第二章 政府购买服务的理论基础

一种行之有效的公共服务供给模式必定有深厚的理论基础。政府购买服务是西方福利制度改革的产物。20世纪60年代起，传统福利主义、新自由主义、新公共管理理论、新公共服务理论等针对政府公共服务的供给，提出了各自的主张。

第一节 公共服务与政府购买服务

一、公共服务

（一）公共服务的定义

1925年，法国学者莱昂·狄骥在《公法的变迁》一书中提出了“公共服务”的概念：“公共服务就是指那些政府有义务实施的行为”，“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、必须由政府加以规范和融资控制的活动，都是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特性”。狄骥对于“公共服务”内涵的界定偏重于法治的核心作用，公共服务经济学意义上的概念则是由公共物品概念衍生而来的。萨缪尔森给出了“公共物品”的经典定义，“任何人对这种物品的消费都不会导致他人对该物品消费的减少”,“是一种向所有人提供和向一个人提供成本都一样的物品”。萨缪尔森还指出了公共物品和私人产品的区别，即公共物品“是那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一个成员获益的物品，私人产品则恰恰相反，是那些可以分割、可以供不同人消费，并且对他人没有外部收益或成本的物品”。我国理论界和政府文件中一直未对公共服务的内涵给出一个统一的、准确的定义。温家宝同志2004年在省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中指出，公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，它包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。该讲话内容首次界定了我国公共服务的范围。

（二）公共服务的性质

根据萨缪尔森的定义，公共服务具有非竞争性、非排他性、外部性以及不可分割性等属性。非竞争性包括三层含义，一是同一单位的公共服务可以被很多人消费，它对某一个人的供给并不减少其对其他人的供给；二是任何人对某一公共服务的消费都不影响其他人同时消费该服务所得到的数量和质量，即边际拥挤成本为零，如国防安全；三是在现有公共服务的供给水平上，新增一个消费者并不导致供给成本的增加，即边际生产成本为零，如电视节目。非排他性是指技术上不能把任何人排除在某类公共服务的受益范围之外（即使技术上可以做到，也要付出高于排他收益的排他成本），因此，供应者无法拒绝没有对某一特定公共服务付费的人对该服务进行消费；公共服务的非排他性意味着公共服务消费的受益者不仅限于直接的当事人，还包括免费享受到这种益处的其他人，这种消费利益的外溢就是公共服务的外部性。不可分割性是指公共服务的消费是在保持其完整性的前提下，由众多的消费者共同享用的。有的学者把萨缪尔森关于公共物品的经济学定义和社会选择结合起来，认为公共服务具有“公共消费”或“集体消费”的性质，即消费者在消费公共服务时，只能共享并且是不受影响地共享。

（三）公共服务的分类

萨缪尔森关于公共物品的论述存在一个本质的缺陷，即没有区分公共物品的类别。按照萨缪尔森的定义，同时具有非排他性、非竞争性的服务为公共服务，完全不具备上述特征的服务为私人服务。萨缪尔森所指的公共物品是一种纯粹的公共物品，更为一般的情况是，政府提供的产品中更多的是具有公共物品部分特征的准公共物品或混合公共物品。布坎南指出，萨缪尔森所定义的“纯公共物品”和完全由市场来决定的“纯私人产品”是两个极端，在现实生活中，因为产权界定的不明确，存在着大量的介于纯公共物品和纯私人产品之间的准公共物品或混合物品。因此，公共服务也有纯公共服务和准公共服务之分。

在《国富论》中，亚当·斯密写道，“君主的义务，首在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略……君主的第二大义务，……就是设立一个严正的司法行政机构”。狄骥指出，“国家防御”、“维持国内安全和秩序”以及“司法”是政府必须随时履行的职责。在这里，斯密和狄骥所指的“国家防御”、“司法”以及“维持国内安全和秩序”是典型的纯公共服务，它们同时具备完全的非排他性和非竞争性两大特征，其他的纯公共服务还包括义务教育、社会福利和基础科学研究等。

