程序的方法。这些一般性意见,对国家履行义务提供了指导和参考。1990年通过的第3号一般性意见的题目是“缔约国义务的性质”,专门根据《公约》第2条第1款,具体阐明了该款规定的“每一缔约国家承担尽最大努力个别采取步骤或经由国际援助和合作,特别是经济和技术方面的援助和合作,采取步骤,以便用一切适当方法,尤其包括用立法方法,逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现”的含义。[2]

从《公约》规定和委员会作为相关领域的权威机构进行的解释来看,《公约》秉承促进经济、社会和文化权利的宗旨,对国家义务进行了最大限度的要求。有别于进行事务性安排的一般国际条约,人权目标的实现可以说是一种无止境的境界追求。因此,《公约》没有规定具体的参数和指标,而是提出了原则性和指导性的要求。这些要求是严格和全面的。在这个意义上,它是以应然性为基础作出的规定。

与作为《公约》基础和先驱性文件的《世界人权宣言》相比,《公约》规定的要求和标准有所提高。比如,《经济、社会和文化权利国际公约》第12条对健康权的规定和要求在程度上要高于《世界人权宣言》第25条。前者界定的健康权是所能达到的最高的健康标准,后者仅仅是以健康所需的生活程度为限。[3]

还有学者在肯定国际人权运动成就的基础上,在更广泛意义上对国际人权法中存在的问题表示忧虑,这些问题就包括人权法宣示和承诺的东西比它们所能解决或者带来的问题要多得多。[4]如有人指出的,《公约》是对“有关权利的雄心勃勃的表达”。[5]

《公约》如此规定的原因之一可以追溯到《公约》起草过程中的一些因素。中国台湾地区学者王玉叶指出,在《公约》制定过程中,欧美国家主张规定低标准(floor),且不愿意干涉人民的经济自由;而大部分拉丁美洲、近东亚国家却主张广义观点,希望定一个较高目标(ceiling),规定最大可能范围内的人权,造成舆论压力迫使政府实现人权。由于不少亚非拉国家相继独立后加入联合国,社会主义集团与第三世界阵营国家拥有多数票而在一定程度上占了上风。[6]

第2条在整个《公约》中占有重要的地位,经济、社会和文化权利委员会的一般性意见认为:“第2条对于充分理解公约来说具有特殊重要的意义,必须把它看作与公约所有其他条款有着密切的关系。这一条说明了公约缔约国承担的一般法律义务的性质。”

这种义务既包括行为义务,又包括结果义务。它规定逐步实现相关权利并承认因资源有限而产生的局限,同时包含了立即生效的义务。以下结合委员会的一般性意见来考察《公约》第2条中的几个重要概念,这将有助于我们认识和理解国家在《公约》下的实质性义务。

1.采取适当步骤

该措辞在《公约》的法文中是“采取行动”(S'engage a agir),在西班牙文中是“采取措施”(a adoptar medidas)。

委员会在评论中认为:“虽然可以逐步争取完全实现有关权利,但是,在公约对缔约国生效之后合理、较短的时间之内就必须采取步骤,争取这一目标。此类步骤应当周密、具体,以尽可能明确履行公约义务为目标。”对于采取步骤的义务,条款中明确为“用一切适当方法”,并强调“尤其包括立法的方法”。委员会认为,立法往往是特别需要的,可能在有些情况下甚至是必不可少的。事实上,各国在《公约》实施情况的国家报告中经常列举很多立法成就来说明问题。

“徒法不足以自行”,这在各国都是一样。立法只是“适当方法”中的重要一环,如果不结合法律真正有效的实施就失去了其应有的意义。委员会深刻地认识到这一点,它指出:“每一缔约国必须决定在每项权利的具体方面什么是自己最适当的方法,但是所选择的方法究竟是否适当并不一定是十分显然的。因此,缔约国的报告最好不仅应说明自己已经采取的措施,而且应说明它们在具体情况下被认为最‘适当’的依据。”同时,委员会保留一项作为条约实施的监督机构才能拥有的重要的判断权:“最后应由委员会确定,是否已经采用了一切的适当办法。”于是指明定量与定性评判的权利属于该委员会。但是考虑到委员会的法律地位缺乏《公约》的有力支持,这种评判的法律依据并非完美;而且从目前来看,这种评判的法律意义和后果也是有限的。

