- 北京社区公共服务建设研究
- 黄恒学 梁鸿飞 管仲军 徐淑华等
- 24932字
- 2020-08-30 01:49:25
第一章 导论
北京市是我国较早开展社区服务的城市之一，在社区建设和公共服务方面一直走在全国前列。本课题是在北京市加强以改善民生为重点的社会建设取得重大成就，具有时代特征、中国特色、首都特点的社会建设新格局基本框架初步形成，全面推进社区规范化建设取得重大进展，社区公共服务建设“北京模式”已然成型的背景下开展的。本课题重点围绕“北京模式”的基本内涵和主要特征进行了深入探讨，在科学界分社区公共服务内在属性的基础上，对分类构建社区公共服务体系、加强社区公共服务规范化标准化建设、加大社区基本公共服务财政投入、促进社区非基本公共服务机制创新、推进社区公共服务民营化改革、加强社区公共服务设施规划和建设、科学构建社区公共服务绩效评价和监督问责体系等重大理论和实践问题分别进行研究，对进一步加强社区公共服务建设提出了政策建议。本课题所取得的一系列重要研究成果可为北京市政府有关部门提供决策参考。
一、研究背景和意义
社区是现代社会的基本单元，是社会成员获得公共服务的重要场所。社区建设是社会建设的重要基础和主要任务之一，对于加强社会管理、提升城市管理水平发挥着举足轻重的作用。在社区建设中，公共服务建设是核心内容。
社区公共服务是在社区服务的基础上发展起来的。2006年，国务院发布《关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号），提出“大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区”的要求，并就推进社区就业服务、社区社会保障服务、社区救助服务、社区卫生和计划生育服务、社区文化教育体育服务、社区流动人口管理和服务、社区安全服务等做出了一系列重要的政策部署。这是我国政府首次就社区公共服务建设问题提出的最权威、最全面的政策主张。
2012年7月，国务院发布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，对构建国家基本公共服务体系做出了战略部署，要求把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，同时，要把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实加强基层公共服务机构设施和能力建设，促进资源共建共享，全面提高基本公共服务水平。中共十八大报告对加强社会建设和完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系提出了更高要求，同时，从完善基层民主制度的战略高度为加强社区治理指明了方向，指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”
（一）北京社区公共服务建设对全国现代城市社区建设具有重要的示范意义
北京作为全国的政治、经济和文化中心，中央党政军单位众多，高等院校和外国使馆聚集，“四个服务”[1]要求高、任务重，社区建设和公共服务只能做好，不能做差。改革开放30多年来，北京市在探索社区建设和社区服务过程中不断改革创新，取得了显著成效，形成了符合时代发展要求、具有中国特色和首都特点的社区公共服务建设模式。近年来，北京市围绕改善民生、构建和谐、创新体制，在更宽视野、更高层次上推进和提升社会公共建设质量和水平，在社区公共建设方面取得了明显成效，为推动全国社区公共服务建设发挥了重要的示范作用。“北京模式”并不是一个空洞的口号，也不是一个简单的地理意义上的标签，而是在北京社区建设和社区公共服务发展的长期实践中，在总结北京社区管理经验、探索社区发展规律的基础上，逐步形成的系统化、科学化的工作方法和工作机制，是北京社区公共服务建设规范化和制度化的重要标志。为了进一步推动我国城市社区公共服务建设事业健康发展，亟须加强具有中国特色的社区公共服务相关理论研究。
在这一时代背景下，以社区公共服务建设“北京模式”作为中国城市社区公共服务建设的一个典型和样板，基于北京市社区公共服务的基本实践研究中国特色城市社区公共服务建设的模式特点、内在规律和发展趋势，以更高标准、更高要求进一步完善社区公共服务体系，对于搞好北京市社区公共服务建设，提高北京市社区公共服务效率和水平，对于加强社会建设，完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系，构建繁荣、文明、和谐、宜居的首善之区，对于进一步总结和探索建设具有中国特色的城市社区公共服务体系，都具有重大的理论和实践意义。
（二）北京市在社区公共服务建设中积累的丰富经验需要不断在实践中加以总结提升
奥运会的申办成功和成功举办极大地提升了北京市的现代化国际大都市城市形象，人文北京、科技北京、绿色北京的“新北京”展现在世人面前。在新的历史起点上推进首都发展，加强首都社会建设是必然选择。
为了切实解决好社会建设管理相对滞后、社区公共服务相对薄弱这个“短板”，近年来，在中央的大力支持下，北京市采取一系列重大举措，在社会建设和社区公共服务改革创新方面迈出了坚实步伐。2007年12月，北京市在全国率先成立市委社会工委、市社会办，作为市级社会建设工作机构，负责统筹协调全市社会建设工作。2008年9月，在成功举办奥运会之际，市委、市政府成立由主要领导同志牵头，市委、市政府38个部门为成员单位的“北京市社会建设工作领导小组”，加强对全市社会建设工作的组织领导。此后，这项工作继续向区县层面推进和深化，形成了市区（县）统一协调、相互配合的工作机制。同时，北京市面向社区、社会组织和新经济组织建立了社会建设信息直报点，为加强工作平台和工作网络建设提供了组织保障。2008年9月，北京市委、市政府发布了社会建设“1+4”系列文件，即《北京市加强社会建设实施纲要》以及《北京市社区管理办法（试行）》《北京市社区工作者管理办法（试行）》《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》《关于进一步加强和改进社会领域党建工作的意见》，明确提出加快社会建设的基本思路、工作目标和主要任务，力争今后3~5年时间初步建立起具有时代特征、中国特色、首都特点的社会建设新格局的基本框架。特别是在社区建设方面，从构建新型社区管理体系和规范社区工作者待遇、招录和管理入手，提出了加强社区规范化建设和社区工作者专业化、职业化的一系列新举措。总之，北京市社区建设目标明确、决策正确、组织得力、工作务实，特别是在社区公共服务建设方面，从创新社区治理模式入手，在明确街道和社区的功能定位、运作方式和政策支持的基础上，把规范社区治理作为社区建设的重点，紧紧围绕维护居民合法权益和社区共同利益开展工作，坚持“贴近服务、融入服务、主动服务”，使社区公共服务建设走在了全国前列。