公共服务并不仅仅局限于纯公共服务，亚当·斯密指出，“君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程”。狄骥认为，公共服务除“国家防御”、“维持国内安全和秩序”以及“司法”之外，还包括“邮政”、“公共交通”、“公共照明”和“电力运输”等，而且，公共服务并不是一成不变的，“在整个世界范围内发生的经济与工业的深刻变迁逐渐创设出各种新的、政府所担负的义务”。相对于纯公共服务而言，这些准公共服务的某些性质发生了变化，具有非排他性和非竞争性两个特性中的一个或在不同程度上具有这些特性。

具有非排他性和不充分的非竞争性的公共服务属于公用资源型服务，即服务是公共的或是可以共用的，一个人的使用不能够排斥其他人的使用，但其在消费上却可能存在着竞争，而且由于公共性质，服务使用中可能存在着“拥挤效应”和“过度使用”等“公有地的悲剧”问题。公用资源型服务包括社区绿地、公共图书馆、城市公园、城市公用事业等。具有非竞争性和不充分的非排他性的公共服务被称为俱乐部型公共服务。这类服务或者其消费和受益的范围局限在一定的地域中，如地方公共服务；或者必须付费才能消费，如有线电视频道和收费公路、收费教育等。

相对于范围较狭小的纯公共服务，准公共服务的范围非常广泛。我国《辞海》对公用事业（服务）定义为，城市中为适应公众的物质生活需要而经营的各种事业。如自来水、电力、煤气供应、城市公共交通（电车、公共汽车、轮渡等），以及住宅、道路等。美国加利福尼亚州《公用事业法典》第216条规定，公用事业包含为所有公众或一部分公众提供商品和服务的运输公司（铁路、轮船、市内电车和公共汽车）、燃气公司、电力公司、电报电话公司、自来水公司、供热公司、石油管道公司、污水处理公司等。这里的公用事业就是介于私人服务和纯公共服务之间的准公共服务，其他的准公共服务还包括文化、教育、卫生、社会保障、广播电视、农林技术推广事业等。

根据其内容和形式，公共服务分为基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务和社会公共服务。

基础公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动所需要的基础性服务，如提供水、电、气、交通与通讯基础设施、邮电与气象服务等。

经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。

公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务等。

社会公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民社会发展活动的直接需要所提供的服务。包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等。

（四）公共服务与其他服务的区别与联系

1．公共服务与私人服务、社会公益性服务

现代社会中的公共服务是指使用公共权力和公共资源向公民（及其被监护的未成年子女等）所提供的各项服务。例如，教育服务本身只是特定专业性服务，只有使用了公共权力或公共资源所提供的教育服务才是公共服务；为了个人牟利使用私人资源所提供的教育服务或私立教育是营利性的私人服务；非营利性社会组织使用来自捐赠等渠道的社会资源所提供的教育服务或所办的公益性学校则是非营利性的社会公益性服务。同是教育服务，以上三种不同类型服务的性质均不相同，即公共服务体现的是公民权利与国家责任之间的公共关系；私人服务体现的是以货币可支付能力为前提的私人牟利追求与消费者之间的市场关系；社会公益性服务则体现的是部分社会成员的慈善与志愿精神同特定社会群体之间的社会关系。所以，不应将教育等专业性服务本身笼统地看做公共服务或非营利性的社会公益性服务。判断一种服务是否属于公共服务，关键在于其提供方以及其所使用权利与资源的性质。

2．公共服务与公共行政

公共服务是有国家行为介入的一种服务活动，可以使公民的某种直接需求得到满足，其由公民根据个人需要进行一定程度的选择，涉及的人与人之间的关系是平等的。公共行政则是国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律规定范围之内对国家和社会公共事务的管理活动。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性和公民的权利；公共行政则要求公民必须接受和服从自上而下的等级式体制。如公立学校和公立医院等是专门的公共服务机构，政府则是专门的公共行政机构。所以，公共服务绝对不等同于公共行政。

