一 九一八事变后对伪满洲国的统治决策与“对满事务局”的成立

1931年9月18日晚，日本关东军在沈阳北郊的柳条湖挑起事端，发动九一八事变。至1932年2月5日哈尔滨沦陷，在4个多月的时间里，日军侵占了东北三省110多万平方公里，相当于日本本土面积3倍左右的中国领土。随着关东军扶植的伪满傀儡政权的成立，日本对于伪满洲国的统治决策问题，就提到了政府的日程。

1932年2月17日，犬养毅首相裁定了《对满蒙实行策案审议委员会规程》，决定在内阁设立“对满蒙实行策案审议委员会”，以审议对满蒙实行的策案；并规定该委员会的任务是：“在首相监督下，由有关官厅审议立案的实行策案，并就其是否适应及能否实行与时期方法加以研究，且对其中的重要案提出意见、交还主办官厅再加整理后，向阁议提出，然后由主办官员将轻易之事直接付诸实施。”该委员会“由内阁书记官长任委员长，总理会务，遇有事故时，由委员长指定一名委员代理其职务；委员若干名，分别由外务、大藏、拓务各省及陆军、海军各省的次官及局部长组成”；“置干事长一名，由外务省亚洲局长担任；干事六名，分别由下列在职的有关官厅高等官员担任：内阁官房总务课课长、外务省亚洲局第一课课长、大藏省理财局国库课课长、陆军省军务局军事课课长、海军省军务局第二课课长、拓务省管理局第二课课长；干事长及上述干部接受委员长指导，准备议案，整理决议，根据需要可出席委员会陈述意见”。^[6]

3月9日，溥仪就任伪满洲国执政，10日与关东军司令官本庄繁签订《日满密约》。经过对满蒙实行策案审议委员会的审议，3月12日，犬养内阁召开阁议，决定了《满蒙问题处理方针纲要》，其中规定“为贯彻帝国有关满蒙的政策，必须迅速设置统制机关”。^[7]但是，犬养首相由于顾及国际关系而踌躇于承认伪满洲国，最终使得自己葬身于日本法西斯分子制造的五一五政变之中。因此，日本政府计划的这个国策统制机关，并未设立起来。

5月26日，斋藤实内阁宣告成立。该内阁的首要外交课题是承认伪满洲国问题。这个任务交给了7月6日出任外相的原满铁总裁内田康哉。内田外相采取的是所谓的“焦土外交”，9月15日，日本政府正式承认了伪满洲国。

承认伪满洲国之后，斋藤内阁并没有设置前内阁拟议中的国策统制机关，而是继承、沿用了犬养毅内阁设立的“对满蒙实行策案审议委员会”；并且鉴于新形势，于1932年9月30日经由该会审议，设置“日满产业统制委员会”，以资源局局长为该会委员长，作为上述审议会之外的产业决策机构。11月18日，又经阁议决定，设置“对满金融审议委员会”，以大藏省次官为委员长。^[8]这两个委员会，是在“对满蒙实行策案审议委员会”之外，作为日本政府对伪满洲国经济方面（产业、金融）进行决策的专业机构而存在的。

斋藤内阁就日本政府对于伪满洲国的统治决策问题，曾与军部及关东军进行过反复磋商，经由“对满蒙实行策案审议委员会”的审议，于1933年8月8日阁议通过了《满洲国指导方针纲要》（以下简称《方针纲要》）。该文件的“备注”中指出：“有关具体政策的制定，按照惯例，根据需要，须经对满蒙实行策案审议委员会、对满金融审议委员会和日满产业统制委员会的讨论，其中特别重要的事项，应经阁议决定。”^[9]在这份被称为“八八决议”的重要文件中，日本政府重申了其由上述三个委员会构成的对于对伪满洲国的决策机制。

按照上述《方针纲要》之规定，日本对于伪满洲国的殖民统治方式如下：“在关东军司令官兼驻满帝国大使的内部统辖下，主要通过日本官吏进行实质性的指导……为了使日本官吏成为活动中心，便于统制，决定保持以总务厅为中心的现行体制。”在九一八事变以前，日本在中国东北实行的是“四头政治”，即关东厅、关东军、领事馆、满铁四家。根据“八八决议”的上述规定，自1932年8月8日起，武藤信义大将出任关东军司令官，并兼任关东厅长官和驻“满”大使，日本在中国东北从此开始实行“三位一体制”，实际上就是由关东军司令官统一了上述“四头政治”。此外，日本以驻“满”大使的形式实行对伪满洲国的殖民统治，也是参考了其在第一次世界大战期间出兵西伯利亚时的做法。

尽管日本在中国东北设置了关东军司令官主导的“三位一体制”，但在东京，日本对伪满洲国的决策仍是政出多门，陆军、外务省、拓务省之间的矛盾未能消解，不利于国策之统一。为此，日本政府继续进行了在“满”中央政府机构的调整工作。

经过各方争议，1934年9月14日，冈田启介内阁召开阁议，通过了《关于调整对满有关机构的文件》，决定“在内阁新设立对满事务局，将拓务省主管的大部分对满有关事务，移交于该局，从而统一对满国策，并密切中央机关和当地机关的联系”^[10]。

内阁阁议做出上述决定之后，经枢密院审议，12月26日，日本政府以“敕令第347号”公布施行《对满事务局官制》。其规定：“对满事务局属内阁总理大臣所辖，掌管如下事务：1.关于关东局的事务；2.关于保持与统一各机关对满行政事务的事务；3.除涉外事项外，关于指导奖励满洲拓殖事业的事务。”该局设立总裁一人，“秉承内阁总理大臣的指挥监督，统理政务，指挥监督所属职员”，并设立次长一人，“辅佐总裁，掌理局务”；其下设立秘书官、事务官及专门职员若干人。^[11]

在内阁决定设立“对满事务局”的同时，日本政府还以“敕令第348号”公布了《关东局官制》，规定在驻伪满洲国大使馆内设立“关东局”。驻“满”大使受内阁总理大臣的监督，统理“关东局”事务，但涉外事项须接受外务大臣的监督；设置官房及司政、警务、监理三部。^[12]由此，随着关东厅长官的废除，日本终于将在伪满洲国的“三位一体制”，改为由关东军司令官兼任驻“满”特命全权大使的“二位一体制”，从而大大简化与便利了在中国东北的殖民统治。

日本对于伪满洲国这种独特的殖民主义统治方式，^[13]为后来侵华战争期间的“兴亚院”与“大东亚战争”期间的“大东亚省”的设置，以及对汪伪、泰国、缅甸、菲律宾等傀儡政权的殖民统治，提供了范式，因而在十四年战争史上，具有重要的“启后”之意义。1941年9月18日，在九一八事变爆发10周年、“大东亚战争”即将爆发之际，担任第三次近卫内阁陆相的东条英机，就在“纪念满洲事变十周年”的讲演中宣称：“作为皇国重大使命的建设大东亚新秩序的先驱，不言而喻应是满洲事变。”^[14]