三 中央与地方“分灶吃饭”

最初考虑的是放权、让利，以及扩大地方的权限。在中国这样一个大国，中央与地方的权力配置始终是改革必须面对的问题。这项被称为“行政分权”改革，就是将由中央掌握的计划、生产、资源分配、投资决策的部分权力和责任下放给省级政府，其核心是财权的划分。原有的财政制度下，中央财政部实行统收统支，地方自留的财政收入很少，仅够地方必要的行政开支和很少的建设费和事业费。所有基建投资大部分由财政部分配给中央各部，再由各部分配到省、各企业，专款专用。地方发现某些部门、企业、单位的建设费或事业费有重复浪费，用于其他方面，中央各部就要收回，所以各省、市、自治区对于财政收支往往漠不关心，能多收的不努力多收，能少支的不努力少支，看到许多开支重复浪费也无权进行调剂。^[51]

为了解决这种矛盾，1977年和1978年采取了一些局部性改进措施，对一些地区，分别地试行了“比例包干”（即按地方财政支出占财政收入的比例，实行中央和地方分成，包干使用）和“增长分成”（即地方财政收入每年增长的部分，按一定的比例，实行中央和地方分成）。^[52]1979年，中共中央提出“以财政体制为突破口，改革先行一步”。^[53]财政体制改革预设目标有二：一方面希望扩大地方机动财权，为地方发展注入活力，调动地方发展经济的积极性，允许一部分地区先富起来；另一方面希望增强地方政府增收节支的积极性，承担起财政平衡的一部分责任，也使地方有解决亟待解决的民生问题的财力。

财政管理体制怎样改革？1979年初，财政部在征求各部门意见的基础上拟定了两种方案。第一种方案是“划分收支、分级包干”，这叫彻底分开。划分中央和省、市、自治区的收支范围（哪些税收归中央，哪些税收归地方，哪一级管的企业上交利润紧哪一级所有），多收多支，少收少支，自求收支平衡。分级包干后，“你的问题你解决，我的问题我解决”，“各过各的日子，各做各的打算”。第二种方案叫作“收支挂钩，全额分成，比例包干，三年不变”。这是一个过渡性方案，按照地方财政收支范围，参照最近三年收支情况，以包干范围确定一个上解中央和地方留成的比例，三年不变。包干范围内的收入和支出由地方自行统筹安排，中央不再下达指标。这两个方案都经国务院讨论，提交中央工作会议讨论，并在4月13日至5月6日召开的全国财政工作会议上征求意见。在中央工作会议上，各省市委书记对财政体制改革积极性很高，然而，当拿到全国财政工作会议上讨论时，各省市财政厅局长们却顾虑重重，对地方财政包干心里没底。在国务院会议上，中央各部委也有很多担心，担心实行地方包干后各地画地为牢，可能妨碍国家任务的完成，阻碍商品的调进调出，担心主管部门不分配财政指标了说法没人听。最后，国务院认为第一种方案改革比较彻底，但条件还不具备，^[54]决定先实行第二种方案作为过渡。之所以倾向于第二种方案，是因为整个体制没有改革，到底哪些企业归中央，哪些企业归地方，哪些基建项目由中央投资，哪些项目由地方投资，一时提不出来。还有一个原因，就是在江苏试行这种办法两年多，取得了很好的效果，中央和省市县都增加了收入。^[55]7月13日，国务院发出通知，决定从1980年起，对各省、市试行“收支挂钩，全额分成，比例包干，三年不变”的办法，同时在四川省进行“划分收支，分级包干”办法的试点。^[56]

然而，很快有了变化。首先是7月15日，中共中央和国务院决定对广东、福建两省实行特殊政策和灵活措施。在财政体制上，广东省实行“划分收支，定额上交，五年不变”的包干办法，福建省实行“划分收支，定额补助，五年不变”的包干办法，给予了广东、福建两省更大的权限和优惠，执行中收入增加或支出结余全部留归地方使用。^[57]10月4～10日，中共中央召开各省、市、自治区第一书记座谈会，讨论1980年计划的盘子。其中关于财政体制，会议确定除江苏按原定办法再搞一年，广东、福建按中共中央文件规定办以外，其他省按四川的办法做准备。^[58]也就是说，准备提前在多数省份实行原拟定的财政体制改革第一方案。11月20日至12月21日，国务院召开全国计划会议，最终确定：在15个省实行“四川式”体制，即“划分收支，分级包干”的办法。^[59]1980年2月1日，国务院发布《实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定》。新体制大体分五种情况：第一种是北京、天津、上海三个直辖市实行“总额分成，一年一定”的体制；第二种是四川、陕西、甘肃、河南、湖北、湖南、安徽、江西、山东、山西、河北、辽宁、黑龙江、吉林、浙江15省，实行“划分收支，分级包干”的办法；第三种是对广东、福建两省实行“划分收支，定额上交或定额补助”的特殊照顾办法；第四种是对内蒙古、新疆、西藏、宁夏、广西、云南、青海、贵州等少数民族省（区），仍然实行民族自治地方财政体制，保留原来对民族自治地区的特殊照顾；第五种是对江苏省继续试行固定比例包干办法。

新财政体制改过去“一灶吃饭”为“分灶吃饭”，其目标是“在中央统一领导和计划下，各过各的日子”，以此来打破全国吃一口大锅饭的局面，增加地方的财政权限，实现事权和财权统一，权利与责任统一，以调动其积极性，同时，改“一年一定”为“五年一定”，也免去了“年年吵基数、争指标”的烦恼。^[60]实行“分灶吃饭”，当年的财政赤字绝大部分由中央承担，加上在计算地方包干基数时，中央又让给地方30亿元，这样中央财政共负担了160亿元的赤字。^[61]“分灶吃饭”的长远影响，是给予了地方政府发展本地经济的动力。