在这种情况下，总结北京市社区公共服务实践经验，使之上升为具有普遍指导意义的中国特色城市社区公共服务理论，同时，结合社区公共服务建设发展的国际趋势和研究热点，开展前瞻性研究，对于提高北京市社区建设和社区公共服务经验的实际应用价值和理论水平，对于提高北京市社区公共服务的国际化水平，具有十分重要的意义。
（三）“十二五”期间，北京社区公共服务建设面临许多新情况和新问题，需要有针对性地开展研究工作
在新的历史时期，国家发展战略的调整、北京城区规模的扩大和城市功能的提升，给社区公共服务建设带来了新的机遇和挑战。中共十八大报告突出强调了在改善民生和创新社会管理中加强社会建设的重要性，指出：“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”中共十八大报告精神为总结提升北京社区公共服务建设模式指明了正确方向，也为北京社区公共服务建设提供了重大战略机遇。
另一方面，随着经济快速发展和人民生活水平的提高，广大群众对就业、教育、住房、医疗、社会保障等方面的需求不断提高，对公共服务均等化的要求更加迫切，对社会公平感和生活满意度的追求不断提升。这些都对社会建设和社区公共服务建设提出了更高的标准和要求。北京作为国际大都市和首都，国际和国内广泛而深刻的变革都将对其产生影响。这些都对北京社区公共服务建设提出了严峻挑战。因此，需要从国家大局出发，从战略高度和长远角度，进一步创新社区治理模式，加强社区服务定位、公共服务模式和公共服务供给机制等研究。此外，针对社区公共服务资金短缺和公共服务供给不足等问题，需要从公共服务供给的长期可持续性出发，在社区公共服务的财政投入、筹资和资金运用的经济性和有效性等方面加强研究；针对城区区划调整、旧城改造和新区建设等新问题，需要从社区公共服务资源的合理配置出发，在社区公共服务设施规划和建设方面加强研究；针对城乡人口分布状况、收入水平和公共服务需求情况，需要从公共服务规范化和标准化出发，在明确划分基本公共服务和非基本公共服务以及各类公共服务的主要内容的基础上，在社区公共服务提供的类型、数量、质量、时段等方面加强研究；针对社区公共服务提供与消费之间的回应性滞后问题，需要从“以人为本”的基本理念出发，加强社区公共服务绩效评估研究；针对社区公共服务效能低下和服务不到位等问题，需要从完善公共服务责任体制和构建权责对等的责任机制出发，加强社区公共服务问责制和监管体制建设研究。
总之，新的社会历史条件赋予了北京社区公共服务建设研究更加丰富的内涵，也凸显了这项研究的重大现实意义。
二、国内外研究现状和文献综述
社区在我国城市公共事务治理中发挥着日益广泛而重要的作用，逐步成为城市居民所需各项公共服务最直接、最基础、最前沿的供给平台。近年来，国内外学术界对社区建设、社区服务、社区公共服务等相关问题进行了广泛的探讨，取得了丰硕成果。从现有文献看，多数研究聚焦于以下几个方面：社区服务定位和社区公共服务性质；社区公共服务模式和公共服务供给机制；社区公共服务财政投入与筹资问题；社区公共服务设施规划与建设；社区公共服务标准化建设；社区公共服务绩效评估体系建设；社区公共服务问责机制和监管体系建设等。这些研究以一般理论探讨者居多，结合地方实际进行案例剖析者较少。特别是，对于北京社区公共服务建设取得的成就，社区公共服务建设“北京模式”的典型意义，学术界关注得并不多，对于“北京模式”基本内涵和主要特征的理论概括在学术上更是一个空白。目前，学术界关于北京社区公共服务建设方面研究的不足正是本课题研究需要重点加以突破的努力方向。
（一）社区服务定位和社区公共服务性质研究
社区是一个区域概念，可分为城市社区和农村社区两种类型，且这两类社区对公共服务的需求有较大差异（温来成，2009）。围绕公共服务如何提供的问题首先需要正确解决社区公共服务定位问题，这关系到社区服务发展方向乃至前途和命运（周五一，2010）。对此，学术界和实际部门都做了大量研究和探索。
在发达国家，社区公共服务是社会福利制度的一种补充或一种特殊形式，它是在政府部门与社区组织广泛合作基础上实现的。国际通行的社会服务概念一般由福利服务、公共服务和具有社会导向的公民个人服务或称社会化的私人服务三部分组成。其中，福利服务一般是指以服务形态提供的社会福利；公共服务一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务；具有社会导向的公民个人服务，是指为满足公民个人带有普遍性需求的且可能以社会化方式提供的服务，例如心理治疗、职业咨询、家务服务、身心保健等。福利服务和社会化的私人服务的服务对象都是个人，而公共服务的对象则是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体（杨团，2001）。