3．公共服务与公共管理

所有涉及国家管理的行为与活动都在公共管理的范围之内。公共服务管理是公共管理的组成部分。但公共服务管理与公共行政管理是不同的，它们是两种不同性质与形式的公共管理。例如，对公办教育或公立学校的管理属于公共服务管理，但对教育的执法与行政管理则属于公共行政管理。

4．公共服务与经济调节、市场监管、社会管理

提供公共服务是国家的主要职能之一，广义的公共服务同经济调控、市场监管、社会管理相并列为国家的职能。狭义的公共服务不包括国家所从事的经济调节、市场监管、社会管理等一些职能活动，即凡属政府的行政管理，维护市场秩序和社会秩序的监管，以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为，都不属于狭义公共服务。狭义的公共服务仅指满足公民生存、生产、生活、发展和娱乐等直接需求的服务，即能够满足公民社会发展活动直接需求的、通过国家权力介入或公共资源投入的社会公共服务，如教育、医疗保健、社会保障以及生态环境保护等。

二、政府购买服务

（一）政府购买服务的概念

目前国外关于政府购买服务的研究比较多，其概念界定也比较详尽。由于我国开展购买公共服务的实践和研究相对较晚，至今对政府购买服务还没有一个统一的定义，但已有的研究在对其定义中基本上都明确了政府购买的主体、客体和方式等几个要素。综合现有研究来看，政府购买服务在我国主要有以下几种定义。李慷（2001）、邵键（2010）认为政府购买服务是“政府部门为了履行服务社会公众的职能，通过政府财政向各类社会服务机构直接购买其以契约方式提供的、由政府界定种类和品质的全部或部分公共服务，从而实现政府财政效力的最大化的行为……是政府遵循市场的基本原则最有效地满足社会公共需求的重要途径”。吴红萱和江大纬（2006）、张文礼和吴光芸（2007）、顾平安（2008）、黄元宰和梅华（2007）等认为政府购买服务是“政府将原来由自己直接承担的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来承担，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，是一种‘政府承担、定向（项）委托、合同管理、评估兑现’的新型政府提供公共服务的方式”。虞维华（2006）认为政府购买服务是“政府与营利性、非营利性组织或其他政府部门签订契约，由政府界定服务的种类及品质，向受托者支付费用以购买全部或部分公共服务”。贾西津（2008）和贾西津等（2009）认为“政府购买服务本质上是一种财政性资金的转移支付方式，即政府对于设立的某些特定公共服务目标，不由自己使用财政资金运作实现，而是通过各种模式建立契约关系，由非营利性组织或营利性组织等其他主体来实现，而政府予以相应的资金支持与资源监管的模式。即政府提供资金，由社会组织承包服务，双方签订合同，实现特定的公共服务目标的机制。其本质上是公共服务的契约化提供模式”。

从以上几种说法中，我们可以看到政府购买服务的定义中包含着这样几个要素，即政府购买服务的主体、客体和方式：购买公共服务的委托主体是政府，受托者是营利性、非营利性组织或其他社会组织，购买的客体或对象是公共服务，具体形式表现为一种通过政府财政支付全部或部分费用的契约化“购买”行为。

综上所述，政府购买服务实质上是一种财政性资金的转移支付方式，是政府将原来由自己直接为社会发展和人民生活提供服务的事项，通过“购买”服务的各种模式，建立契约关系，交由有资质的企业、专业机构和社会组织（包括从事社会公共服务的非营利性部门和社会服务组织等）来提供，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付其服务费用的一种公共服务供给机制。这是一种“政府承担、定向（项）委托、合同管理、评估兑现”的新型的政府公共服务提供方式。

