一 土耳其军政关系与1974年安全决策程序

由于军队在土耳其国家发展中的独特地位，它在安全事务决策中发挥着重要作用，有时甚至是主导作用。一方面，土耳其与西方国家的安全决策模式不同。在欧美国家中，军队在安全事务中主要承担咨询建议文官领导、贯彻执行文官决策的职能。另一方面，土耳其也不同于大多数阿拉伯国家的军人政权。在阿拉伯军政府中，军队往往将团体利益和个人利益置于国家利益之上，土耳其军队不仅将自己视为超党派的象征，而且在实践中也努力优先考虑国家利益。

通常来说，军队影响安全政策主要受到两个因素的影响：一是军队与政府的实力对比与权限分配状况，二是军队与政府在相关议题上的政策分歧程度。^[6]在1974年塞浦路斯危机中，土耳其军队在决策中作用重大，并且深刻影响着危机的进展。这一方面是因为军队在安全决策中的优先地位，另一方面是由于军队与政府在此议题上的偏好接近。

（一）土耳其军队在决策中的优先地位

长期以来，土耳其军方深受“色佛尔症候”^[7]的困扰，因而极为关注国家安全。^[8]军队总是怀疑文官政府的能力和意图，尤其是在安全议题方面。军方认为，不能将关键的安全和外交政策议题托付给不可信的文官政治家，因为后者往往更加在意各自的党派和小团体利益，以及政治家个人的利益，而不是整个国家的利益。作为关涉国家和民族生死存亡的安全议题理应交给军队，因为军队是超越于日常政治事务之上的国家机构，是国家利益更为忠实的代表。^[9]因此，军方坚持认为，国家安全议题应当超越政治利益，军队应当积极界定国家安全概念，参与国家安全决策，确保国家安全。

1974年组建的土耳其联合政府相对碎片化，不能对军队形成有力制衡。1971年3月，土耳其军队建立军人政权。1973年4月，军方归还国家权力，同年10月14日，土耳其举行议会选举。埃杰维特领导的共和人民党成为议会第一大党，获得了450席中的185席，虽然获得1/3的议席，但是离多数席位还差41席。德米雷尔领导的正义党获得149席，埃尔巴坎的民族拯救党获得48席。显然，组建联合政府在所难免。事实上，军方更加偏好共和人民党和正义党组成联合政府，这样将使政府稳定。然而，军方的期待最终落空。1974年1月25日，土耳其成立了共和人民党和民族拯救党联合政府。在新内阁中，埃杰维特出任总理，埃尔巴坎出任副总理，23个内阁职位中，共和人民党占17个，民族拯救党占6个。^[10]这届政府显然充满着政治机会主义，联合组阁的两党意识形态差异显著，共和人民党是世俗主义政党，而民族拯救党是伊斯兰主义政党。这种机会主义的组阁模式具有天然的不稳定性，因而无法对军队形成有效制衡。

在有关国家安全决策议题的制度安排中，军队具有优势地位。第一，在国家安全委员会（简称国安委）中，军方居于主导地位。1960年军事政变，1961年颁布新宪法，其中第111条规定建立国安委。该机构有10名成员，他们是作为委员会主席的总统（大多具有军方背景）、总理、总参谋长、国防部长、内务部长和外交事务部长，陆军总司令、空军总司令、海军总司令以及宪兵总司令，^[11]显然，具有军队背景的成员占有多数。该机构起初的职能是向部长委员会表达看法，并在国家安全决策中提供必要的基本指导。此外，在宣布紧急状态之前，内阁有义务向国安委进行咨询。1971年之后，其作用转变为向部长委员会提供建议。

第二，军队通过与其他国家官僚机构的日常沟通，影响国家安全决策。建国以来，土耳其国家机构的多数精英坚守凯末尔制定的国家发展目标，即成为一个现代的、西方的、欧洲的国家。虽然国安委设定了国家外交政策的战略方向，并且在诸如敏感的库尔德问题和塞浦路斯问题上负有直接的执行责任，但是外交部在日常的外交政策事件中具有高度的自主性。^[12]外交部人员与军队同僚相互协作，双方交换情报，彼此磋商，导致许多差别在相关文件提交给政府高层之前就得到了解决。