对于“适当方法”的解释,委员会采用的是扩张解释的方法,以期对实践进行指导。它强调,可被认为适当的措施还包括为具有可诉性的权利提供司法补救办法。委员会指出:“包括公约第3,7(甲)(i),8,10(3),13(2)(甲)、(3)、(4)和15(3)条,看来也能由许多国家法律体系中的司法和其他机构加以立即适用。”委员会断言:“认为相关条款自身无法予以施行的任何看法都是很难成立的。”此外,适当措施还可能是行政、财务、教育和社会措施。一般认为,人权的实现过程是不可逆的,即只能在已有的基础上取得新的进步而不可以发生倒退。因此,委员会在评论中说,希望得到具体的资料,说明现有的、涉及权利的宪法条款是否有任何减弱或者重大变化。

委员会的工作是立足现实的,并力求在意识形态方面不偏不倚。它在评论中指出,就政治和经济制度而言,《公约》属于中立性质,不能把它完全说成是出于社会主义或者资本主义制度的需要,或者出于中央计划或自由市场经济或两者兼而有之的经济需要,也不能把它归于其他特定的属性。“公约的权利可在各种经济和政治制度下加以实现,只要所涉及的制度承认和体现公约序言申明的两组人权之间的相互依存和不可分割的性质。”

2.逐步实现

委员会认为本条款反映的主要的结果义务就是采取步骤。换句话说,它关注的是行为义务,“逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现”。

“逐步实现”的概念意味着,承认“在短时期内一般无法充分实现所有的经济、社会和文化权利”。考虑到第2条是《公约》中总论性质的概括,而不是针对具体的权利,可以认为委员会的这个解释是正确的逻辑分析。在此分析的基础上,既可有力地排除要求立即实现所有公约权利的误解,又可避免将其视为不实施公约规定的狡辩的理由。换句话说,对于特定的具体权利而言,可能在短时期内充分实现。如同委员会所言,一方面,“逐步实现”是一种必要的具有灵活性的安排,反映了当今世界的现实和任何国家争取充分实现经济、社会和文化权利面临的困难;另一方面,必须结合《公约》的总目标,即其存在的理由来理解“逐步实现”。

“逐渐实现”同样有不可逆的含义。根据《公约》的宗旨,《公约》“确立了尽可能迅速和有效地争取目标的义务”,“在这方面的任何后退的措施都需要最为慎重的考虑,必须有充分的理由,顾及《公约》规定权利的完整性,并且充分利用了所有可能的资源”。

应该强调的是,不能因为《公约》条款中有“逐步实现”的措辞就错误地得出结论,认为国家在《公约》下的义务不是即时义务。实际上,国家承担着立即行动以实现《公约》目标的义务,而且,“逐步实现”的义务并不涉及《公约》的全部条款,比如其中有关非歧视原则条款规定的义务就是应立即适用的义务。

这方面的误解并不罕见。比如,在日本盐见案件的诉讼中,日本最高法院认为,《经济、社会和文化权利国际公约》第9条确认了社会保障的权利应该得到社会政策的保证,同时明确了为实现这种权利必须积极推进社会政策的政治性责任,但是却没有规定向个人赋予能够立即履行的具体权利。[7]但是,这种观点受到了学者的批评。大沼保昭认为,依据非歧视原则来适用社会保障时,就应该理解为立即履行的义务,而且这种观点已经成为主流。[8]

《公约》的规定包括具有“即时效力”(immediate effect)的国家义务,而“采取步骤”渐进地实现经济、社会与文化权利的措施,应当在“公约对有关国家生效后合理的短暂时间内”立即进行。委员会在第3号一般性意见中指出,“以自身及其前身十多年来审查缔约国报告所积累的大量经验为基础,(委员会)认为每个缔约国均有责任承担最低限度的核心义务,确保至少使每种权利的实现达到一个最基本的水平”。

日本学者指出,国际人权法,包括《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《欧洲人权公约》、《欧洲社会权利宪章》和《美洲人权条约》以及其他人权条约的实施监督机构和国际劳工组织在许多场合明确表示,许多经社文权利包含有排除国家干涉的特征,而其中的非歧视原则以及一定的程序保障,都是一种能立即强制履行的权利。[9]