（二）政府购买服务的类型

随着政府购买服务在世界各国的深入开展，政府购买服务的类型呈现出越来越多样化的趋势。

1．国外政府购买服务的类型

国外政府购买服务大体来说可以归结为两种类型，第一种是合同外包；第二种是公私合作。

（1）合同外包。

合同外包模式是美国政府购买服务的主要模式。合同外包模式指政府决定服务的需求，然后对私营企业或非营利性部门进行公开招标并签订合同，由非政府组织满足政府的需要。在合同外包模式下，私营企业或非营利性部门是生产者，而政府是安排者，政府支付一定的款项给生产者。在执行过程中，政府的角色可以归纳为：第一，公共服务和物品需求的确认者；第二，理性的购买者；第三，对所购物品和服务有经验的检查者和评估者；第四，公平税负的有效征收者；第五，适时适量对承包商进行支付的支出者。

政府在采用合同外包购买服务时，大多数都是从行政辅助和支持性功能开始的，而不是直接将政府的核心功能非政府化。这些行政辅助与支持性功能包括建筑工程、医疗服务、安全警卫等，后来才扩展到政府员工服务（如健康检查、职员日常服务等）、金融服务（如贷款程序、监督与收费）以及信息服务系统等。

合同外包模式的具体过程是，由政府部门决策所需提供的公共服务和物品，通过合同安排向非政府组织购买合乎要求的服务，并按照合同约定对非政府组织的工作绩效进行监督和评估，据此支付合理的费用。

（2）公私合作。

公私合作模式诞生在英国，后在美国、日本等国得到广泛运用。它是指政府部门和非政府部门共同提供同一类公共服务，即在合同外包的同时，部分保留政府部门提供服务的能力，让公共部门成为竞争者之一。这种模式有利于充分发挥政府和非政府组织各自的比较优势，有利于通过充分竞争促进公私部门效率的提高。

首先，公私合作模式意味着政府要更多地参与到服务之中。即政府部门和非政府部门共同参与决策，共同参与公共物品或服务的提供，共同承担与项目有关的风险，寻求并实现双方利益的共赢。非政府部门提供不好的或是提供效率不及政府部门的公共服务，就由政府部门来承担。但是，政府部门承担服务的目的不是营利，而是带动非政府部门，政府部门扮演的是与其提供公共服务或公共物品的职能和责任相匹配的监管者角色。

其次，和合同外包中政府与非政府部门之间的“主从关系”不同，公私合作模式除了细致的合同设计之外，更加强调协调、合作精神，营造相互信任的氛围对维系双方利益、明确双方责任显得非常重要。

2．我国政府购买服务的类型

就我国目前政府购买服务的实践来看，主要有以下五种类型。

（1）形式性购买。

形式性购买，即服务的提供方实际上是购买方在职能上的延伸，服务的提供方不是独立的决策主体，买卖双方不构成契约关系，只能是形式上购买。其优点是政府对服务的管理力度大，在一定程度上解决了政府公共服务提供不足的问题，有助于培养一批社会志愿者。但其缺点表现在四个方面。一是政府与被购买服务的民间组织之间存在着一定的依附关系。由于合同双方不是两个独立决策的主体，双方有一定的“雇佣”关系，这使得这种购买服务容易流于形式，从而违背了政府购买服务的本意；二是在政府的全力推动下，政府购买服务形成了资金上的行政垄断，让其他非营利性组织得不到这部分经费，不利于民间组织的健康发展；三是由于政府可自建民间组织，再向该组织购买服务，很容易把一些不属于政府职责范围内的服务纳入政府购买范围，从而出现盲目购买的现象；四是可能带来部门利益的膨胀。在缺乏社会监督的情况下，政府通过建立自己能控制的民间组织，以转移政府职能、购买服务的名义，为国有资产流失提供了合法外衣。

（2）非竞争性购买。

非竞争性购买，也称公办私助。1995年，上海浦东新区社会发展局兴建了罗山市民休闲中心，为了提高管理效率，该局没有依靠街道办和居委会等传统社区管理模式，而是通过协商，委托上海基督教青年会出面管理，并且该组织于1998年接受政府养老服务的委托。这种模式的买卖双方是独立的法人主体，二者也形成契约关系，但服务的提供是以委托方式进行的。这种非竞争性购买模式的优点是借鉴了市场机制，改变了以往单纯依靠政府投入和补贴的方式，有助于提高公共服务效率，降低公共服务成本；缺点是缺少竞争和透明度低，服务买卖难以监控。