军队能够借助在社会中的大众支持，获得对政府的相对优势。军队的良好形象来自土耳其特殊的历史、社会和文化背景，土耳其社会中主导的价值和态度强调军队的作用，并且将军队视为土耳其民族的核心要件之一。^[13]因此，军官能够借助社会尊荣，通过公开的批评、警告和抱怨某些国家政策和相关议题，间接地影响政府决策制定和执行。

（二）土耳其军队与政府偏好接近

土耳其军队素来将自己视为国家统一和民族团结的象征，当面临塞浦路斯可能被希腊兼并，以及塞浦路斯土族处于巨大威胁的状况下，土军势必持强硬立场。在文官政府方面，土耳其政治领导人也具有强烈的民族主义立场，同时作为民选政府面临强大的国内社会压力，使其在塞浦路斯问题上也持强硬立场。因而，军队与政府的偏好差别不大。

土耳其军方将塞浦路斯视为具有重要战略利益的国家，塞浦路斯危机可能带来的战略损失导致军队持强硬的军事干预立场。对于塞浦路斯议题，军方从20世纪60年代开始便一直极为重视。军方认为，土耳其的西部和南部岛屿不能被同一大国占领，尤其是不能被一个敌对的国家，例如希腊占领，因为这样将使军队面临两线作战压力。早在60年代，美国前国务卿艾奇逊和土耳其进行谈判的时候，就发现土耳其的谈判代表总是包含大量的军事专家和军官，他们一直强调土耳其需要在塞浦路斯获得一定的战略纵深进行军事防御。^[14] 1974年7月15日，塞浦路斯突然爆发推翻马卡里奥斯政府的军事政变，塞浦路斯的土族领导和土耳其政府颇为震惊，因为这意味着希腊人和土耳其人的权力分配将发生剧变，土耳其和塞浦路斯土族的地位将急剧下降，而希腊和塞浦路斯希腊族的地位将迅速上升。^[15]军方认为，该政变背后隐藏着希腊试图合并塞浦路斯的阴谋，这是土耳其军方万万不能接受的，因而，军队坚决要求对这一问题做出强硬回应。

埃杰维特和埃尔巴坎虽然在教俗关系方面南辕北辙，但是两人都是具有高度民族主义立场的政治家。作为世俗主义的政治领导人，埃杰维特长期批评西方不公平地对待土耳其，他认为，土耳其在北约中承担的负担过重，并且过分依赖美国。两人在塞浦路斯、巴勒斯坦、加入欧洲和与美国关系等议题上，都秉持高度的民族主义观点。他们认为，土耳其应当发展独立的民族工业和国防体系；国家应当奉行独立的外交政策，努力与邻国构建符合土耳其利益的关系，而不是仅仅考虑北约利益，应当与邻国发展良好关系。^[16]最终，两位政治领导人的民族主义立场影响了政府对于塞浦路斯议题的强硬态度。

土耳其大众的民族主义情绪，也促使政府选择强硬立场。学界通常认为，由于领导人和选民之间的委托—代理关系，民主国家比非民主国家更容易产生观众成本。^[17]同时，这也意味着民主国家面临的民众压力更大。1973年，土耳其进行了恢复文官统治之后的大选，政治领导人意识到其政治命运和政权生存与民众支持密切相关。土耳其媒体表现出强烈支持军事干预的意向，左翼媒体《共和国》（Cumhuriyet）呼吁干预，要求恢复塞浦路斯的独立和宪法，保证塞浦路斯土族人的权利，彻底关闭希腊与塞浦路斯统一的大门。右翼媒体也批评英国和美国损害土耳其合法权益的举动，认为土耳其有权通过军事干预彻底解决塞浦路斯问题。^[18]显然，国内民众的压力也迫使政府持强硬态度。

最终，1974年塞浦路斯危机爆发的时候，军队在安全决策中具有重要作用，这不仅制约着土耳其内部的政策制定，而且影响着土耳其的对外谈判。此外，军政双方对此问题意见一致，均是持强硬立场，因而有助于土耳其战略的协调和执行，有助于土耳其军事行动的成功和更好地获取战略收益。