在我国工业化、城市化和现代化的进程中，社区公共服务是社区建设的重要内容之一，它是在社区服务的基础上发展而来的。当前对社区服务的界定主要有狭义和广义两大类。周五一（2010）将狭义社区服务研究归纳为“自助互助说”（认为社区服务是居民自助或互助互惠性的服务）、“社会保障说”（将社区服务视为社会保障的一种形式或社会保障制度的组成部分）、“单一属性说”（认为社区服务只具有福利、公益等非营利属性，而不具有营利或商业属性）和“社区公共服务说”（主要基于埃莉诺·奥斯特罗姆的公共服务制度结构理论，将其中的多中心秩序理论运用于我国社区研究，认为社区公共服务是现代社会为了社区的需要而提供的社会公共服务，以及社区本身为满足自己的需求自行安排的共有服务）等四种，同时，认为广义的社区服务既包含狭义概念中的福利、公益等非营利性服务，也包含以盈利为目的的营利性或商业性服务，并将广义社区服务归纳为“双重属性说”（社区服务作为一个整体，具有福利性、公益性和营利性双重属性，且两者之间存在某种联系）、“总称说”（将社区服务做最广义的界定，但主张在实际操作中将不同性质的服务纳入各自的系统）和“大社区服务概念说”（以2006年国务院发布的《关于加强和改进社区服务工作的意见》为依据，认为社区服务包括政府提供的社区公共服务，社区组织开展的互助性服务、志愿服务，社会力量兴办的微利性商业服务，社区营利性商业服务四个方面。其中社区公共服务包括：社区就业服务，社区社会保障服务，社区救助服务，社区卫生和计划生育服务，社区文化、教育、体育服务，社区流动人口管理和服务，社区安全服务）。刘玉芝、王春城（2009）主张从中国城市社区公共服务的现实状况考虑，将社区公共服务界定为在社区范围内以服务形式存在的公共产品和准公共产品，包括社区卫生、绿化、治安、消防、设施建设、物业、文体、教育、扶老助幼、社区热线、社区广场、非营利性便民利民服务项目等等。
社区服务定位涉及三个层面：城市区政府、作为区政府派出机构的街道办事处所辖区域以及居民委员会所辖区域，这决定了社区公共服务由谁提供、提供的具体项目以及提供的方式，关系到服务型政府基层体系的构建，关系到社区公共服务供给的效率，更关系到广大社区居民的利益，关系到他们对政府公共服务的满意度（黄恒学，2010）。
2000年11月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》把城市社区的范围明确为“经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。但社区服务定位于居民委员会在实际工作中遇到了许多问题，主要是在居民委员会辖区内，不可能普遍地建立较为健全的公共服务设施和服务机构（董欢，2009）。而且，定位于居民委员会似乎也无助于解决社区服务面临的主要难题，即没有固定的政府财政拨款，需要靠自身经营维持，难以提供福利性或公益性服务。至今不少社区居民委员会还存在着组织不健全、工作关系不顺、工作人员素质偏低、服务设施薄弱、工作经费难以落实等问题，影响了社区居民委员会功能作用的发挥，影响了城市社区建设的整体推进（民政部，2010）。
随着城市社区建设的不断推进，把城市社区服务定位于区政府层面的观点已被人们所抛弃（董欢，2009）。于是，更多的研究者将目光集中在街道办事处这一层面。民政部2006年发布的《“十一五”社区服务体系发展规划》提出“到2010年，在全国城镇逐步建成与社会主义市场经济体制相适应，符合我国基本国情，与当地经济社会发展水平相协调，立足街道、社区，以社区综合服务设施为主体、各类专项服务设施相配套的社区服务设施网络，形成多方参与、责权明晰、配置合理、和谐有序、可持续发展的运行机制，初步建立起覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系”的发展目标，明确社区服务以“街道、社区”为立足点的发展思路。杨寅、罗文廷（2008）认为，在中国特大型城市，社区的地域范围同街道办事处应当是一致的，理由是街道办事处是城市政府管理与服务的最基层单位，是区级人民政府的派出机关，而社区则应当是由街道管辖地域范围内的居民、业主和组织、单位所构成的一种自治联合体。
社区服务定位的确定还需要从正确认识社区公共服务的性质入手。社区公共服务的根本性质就在于其“公共性”，即社区公共服务属于“公共产品”。其中，又分为在消费过程中具有非竞争性和非排他性的纯公共产品、具有严格的非排他性而非竞争性不充分的准公共产品和具有严格的非竞争性而非排他性不充分的准公共产品等不同类型（Paul Anthony Samuelson，1954；Mancur Olson，1965；James M.Buchanan，1967；Harvey S.Rosen，2002）。
北京不是一般的特大型城市，而是中国13亿人民的首都和现代国际化大都市。北京的社区公共服务建设一要从社区公共服务性质出发，遵循城市社区公共服务建设一般规律，避免主观盲目性；二要认真借鉴发达国家在现代国际化大都市发展中的社区建设经验，同时注意发挥好自身优势和特色，取长补短；三要本着科学规划、适度超前的原则，在充分调研基础上搞好社区公共服务科学规划和标准化建设，树立全国城市社区公共服务建设的典范（黄恒学，2010）。
具体而言，北京社区公共服务建设需要有一定权威的部门去领导、规划和协调。在城区，街道办事处可以承担这一职能。第一，街道办事处不但具备了这样的能力，而且也能使街道工作方向更明确、任务更突出。第二，街道办事处所辖面积和人口，一般在1.5平方公里，5万人左右，这是提供基层公共服务较为合适的规模，不但可以使城区工作能落实到街道，充分发挥街道独立工作的能力，也能使许多居委会不易办、不容易协调的工作，得以妥善解决。第三，将社区服务定位在街道，实际是包含了街道和居委会两个层次，这样能够使城市社区建设统筹安排、上下配套、互补遗缺，从而可以更好地加强城市社区硬件设施建设，满足社区居民不同层次的需求。在城郊农村，乡镇政府也可以承担这一职能。
（二）社区公共服务模式和公共服务供给机制研究
1.国外代表性社区公共服务模式
（1）北欧福利国家模式。
基于“市场失灵”理论，福利经济学家论证了公共服务由政府供给的必要性，认为由于公共服务具有区别于私人物品的非排他性和非竞争性，政府供给可以达到社会资源配置“帕累托最优”（Paul Anthony Samuelson，1954）。在此理论和实践框架下形成了公共服务单一中心供给模式。
北欧国家实行社区政府自治，社区服务与其国家福利体制融为一体，其服务组织具有高度的制度化特征。据考察，在北欧国家，家政服务早已成为一种由市政府当局组织的法定服务。在瑞典，这一服务已被写进了社会服务法案，而在芬兰和挪威，公民也具有获得家政服务的权利。关于老人照顾，在北欧国家中，地方政府在组织对老人的福利服务方面起着主导作用。一些养老院大多是由市政府出资建造和管理的，或受到政府的资助，而纯粹的私营机构在全社会养老机构的总数中只占很小的比重（杨叙，2008；董欢，2009）。