3.核心义务

每个缔约国均有责任承担最低限度的核心义务,确保至少使每种权利的实现达到一个最基本的水平。

《公约》第2条第1款用的是“尽最大努力”、“充分实现”的字眼,从立法角度看符合《公约》的起草宗旨。它确立了各国努力的目标,但是现实与要求或者希冀之间实际上存在相当大的差距。严峻的现实使我们关注可取得的最大实效而不是完美无缺的标准和目标。因此,即使有雄心勃勃的完美要求,委员会也还是要强调每个缔约国均有责任承担的最低限度的核心义务。

根据第3号一般性意见的解释,如果一个缔约国要将未履行最低核心义务归因于缺乏资源,它就必须证明自己已经尽了一切努力,利用可获得的一切资源,作为优先事项履行了最起码的义务。将国家义务在至高和最低两个极限点上进行阐述和解释,这是一种周详而又用心良苦的法律解释艺术。

前联合国人权委员会教育权特别报告员卡塔琳娜·托马斯瑟夫斯基(Katarina Tomasevski)认为,最低标准应该在世界范围内通行,它们是已被接受并反映在各相关人权公约中的规则。它们不一定是最理想的规则,因为最理想的规则在不同的时间和地点是不同的。[10]核心义务对应的是有关个人权利的核心内容。教育权的核心内容被卡塔琳娜以及相应的国际文件归结为四点,[11]构成一种典型的分析经济、社会和文化权利的“4-A”模式(4As Scheme):政府有义务使教育可提供(Availability)、可获取(Access)、可接受(Acceptability)和可调适(Adaptability)。[12]作为对核心权利分析方法的举例,[13]这里对教育权中“4-A”模式的含义进行说明。

(1)可提供性:教育权作为经济、社会和文化权利,要求政府保证可以向所有的学龄儿童提供义务教育。它要求应在缔约国的管辖范围内设置能够足够运作的教育机构和方案。这些教育机构和方案需要作何种配备才能运作取决于许多因素,比如,所有机构和方案可能需要建筑物或者其他设施、男女卫生设备、教学材料等。

(2)可获取性:在缔约国管辖范围内,人人都应该能够利用教育机构和方案,不受任何歧视。它包括三个互相重叠的因素:不歧视、实际可获取性和经济上的可获取性。根据《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第2款的规定,初等教育应“一律免费”,缔约国对中等教育和高等教育要逐渐做到免费。义务教育阶段之后的学习可以包括学费和其他根据承受力标准确定的费用。

(3)可接受性:教育的形式和内容,包括课程和教育方法,必须能够为学生所接受,需要考虑文化和宗教方面的可接受性因素。而且,在适当的情况下,要考虑学生家长的可接受性。

(4)可调适性:教育必须灵活,能够针对变动中的社会和社区的需要而进行调适,使其符合各种社会和文化环境中的学生的需求,需要遵守《儿童权利公约》中所规定的儿童最大利益的原则。

可以看出,核心义务虽然是最低限度的要求,却不一定是唾手可得的要求。最低核心义务的遵守不因一国可获得资源的限制或者其他因素和困难的存在而受到影响。[14]违背最低的核心义务就是对国家在公约下义务的违反。

4.权利实现与可获得的资源

《公约》承认当今世界的现实和任何国家争取充分实现相关权利面临的困难,其中可获取的资源是一个非常重要的因素。经济、社会和文化权利的实现的确需要积极的财政投入,这一点在发展中国家履行《公约》义务的过程中更为突出。

以教育权中的义务教育在中国的普及为例,在很多年以前,中国不同地方曾经遇到过教育保障资源缺乏的问题。根据新华社记者2003年4月从湖北发出的报道,由于政府投入不足,湖北省29个贫困县在实施农村义务教育的过程中,一方面是农民的负担减轻了,另一方面是学校的教育经费日渐紧张,因此导致乡村教师大量流失。仅蕲春县就流失教师800多名,有些村小学只剩下一个“留守”教师。另有新华社记者在河北发出报道,在该省承德、张家口的一些贫困地区,由于政府对义务教育的投入不足,很多中小学校也出现了较大的经费缺口,导致大量优秀教师流失,难以维持正常的教学秩序。2002年5月,国务院在《关于完善农村义务教育管理体制的通知》中规定,农村义务教育要实行“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”的新管理体制,县级人民政府对农村义务教育负有主要责任。在当前形势下,鉴于一些贫困地区的县级财政保障能力普遍较低,只能勉强“保工资、保运转、保危改”而不能“保发展”,从而使义务教育在这些地区的实现遇到了挑战。[15]