（3）竞争性购买。

竞争性购买，应具备四个条件，包括合同双方是两个独立决策的主体、有明确的服务购买目标、有可选择的竞争市场和公开的竞标程序。由政府部门通过招标的方式选择提供服务的私人部门或非营利性组织，并与之签订合同，中标的私人部门或非营利性组织提供相应的服务项目，从而实现政府成本最小化、收益最大化的目的。同前面两种购买模式相比，这种竞争性购买具有以下优点，一是发挥了民间组织自身的优势，提高了服务的质量；二是有了成本约束机制，提高了服务效率；三是通过公开透明的招标，有效地防止了腐败，降低了政府购买成本。可以预见，随着民间服务机构的壮大，政府以竞争性购买方式提供公共服务将是今后的发展方向。

（4）直接资助。

直接资助是政府选择特定的能够提供公共服务的私人部门或非营利性组织并给予其资助的方式。直接资助既可以是经费资助，也可以是实物资助，或者是优惠政策扶持，如政府对私人部门或非营利性组织，给予开办费、土地无偿使用、减免税收等优惠政策。直接资助模式使政府在不增加固定资产投入的情况下，通过将购买服务的费用转移支付到资助项目上，实现了公共物品的产出，同时改变了政府单一供给公共服务的方式，促进了公共服务供给的社会化发展。

（5）政府补贴。

政府补贴方式是政府不提供服务，而是向有资格的服务对象按照一定的标准直接提供补贴，从而达到间接购买服务的目的。

（三）政府购买服务实施的条件

1．要有健全的法规政策可依

政府购买服务是由政府立法、政府执法和社会监督这三部分组成的一个完备体制框架。政府在公共服务购买的进程中应坚持以立法为先导的原则，应在进行充分论证的基础上，全面考虑到改革中可能遇到的问题及对策，进行大量的立法工作，使政府购买服务具有明确的法律依据。同时，政府应制定具体的政策并保持连续性，以此来规范政府购买公共服务的行为，明确政府购买服务的相关内容，确定政府和社会组织的责任、义务及服务要求。

2．要有规范的购买流程保障

规范政府购买服务的流程，能够确保政府购买公共服务的实效。因此，要明确政府购买服务项目的内容、工作职责、操作程序、购买方式和评估方式；要从服务提供方、服务承接方和服务事项三个方面，对购买公共服务行为进行合理界定；要分解项目的协调、督办、评估等工作职责，明确对服务提供方的资质、服务质量、服务效果的评价方式；要加强信息的披露，提高政府购买服务的透明度和竞争度。

3．要有良好的机制监管

有效的对政府购买服务的监督管理，是改进政府社会管理职能的坚实基础，是顺利实施政府购买服务体制改革的重要路径。政府不仅要直接监督公共服务的全过程，还要引导社会公众尤其是服务对象对公共服务的质量进行监督，通过社会监督确保合同约定的服务内容落到实处；要健全社会组织自律机制，深入开展自律与诚信建设，把社会组织纳入到社会信用管理体系中，建立社会组织信息披露制度、重大事项报告和公众投诉制度，对社会组织进行考核评估管理，不断提高社会组织的服务水平，从而保证公共支出的效率。

4．要有发育良好的社会组织保证

社会组织是利用社会志愿力量从事非营利性公共服务的组织，其组织目标的公共性和组织原则的非营利性决定了其与政府治理目标的一致性。随着政府职能的转变，很多公共服务由社会组织参与提供，社会组织的发展水平直接关系到所提供服务的质量和水平。一方面，政府要为社会组织的建设和发展提供适合的政策环境，给予资金等方面的支持；另一方面，针对少数社会组织自我管理能力差、自律能力不高甚至有违法违规行为的现象，政府必须创新管理手段，引导社会组织诚信自律，保证社会组织健康发展。