单一供给模式也鼓励居民参与。北欧的城市自治制度从法律上保证了社区居民民主参与的可实现性。在北欧社区发展中，社区政府采取多种措施鼓励居民参与到社区建设中来。
单一供给模式虽然在理论上具有一定解释力，在北欧地区行之有效，但事实上，由于政府的自利性，其高度垄断的供给行为会破坏稀缺资源趋于最优配置的过程，增加交易成本，产生“政府失灵”现象（周燕、梁栋，2005；田华、陈静波，2007）。
（2）美国民营化模式。
美国是西方国家中比较早地开展社区工作的国家，城市社区没有政府基层组织或派出机构，实行高度民主自治，依靠社区自治组织来履行社区管理职能。社区里的事务通常由社区的最高权力机构——社区董事会（社区委员会）来进行自我管理。根据Robert Stein（1990），现代美国城市公共服务供给机制的建立，在很大程度上取决于现代公私合作关系（即公共部门、私营部门和其他利益相关者之间共担风险、分享利益，共同实现公共服务的供给）的演变与发展。其运作程序包括三个基本环节：计划（planning）、融资（financing）和监控（monitoring）。整体看来，美国城市公共服务供给机制改革的基本思路，就是引入市场竞争机制，将政府承担的部分公共职能推向市场，政府“掌舵”、市场“划桨”，建立以市场具体运作为依托、以政府宏观管理为保障的公共服务运行机制（孙春霞，2010）。美国非政府组织大规模地参与社区服务和社区建设，能更好地满足社区居民的多种需求，改善社区服务质量。目前，已有200多种服务项目纳入国家社会服务购买体系中。据估算，纽约市每年在社区服务上花费的10亿美元中，有80%属于非政府组织的合同范围。
（3）日本社区自治模式。
日本社区管理以自治为主，政府的首要职能是规划、指导并提供经费支持，行政色彩和社会自治特点在社区管理的许多方面交织在一起。据考察，在日本，一般市政府会设立专门的社区服务部门，全面负责社区服务工作。“町内会”是日本居民自治组织，在实现社区自治中起到了重要作用。“町内会”主要负责社区的各项具体工作，如维护社区内各种设施，以及街道景观保护、绿化等活动；举办各种运动会和公民馆的各种文化、学习活动；举办交通安全、防灾讲座和训练，以及做好社区治安、青少年教育、社会福利等工作。其次是地域整合功能。包括开展居民交流活动；协调“町内会”内部各种团体活动，协助各种团体共同举办文化活动；调节各种利益冲突，达成共识；听取居民意见并准确地反映给行政机构。日本社区服务的对象广泛，包括老年人、残疾人、妇女和儿童以及老年人家庭、残疾人家庭、单亲家庭和低收入家庭等。社区服务方式大体有两种，一种方式是服务人员到服务对象家中进行单独服务；另一方式是将服务对象集中到某一地点进行集中的服务。日本社区的服务费由有关机构统一收取，服务人员不能收取现金，而衡量其服务质量则主要看服务对象的投诉以及同行的监督。日本的社区服务不论是法律、法规的制定，还是各组织机构的建立以及具体的工作实施，已形成了一套完整的体系，而且服务内容细致而全面，在发达国家中具有很强的代表性（张暄，2007）。
（4）新加坡城市政府主导模式。
新加坡在社区建设中推行政府指导下的居民自治，统一指导与民主自治并行，政府行为与社区行为紧密结合。据考察，在新加坡，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区中设有各种形式的派出机构。社区内主要有三个组织：公民咨询委员会、居民联络所和居民委员会，其中公民咨询委员会地位最高，主要负责社区内的公共福利服务，协调另外两个委员会（居民联络所、居民委员会）和其他社区内组织的工作。新加坡政府行政部门、社区管理机构、基层自治组织及社会团体之间职责分明，上下贯通，形成了科学、合理、灵活的社区建设和服务模式。
2.我国城市社区公共服务改革和公共服务供给机制创新
（1）多中心供给模式的探索。
20世纪90年代以来，美国公共经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆关于“公共事务的治理之道”的开拓性研究提出了公共服务提供者与生产者分解的新理论，认为在认识公共事务的政府提供责任时，需要明确区分公共产品“政府提供”与“政府生产”两个概念。这为社区公共服务实现“管办分离”提供了重要的理论依据。多中心在提供公益物品和服务的成本绩效，对公民需求的敏感性、回应性、责任性方面优于单极秩序安排，公民对公益物品需求偏好的差异性以及在实现这种差异性的需求方面，多中心秩序安排优于单中心体制（张洪武，2008）。
杨团（2001）批判了我国社区服务改革中普遍存在的商业化倾向，借鉴多中心供给理论提出“社区公共服务”概念，并以上海浦东罗山市民会馆模式和广州文昌地区慈善会模式论证了导入异质性制度因素培育社区非营利组织的可行性。以上海市罗山市民会馆、广州文昌慈善会为代表的社区民间组织管理制度创新，实行“公办民营”或“民营公助”，采用“政府主导、各方协作、市民参与、非政府机构管理”的服务管理运营模式，在社区公共服务方面建立平等合作的伙伴关系，为社区提供社会服务及公共服务。这是社区服务“理性社会化”的创新之举（陈晖，2009）。
（2）转变政府职能，实行“管办分离”和“居社分离”。
“管办分离”和“居社分离”有利于转变政府职能、发挥民间组织作用做好社区公共服务工作。近年来，北京市在探索“管办分离”、发展社区公共服务多中心供给模式方面进行了大量创造性工作，有的城区通过专门立法规范了社区民间组织提供社区公共服务的运作，如西城区《关于积极培育民间组织参与和谐社区建设若干意见（试行）》（2005），在将生产服务与提供服务角色分开的基础上，强调社区政府（以街道办事处为核心的参与社区治理的各类政府机构及政府的下延机构）要由原来公共服务的唯一提供者兼生产者转变为主要承担组织安排角色，生产者和直接提供者则成为次要角色（黄恒学，2010）。
