1.2.2 公法上的举债权

公债是指政府或者其设立的公共机构以政府信用和公共财政收入为担保，向国内外金融机构、社会公众举债，并承诺在未来某个时点依照约定偿还债务本息的金钱之债。布坎南认为，国家举债不仅是国家利用货币发行权而配置、调剂税收征收周期的一项权力，而且是一个实质性税收。“政府的举债权是一种创造动产的权力，它使政府承担着未来周期如数偿还这种资产（政府债券）持有人的义务，这笔还债的钱可能来自未来周期征到的税。”在凯恩斯革命之前，国家举债权一般只在战争时期为筹集巨额的战争经费而行使。自从凯恩斯主义在西方经济学家和政治学家之间达成共识之后，为了刺激经济、克服危机，政府开始大肆举债，以财政赤字政策弥补有效需求的不足。

与私法上的债不同，公法上的债有自己的特点。第一，公债的债务人为公法人，公法人从法律上是政府举债的主体；第二，公法之债以税收或其他财政收入为担保；第三，公债的发行和使用均出于公共目的；第四，属强制为“第三人”设定的法律义务。公债属于“附第三人义务之契约”。它是由政府或其设立的公共机构与公债的购买者签订的金钱借贷契约，但由于该债务本息的偿还系于未来的政府所能获取的税收或其他财政收入，因而其本质上的偿还主体是不特定的未来之纳税人。从上述公债的法律特征可以看出，公债虽然是政府及其附属公共机构作为举债人与私法主体所订立的以政府一般财政收入或特定公共收入为担保的金钱之债，但它与纯粹的平等主体之间民事借贷行为不同，其性质属带有公法性质的契约。因此，尽管公债发行仍是基于自由意志的购买行为，然而其内在的权力性特征仍比较明显，这也是公债必须接受公法控制的原因所在。