根据一般性意见的解释,甚至在明显缺乏可获得的资源的情况下,缔约国仍有义务,努力保证在这种条件下对有关权利的尽可能广泛的保障。另外,监督已实现,特别是未实现的经济、社会和文化权利的程序义务以及制定实现权利的战略和方案的义务绝不能因为资源局限而有任何减损。可见,在委员会看来,实现权利的意愿(体现于战略和方案当中)与程序监督和保障对《公约》实施有着根本性的重要意义,这些都不能因资源有限而受到限制。笔者认为,这也说明了本公约中所承认的人权作为个人基本权利的性质。

即使在经济调整、经济衰退或者其他因素造成资源困难的情况下,仍然必须通过耗资相对较少的专门方案保护社会中易受损害者。这已然成为国际人权机构的一贯主张。联合国儿童基金会题为《以人为本的调整:保护易受害者和促进增长》[16]的分析报告、开发计划署在《1990年人类发展报告》[17]中的分析以及世界银行在《1990年世界发展报告》[18]中的分析都体现了这样的思路。

为了考察缔约国对经济、社会和文化权利的重视程度,联合国机构经常会借用一些数据进行比较。例如,在教育权方面,联合国儿童基金会曾对各国中央政府在1992年至1999年的国内中央预算进行了比较,并将国防预算超过教育预算的那些国家列表曝光,可以看出,在许多国家,教育支出在中央预算中只占了非常低的比重。[19]

另外,不仅实现《公约》中规定的实质性权利需要物质投入,程序性权利的实现同样如此。1989年,经济、社会和文化委员会在第三届会议上通过了题为《缔约国提交报告情况》的第1号一般性意见,其中提到,监督和收集资料的方法很可能花费太多的时间,费用也很高。

二 多层次的义务体系

为了更好地实现公约规定的目标,促进国家对公约义务(在这里主要是指实质性义务)的实施,学者及相关国际组织对国家在公约下的义务进行了具体的解析,我们可以将其称作层化和分类。不仅《经济、社会和文化权利国际公约》如此,对一般意义的人权公约也是如此。比如,美国国际法学家亨金(Louis Henkin)认为,“国际人权宪章”要求国家在其国内制度中承认(recognize)、尊重(respect)和保证(ensure)人权。[20]事实上,这种分类是从一般人权开始的。

亨利·休(Henry Shue)在讨论基本权利时认为,所有基本权利,不论是安全权还是生存权,涉及诸多方面,要求采取不论是积极还是消极的措施。这些不同的方面与国家为实现有关权利所承担的不同种类的责任或者义务有关。总体来说,与基本权利有关的义务有三类:

(1)避免(avoid)剥夺的义务;

(2)保护(protect)的义务;

(3)向被剥夺者提供帮助(aid)的义务。[21]

在亨利·休研究的基础上,该方法逐渐运用到了经济、社会和文化权利的领域,而这又首先是从有关食物权的讨论开始的。

食物权的法律渊源是联合国《世界人权宣言》的第25条第1款和《经济、社会和文化权利国际公约》的第11条。

1984年,联合国大学地区和全球部对与食物权有关的一个研究项目进行了总结,出版了名为《食物作为人权》的书。在相关的讨论中,挪威人权专家艾德(A.Eide)提出了新的国家义务的三分法,即尊重(respect)、保护(protect)和实现(fulfill)充分食物权的三种义务;阿尔斯顿(P.Alston)本来同意亨利·休的划分,但他在与艾德的合作中进行了妥协,将第三类国家义务表述为帮助和实现。[22]所谓帮助和实现,强调的是预防和补救两方面的内容。

同一年,荷兰人权研究所举行了题为“食物权:从弱法到强法”的研讨会,引入了国家义务的四分法:

(1)尊重(respect)的义务;

(2)保护(protect)的义务;