深圳盐田区根据“居社分离”的理念，把街道的社区服务中心和社区服务站作为民办非企业单位登记，其业务范围包括文体、家政、维修、文化、培训服务等。这些民办非企业单位由社区居委会来举办，由区民政局作为其业务主管部门。政府采取一些扶持政策和措施，促使它们走规模化、产业化的道路。
（3）政府购买公共服务，推动社区服务民营化。
受美国民营化模式的启发和影响，近年来，许多城市在探索政府购买公共服务、推动社区服务民营化方面做了有益的尝试。政府购买公共服务的范围包括购买居家养老服务、购买民间组织服务、购买社工岗位服务等。根据矫伶（2008）对上海政府购买民间组织服务的考察，上海各区县政府和市级机关各部门每年用于购买民间组织服务的资金从几百万元至数亿元不等。政府购买民间组织服务的方式，大致可以分为三种：一是“费随事转”形式，二是项目发包形式，三是公开招标形式。购买民间组织服务的资金来源，主要有三种渠道：一是专项业务基金，二是预算外资金，三是财政预算。据有关方面考察，政府购买公共服务这种公共服务供给模式在全国许多城市已经逐步推广，如2005年无锡市就出台了《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，广东汕头市也出台了《汕头市居家养老服务实施办法》。
此外，一些地方还积极探索多种形式的民营化模式。比如，在特许经营方面，上海市的太平桥绿地就是采用BOT（即建设—经营—转移）模式的一个典型。在政府补贴和凭单方面，上海贫困人群每月享有政府的米券、油券补贴。随着政府在社区非公共服务某些领域的撤资和淡出，私人社区服务业迅速兴起。如天津市私人在社区建立服务实体，目前已占天津全市社区服务业的近1/3。
杨蓓蕾等（2008）认为，社区服务民营化的可行性取决于市场发育程度和政府对社区服务民营化过程的规制。社区服务民营化若要可行，必须处理好效率、公平、竞争、质量等多方面的问题，亦即社区服务只有在满足一定的标准和条件时，其民营化才具有可行性。
（三）社区公共服务财政投入与筹资问题研究
许多社区公共服务项目具有“公共产品”属性，由于“市场失灵”导致投入不足和产品短缺，特别是社区公共卫生服务短缺，因而大多数学者主张通过增加财政投入来解决社区公共服务资金问题（WHO，2000；Robert and Mario，2003）。
新公共管理理论倡导将市场机制引入公共服务供给领域，利用市场机制满足公众需求，构建政府和私营部门合作的公共服务联合供给机制。政府依据私营部门的服务供给质量支付费用，同时以“合同约束机制”督促私营部门按照规定标准进行公共物品生产（R.Batley，1996），而私营部门参与公共项目可以保证企业预期收益，从而实现了公共服务供给过程公私合作“双赢”。基于公共服务供给所有权责任、融资、运营及维护特征，公共服务公私合作可分为公办公营、公办私营、私办私营、社区或用户提供及混合提供五种模式。政府与第三部门联合是指在公共服务供给过程中公共部门与非营利组织的互动合作。第三部门的出现是公共服务市场供给失灵和政府供给不足的结果（R M.Kirwan，1989）。
在采取单一供给模式的北欧国家，公共财政是社区公共服务资金的主要来源（杨叙，2008）；在公共服务民营化和实行社区自治的发达国家，社区公共服务也离不开公共财政的投入（孙春霞，2010；张暄，2007）。
受城乡二元体制影响，我国城市社区和农村社区公共服务需求和内容存在较大差异，但资金短缺是共同特点，这也是制约社区公共服务发展的主要因素（高鉴国，2003；杨蓓蕾等，2008；张琳娜、刘广生，2007）。我国城市和农村都存在社区公共服务财政投入不足与现行财政管理体制有很大关系。在城区，社区收支大都纳入街道办事处收支范围，在体制安排上未将社区作为一个独立提供公共服务的平台对待，社区投资主体不明确，服务责任不清晰，公共服务总量不足，结构不合理，效益不高；在农村，农村社区的各项收支纳入乡财政管理范围，社区的各项支出由乡预算安排，由于乡财力普遍较弱，农村社区公共服务投入严重不足（温来成，2009）。
刘玉芝、王春城（2009）将社区公共服务划分为纯公共产品和准公共产品两大类，并根据需求导向和石家庄市社区公共服务实践经验，提出分类治理、分别筹资、分类供给的发展思路。其分类方法是，把社区公共服务分为六类来处理，分别是社区行政服务、社区互助服务、社区志愿服务、社区微利性商业服务、社区营利性商业服务、社区统筹服务等，对六类服务的供给分别采取行政机制、互助机制、志愿机制、类（半）市场机制、市场机制、社区自治机制，供给主体分别为政府部门、社区各类民间组织及其成员、志愿者组织及其志愿者、特殊人群（如残疾人、下岗职工等）、社区企业、社区自治组织。由于明确了社区公共服务供给主体，投入和筹资问题也就得到了合理解决。
（四）社区公共服务设施规划建设研究
公共服务设施作为公共产品在空间布局上要体现公共资源分配的社会公平和公正，这是反映城市居民生活质量的重要标志（A.C.Michalos，1999；S.L.Macintyre and A.MacDonald，2008）。空间公平目标应该包括公共服务设施可达性公平、利用公平及（满意度）结果公平（R.C.Rich，1979）。
我国社区公共服务设施规划研究深受国外规划理念影响，同时也比较注意结合本国本地区实际提出解决对策（张大维，2008）。应联行（2004）结合我国城市社区公共服务设施的配置现状和居民的公共需求现状问题，倡导以实际需求来规划居住区或社区公共服务设施的对策建议；苏乾（2002）分析了我国居住小区规模的变化，尤其指出户均人口减少的实际，随之以北京市为例予以验证，提出应随之调整小区配套生活服务设施和适应需要增加居住区配套设施的建议。
根据我国《城乡规划法》的相关规定，街道办事处应当适当担负起编制街道社区总体规划的职责。社区公共服务设施规划作为社区规划的强制性内容，应当具备20年总体规划和5年近期建设规划两套方案。社区公共服务设施规划是控制性详细规划的重要内容，也是实施城市网格化管理、推进社区建设、构建和谐社区的前提和依据之一（杨寅、罗文廷，2008）。
在实际规划和建设中，实际部门和研究者开始注意到国家标准《城市居住区规划设计规范》（GB 50180—93（修改本））的不足，寻求探索按照现行实际配置居住区或社区公共服务设施的一般理论和建议。赵明、林华（2002）指出，我国城市社区空间分层日益明显，由于经济收入的差异、文化价值取向的差异、年龄结构的差异等导致了需求的分化，在计划经济条件下形成的居住区公建配套指标体系已很不适应城市发展的现状需求，因而需要调整居住区公共服务设施配置指标的思路，使之适应市场经济的发展条件，兼顾效率和公平；根据服务对象，“量体裁衣”区别对待；处理好区域统筹和社区内平衡的关系。刘冰、张晋庆（2002）根据对城市居住空间分异现象的分析，建议从住区建设与管理模式上进行改进，提出应加大住区周边的城市公共设施的投入，缩小住区外部环境的差异，强化住区多层次的综合服务功能等。
社区规划中的社区服务设施规划与城市规划中的居住区公共建筑规划之间的双向互动、兼容融合是完善社区服务设施建设的关键因素。胡伟（2001）专门就城市规划与社区规划之间的区别和联系做了详细辨析。陈静敏、张研（2002）通过个案分析，指出当前我国城市社区服务设施建设在城市规划层面上存在诸多问题的原因：一是规划实施的长期性与社区服务设施建设的迫切性之间的矛盾；二是城市规划层面上缺少理论研究和实践指导，分属社会学领域的社区规划与分属建筑学领域的城市规划严重脱节，两者缺乏沟通，导致许多城市规划管理者在理论上对社区服务设施概念混淆不清，在实践上无所适从；三是社区服务设施与居住区公共建筑管理建设体系和标准不同。基于以上原因分析，提出“双向互动”机制是推动社区服务设施建设的根本途径。
（五）社区公共服务标准化建设研究
新公共管理理论强调将企业生产管理的科学方法引入公共服务领域，极大地促进了政府公共服务标准化的发展，其中重要的一点就是通过公共服务的标准化提升公共服务的品质。在这一理论的引导下，西方政府逐步在公共服务中引入全面质量管理（TQM）、标杆管理（benchmarking）以及平衡计分卡（balanced score card）等定量化的管理方法，并积极探索公共服务标准化的可行路径。
公共服务的标准化对实现公共服务均等化具有重大意义（安体富等，2008；丁元竹，2008）。第一，通过公共服务标准，促进公共服务能力的提高，为均等化创造条件。第二，公共服务标准为财政转移支付提供了计算依据。第三，公共服务标准增强了公共服务的规范性。许多学者认为我国目前已经具备了实行公共服务标准化的可行性（王国华、温来成，2008；吕伟、王伟同，2008），但是，我国现有基本公共服务标准还存在诸如缺乏实物标准、标准比较模糊、缺乏一般标准、没有系统的指标体系等一系列问题（庞力，2010）。
公共服务标准和公共服务均等化之间存在动态调整关系。世界各国政府公共服务与各国的经济发展水平、政府管理能力、公众的公共服务需求等因素密切相关，因此相应的公共服务标准、均等化水平也各不相同。李洺（2008）认为，公共服务均等化目标是较低水平的公共服务标准。对于同一个时代、地域环境来说，公共服务标准应该为公共服务确立一个基本目标，即通过努力能够达到的最低公共服务标准。如美国顾客服务协会规定的公共服务标准的定义要素为：及时性（timeliness）、准确性（accuracy）、合适性（appropriateness）、可及性（accessibility），这四个定义要素都立足于公共服务供给中的现实性，是公共服务的供给者经过努力所能够做到的。并且，对于服务接受者来说，这种较低的公共服务标准保障了基本的生存和机会均等的权利。
政府公共服务标准化建设涉及政府公共服务的各个方面，从理论上讲，凡是政府提供的公共产品和公共服务都可以纳入公共服务标准化的范畴。在具体推行公共服务标准化的政府实践中，可以按照当前我国政府行政管理和公共服务的关键领域将其重点内容概括为以下三个方面：一是基本公共服务的标准化，二是政府公共服务管理体制的标准化，三是政府绩效管理体制的标准化（胡税根、徐元帅，2009）。
至于社区公共服务标准化建设，这是政府公共服务标准化建设的一部分。目前，在一些试点城市，这项工作还处于实践探索阶段。早在1995年，民政部就发布了《全国社区服务示范城区标准》，要求全国行政地级以上城市（含地级）的市辖区在区政府的统一领导和民政部门的直接管理下，依托街道办事处、居民委员会等组织，建立起与当地经济、社会发展相适应，社会互助广泛开展、群众参与率较高、服务设施和项目齐全、服务质量和管理水平较高、服务效益较好的城市社会福利服务网络，满足社区居民的多种服务需求。2007年国务院颁布了《加快发展服务业的若干意见》（国发〔2007〕7号），提出“进一步完善覆盖城乡、功能合理的公共服务体系和机制，不断提高公共服务的供给能力和水平”，并要求“加快推进服务业标准化，建立健全服务业标准体系，扩大服务标准覆盖范围”。上述两个文件对推动我国城市社区服务业的标准化建设发挥了积极作用，但在社区服务内容的界定上还没有真正形成政府提供的基本公共服务与社区居民基本生活需求的对接与融合。
近年来，山东省青岛市、浙江省杭州市上城区和北京市东城区在公共服务标准化建设方面取得了可喜成果。青岛市经过多年努力，在与公众生活直接相关的公共服务产业中推行公共服务标准化建设，显著提高了这些领域的服务质量。从2007年开始，杭州市上城区政府开始在政府公共服务实践中正式推行公共服务标准化建设，通过区级政府职能模块标准化、部门间合作协调机制标准化、职能部门核心职能的标准化以及区级政府与街道间协作机制标准化四个方面来梳理标准，逐步推进公共服务标准化建设，使政府的公共服务逐步纳入到规范化和流程化的轨道上来。北京市东城区于2009年8月被国家标准化委员会和国家发展和改革委员会确定为国家级公共服务标准化试点示范区。以此为契机，东城区加快公共服务标准化建设步伐，全力推进公共服务建设走向规范化、制度化、高效化和公平化。与其他地区相比，东城区的公共服务标准化建设更加突出基层建设特别是社区公共服务建设的重要性（黄恒学，2010）。
（六）社区公共服务绩效评估体系建设研究