(3)实现(fulfill)或者保障(ensure)的义务;

(4)促进(promote)的义务。[23]

该分类与亨利·休原来的分类相比,主要的不同是将后者所提出的“帮助”义务再细分为两类,即实现或者保障的义务和促进的义务。而避免剥夺的义务被改为尊重的义务。

按照荷兰人权学者范·霍夫(Van Hoof)的解释,首先,尊重的义务禁止国家自身以任何方式侵犯已被承认的权利或者自由,这一点与传统上的不干涉的义务非常类似;其次,保护的义务进一步要求国家采取立法或者其他步骤,防止或者禁止第三方侵犯有关权利或者自由;再次,保证的义务要求政府方面采取意义更加深远的措施,积极创造旨在获得某种结果的条件,(更加)有效地实现被承认的权利和自由;最后,促进的义务也是为了达到某种结果,但是它涉及一定程度上有些模糊的目标,只能逐渐或在长远的时期里达到。在经济、社会和文化权利的框架下,保证和促进的义务传统上被称为“纲领性”义务。[24]

1987年,艾德作为联合国防止歧视和保护少数者分委员会的特别报告员,提交了他的最后报告:《国际经济新秩序和促进人权:关于作为人权的充分食物权的报告》。[25]《报告》认为,与经济、社会和文化权利相关的主要问题一直是对《世界人权宣言》和《经济、社会和文化权利国际公约》所产生的国家义务进行定义时存在的困难。为澄清该问题,他将国家义务的三分法运用到经社文权利的领域:尊重的义务、保护的义务和实现的义务。[26]

在该报告中,国家的义务首先是尊重的义务,“要求国家及其所有机关和代表,不做任何侵犯人格完整性或者有损于她或者他的自由的事情,包括以她或者他发现的最能满足其基本需求的方法和自由使用个人可获得的物质资源的自由”。其次是保护的义务,“要求国家和其代表采取必要措施防止其他个人或者团体侵犯人格完整性、行动自由或者其他人权,包括防止对物质资源的享有的侵犯”。最后是实现的义务,“要求国家采取必要的措施保障在其管辖下的每一个人有机会获得这些在人权文件中获得承认的、凭借个人努力不能保证的需求的满足”。[27]

虽然在具体适用时不无分歧,这种对国家义务进行层化分类的方法已经为经济、社会和文化权利委员会采用。[28]其一般性意见便体现和使用了这样的方法。比如,关于取得足够食物的权利的第12号评论指出:“取得足够食物的权利像其他人权一样,对缔约国规定了三个类型或层次的义务:尊重(respect)、保护(protect)和履行(fulfill)的义务。履行的义务则既包括便利(facilitate)的义务,又包括提供(provide)的义务。”[29]

从语言学上说,“尊重”、“保护”和“履行”以及上述其他相关用语相互之间并没有截然不同的界限,而是存在字义本身的相互交叉以及广义与狭义的使用带来的模糊和重叠。所以,在对公约进行法理解释的过程当中,解释者就需要人为地为其作出阐释和定义。从实践来看,在公约实施的过程当中,它们又常常统一于国家的实践,而不是孤立存在的。

但是,作为一种分析方法和对实践的指导,国家义务的层化分类有着非常重要的意义。它有助于促进对国家在公约下的义务的认识,使各国对公约的履行更加全面、实际和易于操作。从这种层化分类中我们可以发现,国家对公约的遵守包括不同的阶段和方面,从而在实现相关人权的程度和时间要求上也有所不同。各缔约国在这种层化分类的指导下,又可以在其国内考虑和发挥不同的社会角色的功能和作用。这对经济、社会和文化权利委员会的工作同样有重要帮助,并可作为审议国家报告时可资利用的方法。

在经济、社会和文化权利委员会之外,区域性的相关人权机构也开始认同和采纳这种对国家义务进行层化分类的方法。比如,2001年10月,非洲人权和民族权利委员会所作的对社会和经济权利行动中心和经济与社会权利中心诉尼日利亚案[Social and Economic Rights Action CentreSERAC)and the Centre for Economic and Social Rights v Nigeria]的裁决中,明确提出:“所有的相关权利产生尊重、保护、促进和实现的义务。而且,这些义务包括积极和消极两方面的义务。”[30]