社区公共服务绩效评估是判断和确认政府在特定社区范围内投入公共服务的质量、效果、效益的过程，目的是使政府在一定社区内公共服务的供给情况得到全面、综合、科学、公正的评估和考核，形成政府与社区的良性互动，以更好地为社区提供公共服务和公共产品。开展社区公共服务绩效评估有助于促进政府提升对社区公共服务供给能力，有助于加强政府与社区的沟通，赢得民众对社区政府的信任与支持（曹闻民，2004）。
社区成为政府公共服务提供与消费的基本单元之后，社区公共服务绩效评估的问题随之凸显，社区公共服务绩效评估成为政府绩效评估的一个重要组成部分。目前，以社区为单位进行的政府绩效评估还不多。孙璐等（2007）运用因子分析（data reduction factor）与DEA（data envelopment analysis）模型的组合方法对长江三角洲地区的16个城市的公共服务绩效进行了实证分析，在确定科学的决策单元和投入指标与产出指标的基础上，评价我国不同地方公共服务提供的相对有效性。但是，这一研究并没有针对城市基层社区公共服务绩效加以评估。虽然北京、上海、武汉等城市一些发展相对成熟的社区，实际部门开展了一些对政府的评议或测评，但还不是严格意义上的政府服务绩效评估。
肖陆军（2007）从构建社区质量管理体系的角度探讨社区公共服务绩效评估体系建设问题，认为整个评估体系应由管理职责、资源管理、社区公共服务实现过程、测量分析与改进四个要素构成，这四者都紧紧围绕“居民满意”运行。建构社区质量管理体系是社区质量管理的基础性工作，它在目标体系设定、专职人员设立、服务承诺制度推行、责任制度建立、文化氛围营造、反馈系统建立等方面都有具体要求。同时，社区质量管理体系建构也是一个复杂的系统工程，主要包括总体策划与设计、编制相关文件、实施和运行、调整和完善等几个阶段，而实现社区居民满意和持续的质量改进应是社区追求的永恒目标。
田华（2007）认为，在社区公共服务评估体系建立过程中，首先要解决的是深层次的价值体系问题，要树立以社区居民为本的理念，包括：政府在社区的服务行政行为评估中注重公众导向；公共服务提供的数量、类型以社区居民需求为基本依据；更加注重对社区居民需求的回应性；注重调查和明晰服务质量以及对服务的满意度；将服务水平和评估结果告知社区居民；为社区居民提供选择公共服务的机会；建立便于社区居民参与和反馈意见的信息系统和服务系统等。社区服务及以社区居民为本的核心理念在价值取向层面则体现为效益、质量、居民满意度、公平等。
（七）公共服务问责机制与监管体系建设研究
我国城市公共服务供给机制效能低下，公共服务供给不足，原因之一在于我国城市公共服务缺乏有效的问责机制，存在问责对象不明确、问责关系不清晰以及问责程序不科学等一系列问题（王文斌，2007；汪明生等，2009）。这些问题在社区公共服务中也很突出，但学术文献关于社区公共服务问责机制的研究还比较少（World Bank，2004）。我国城市公共服务存在着可测性差、问责难、责任缺失、问责机制缺乏系统化等问题，阻碍了公共服务水平的提升，因此，加快系统构建城市公共服务问责机制显得十分迫切（汪贵杰、周生春，2010）。
陈志斌（2004）指出，问责制就是在某项活动中针对相应的权力明确相应的责任，有权力就应有对等的责任，并对相应责任履行进行严格科学考核，及时察觉失责，依据相应的失责度量对当事人追究和惩罚，靠“问”的“制度化”来保证“权责对等”实现的一种机制。
根据World Bank（2004），公共部门的问责包括对政府决策前所进行的，类似信息通报和论证的前瞻性行为；在政府行为过程中所进行的，对行政遵纪守法和工作表现所进行的评估；以及在政府行政结束后进行的质询。行政问责是一个具有前瞻性的过程，通过它，政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚。世界银行2004年度发展报告还提出了公共服务问责机制的分析框架，即公共服务提供涉及客户（公民）、提供者和政府三个主要当事人，由此形成公共服务“问责三角形”关系，基本的问责机制有四种：公民和政府之间的“表达”机制；政府与提供者之间的协约机制；客户与提供者之间的“客户权力”机制，以及提供者内部的“管理”机制。
汪贵杰、周生春（2010）从公共服务的消费者、生产者和提供者三个基本参与者维度出发，认为城市公共服务问责机制就是三者之间相互问责而形成的问责体系。具体而言，城市公共服务问责机制可细分为三个方面：第一，城市公共服务消费者对生产者的问责机制，具体包括公共服务生产前的决策问责机制、公共服务生产过程中的问责机制、公共服务生产完成后的问责机制；第二，城市公共服务消费者对提供者的问责机制，包括消费者对城市政府、私人部门的问责机制；第三，城市公共服务生产者对提供者的问责机制，包括城市政府内部问责机制、城市政府对私人部门的问责机制。
三、研究的主要方法
本课题系统地研究在全国加快推进基本公共服务均等化、加强社会建设和建立健全基本公共服务体系的大背景、大趋势下，如何贯彻落实中共十八大精神，以更高标准、更高要求进一步完善北京市社区公共服务体系，如何建设具有中国特色的城市社区公共服务体系。这项研究虽然主要针对北京市社区公共服务建设问题，但也涉及北京市社会建设的其他方面，涉及全国其他城市社区公共服务建设的相关问题，涵盖范围广，研究内容多。这项以社区公共服务建设为主题的研究，事关千百万北京市民的切身利益，其研究主体主要在公共经济领域，同时又涉及公共卫生、公共教育、公共文化、社会保障等其他领域。我们将遵循理论研究与实证研究相结合、定性分析与定量分析相结合、制度研究与政策分析相结合的原则，多角度、多层次、全面系统地开展深入研究。拟采取的研究方法主要包括：
（一）系统分析方法
北京市社区公共服务建设是一项系统工程，涉及公共卫生、公共教育、公共文化、公共安全、计划生育、环境保护、社会保障、社会救济等与居民日常工作生活相关的各个方面，社区公共服务体系本身也是一个系统工程，涉及公共服务分类和项目设计、公共服务提供主体和提供方式的确定、公共服务资金筹集与运用、公共服务绩效评价、公共服务监督管理等各个相对独立的领域，需要用系统分析方法，将全市社区公共服务体系总系统分解为若干个互动的子系统，运用逻辑推理和分析计算，在系统动态运行过程中加以考察，找出规律性和共性的因素，对存在的问题提出相应的可行性方案，使全市社区公共服务体系这一系统整体达到理想运行状态。