从国家义务的层化分类中我们还可以发现,国家在《经济、社会和文化权利国际公约》下的实质性义务比较复杂,远不是可以一蹴而就的事情,甚至更准确地说,每一项权利都是一个关系到社会各个方面的系统工程。这是国际人权条约的普遍特征,而在该公约下又尤其复杂,因为经济、社会和文化权利涉及的是非常广泛的内容,原则性强,具体的、可操作的国际规则比较少。

三 行为义务与结果义务的统一

国际法委员会(the International Law Commission)认为,《经济、社会和文化权利国际公约》第2条第1款对各缔约国产生的与其说是“行为义务”(obligations of conduct),不如说是“结果义务”(obligations of result)。[31]行为义务是指国家的某个部门有义务采取特定的行为过程,不论是通过作为还是不作为,其本身就代表着一种目标。而结果义务是要求国家通过一个行为过程,同样不论是作为还是不作为,取得特定的一种结果,该过程的形式由各国裁量。[32]

《公约》第2条第1款并没有清楚地表明《公约》产生的国家义务属于行为义务还是结果义务。尽管该条款的措辞是含糊的,但是并不能说各国有完全自主的权利来决定用以“充分实现这些权利”的手段。否则,判断一国是否进行了善意的行动就会缺少根据。学者克瑞文(Matthew C.R.Craven)警告说:“将《公约》产生的义务仅仅理解为结果的义务,将会抹杀国家义务中所有具有重要性的内容。”[33]

在《公约》的起草过程中,部分起草者曾主张具体规定各国为了实现相关权利需要采取的步骤。[34]但是,这一思路在最后通过的文本中没有得到彻底的贯彻。比如,《公约》第11条列举了一系列与免于饥饿有关的步骤,而第9条仅简单地承认社会保障的权利,却没有提及为实现该权利需要采取的任何措施。这是由所涉及事项的性质决定的。对多数的经济、社会和文化权利来说,不可能也没有必要详细或者充分地列举必须采取的措施。同时,在起草过程中达成的一个共识是,如果只是规定保证权利实现的结果性的承诺,而不是规定有关“采取步骤”的过程性的承诺,对缔约各国来说,可能是一个沉重的负担并且不会得到它们的接受。[35]因此,《公约》使用了“承诺采取步骤”和“渐进实施”一类的用词。

客观地说,《公约》第2条第1款既包括了行为义务,又包括了结果义务,因为它不仅提到了作为结果的“充分实现这些权利”的要求,同时还提到了各国应该采取“步骤”和“措施”,就《公约》的具体条款而言也是如此。比如,规定工作权的第6条不仅规定了作为结果义务的充分就业,同时也规定了禁止强迫劳动的行为义务。而且,对于不能立即履行的义务,《公约》要求各国采取某些旨在渐进实施的行为义务。比如,第12条承认健康权,该条第2款列举了“本公约缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括为达到下列目标所需的步骤”,包括:“(甲)减低死胎率和婴儿死亡率,和使儿童得到健康的发育;(乙)改善环境卫生和工业卫生的各个方面;(丙)预防、治疗和控制传染病、风土病、职业病以及其他的疾病;(丁)创造保证人人在患病时能得到医疗照顾的条件。”

可以看到,行为义务与结果义务之间的差别不像它们看起来那么大。严格来讲,行为义务往往包括一个指向结果的目标,而结果义务又往往不可避免地要求采取特定的行为过程。这种分类及其运用,只是因为要强调的侧重点和程度不同而已。准确地说,国家在公约下的实质性义务是行为义务和结果义务的统一。

有的学者认为,基于《公约》下所要取得结果的不确定性及其对特定条件的要求,委员会似乎更倾向于关注行为义务,这已经成为委员会对待《公约》的总的工作方法的基础。[36]而不论是结果义务还是行为义务,《公约》对国家的要求都是很高的。

一方面,我们承认《公约》的宗旨和目标可能是比较激进,同时各国在实现相关权利的过程中还有很长的路要走;另一方面,借助上述的国家义务的层化和分类,我们可以找到立即要做的行动步骤,并且清楚我们前进的方向。在这个意义上,我们可以看到,国家根据《经济、社会和文化权利国际公约》承担了一种丰富的、多层次的实质性国际义务。