（二）历史分析法
坚持马克思主义的辩证唯物论和历史唯物论，以历史的、发展的眼光研究北京市社区公共服务建设问题，分析北京市社区建设的历史背景、发展阶段以及体制创新的外部条件和内在动因，探索具有时代特征、中国特色和首都特点的“北京模式”的演变逻辑及其形成条件，这不仅有助于增进对这一模式的整体理解和认识，而且可以从其发展轨迹中发现某些带有规律性的具有中国特色的城市社区公共服务建设中的普遍现象。
（三）比较分析法
在发达国家社会福利制度改革方兴未艾之际，在全国各地加快建立健全基本公共服务体系、各大中城市社区公共服务建设蓬勃发展的大背景下研究北京市社区公共服务建设问题，需要我们以国际视角和全局眼光研究城市局部问题。对比分析国内外其他城市社区公共服务建设模式，揭示其一般性特征和内在规律，借鉴国内外其他城市在改革基本公共服务提供方式、引入竞争机制、扩大购买服务、实现提供主体和提供方式多元化等方面的经验，学习其他城市在推进非基本公共服务市场化改革、增强多层次供给能力、满足市民多样化需求方面的具体做法，扬长避短，取长补短，有助于进一步推动北京市社区公共服务改革和创新，进一步完善北京市社区公共服务建设的相关制度和政策。
（四）规范与实证分析方法
在研究范式上，规范分析方法研究社区公共服务规范化和标准化建设、社区公共服务需求与财力保障、社区公共服务有效性评估等问题时，提出某些标准作为分析处理公共服务项目提供问题的依据，并研究如何才能符合这些标准，力图回答“应该是什么”的问题。实证分析方法研究社区公共服务分类构建、社区公共服务“北京模式”的创新性、公共服务设施规划和社区公共服务问责制等问题时，只研究其本身的内在联系和内在规律，并根据这些内在联系和规律，分析社区公共服务建设所能达到的效果，力图回答“是什么”的问题。
（五）制度分析方法
北京市社区公共服务建设的突出特色就在于体制创新。从分类构建社区公共服务体系着手进一步完善社区公共服务体系，是对我国现有社区公共服务体系的重大创新和突破。从国外城市社区公共服务服务建设经验来看，体制创新或制度创新必然需要权威部门制定相应的规章、制度甚至法律加以确认和保障。北京市制定社会建设“1+4”系列文件的做法也印证了这一点。因此，研究中将应用制度分析方法，结合北京市社区公共服务体系的演变过程，对新旧体制进行制度比较，为进一步巩固北京市社会建设的体制创新成果、完善北京市社区公共服务体系提出政策建议。
四、研究思路和基本框架
本课题以中共十八大精神为指导，全面总结和提升北京市社区公共服务改革实践经验，在对具有时代特征、中国特色、首都特点的社区公共服务体系“北京模式”进行系统研究的基础上，探讨中国特色城市社区公共服务建设的模式特点、内在规律和发展趋势，为进一步完善北京市社区公共服务体系，搞好北京市社区公共服务建设，提高北京市社区公共服务效率和水平，提出重要政策建议。
（一）研究思路
我们的研究思路是：
第一，将整个社区公共服务体系划分为基本公共服务和非基本公共服务两大类型，将所有社区公共服务项目分别归入这两大类型中来，形成基本公共服务项目和非基本公共服务项目两大序列。除此之外，社区服务中还包括社区非公共服务。与此相对应，居民对社区服务的需求也分为社区基本公共服务需求、社区非基本公共服务需求和社区非公共服务需求，以基本公共服务项目满足居民的基本公共服务需求，以非基本公共服务项目满足居民的非基本公共服务需求，以非公共服务项目满足居民的个性化非公共服务需求，以达到最大限度满足居民日益增长的物质文化需求的目标。
第二，根据“分类构建、分别提供”原则，对社区基本公共服务项目采取规范化、标准化建设模式，实现均等化提供；对社区非基本公共服务项目则应充分发挥社区自治功能，由社区根据居民需求自主提供；对社区非公共服务采取市场化改革模式，实行差异化提供。
第三，将提供社区基本公共服务的责任主体明确落实在政府身上，由政府直接提供或间接提供（即通过购买基本公共服务方式或其他符合有关规定的方式来提供）。政府需要把提供社区基本公共服务项目所需资金列入到财政预算中，通过政府公共财政投资来实现提供基本公共服务项目的目标。同时，政府公共财政对于社区基本公共服务项目的投入必须与地方经济社会发展水平相适应，实行动态调整。
第四，将提供社区非基本公共服务的责任主体明确落实在居民个人身上，实行市场化运作，政府发挥引导作用，由市场根据居民需求来提供。非基本公共服务项目建设需要通过社会资本投资来完成。这种市场化供给模式必然要与居民的需求及其支付能力相适应。
第五，构建社区公共服务绩效评估“二元体系”，对社区基本公共服务和非基本公共服务分别设计不同的绩效评估指标体系，分别进行评估。与此相联系，居民对社区公共服务的满意度调查也要按两类公共服务分别进行。这样才能客观地反映不同公共服务类型、不同责任主体和不同提供方式下，社区公共服务的供给效率和对居民公共服务需求的满足状况。
第六，以居民对社区基本公共服务和社区非基本公共服务的满意度评价为基础，在统一框架下构建社区公共服务问责制和监管体系，且公共服务问责制和监管体系要覆盖公共服务提供和供给的全过程。这是履行政府的社会管理责任的需要。即使是非基本公共服务的供给，在监管缺失的情况下，也可能发生社区居民合法权益受到侵害的事情。此时，“政府失灵”现象必须从制度上加以避免。
（二）基本框架
第一章 导论。这一章阐释了北京社区公共服务建设的研究背景和意义，北京社区公共服务建设积累了丰富的经验，对全国现代城市社区建设具有重要的示范作用，在新时期北京社区公共服务建设面临着新情况和新问题，需要展开针对性研究。在此基础上，本章对国内外有关社区服务定位与社区公共服务性质、社区公共服务模式和公共服务供给机制、社区公共服务财政投入与筹资问题、社区公共服务设施规划建设、社区公共服务标准化建设、社区公共服务绩效评估体系、公共服务问责机制与监管体系建设等研究进行了梳理，并介绍了本课题的研究思路、基本框架以及研究的主要创新之处。
第二章 北京社区公共服务改革与“北京模式”创新。这一章首先对改革开放以来，特别是近十年来，北京市社区公共服务建设在改革中创新、在创新中发展的基本历程进行深入分析。在总结北京市社区公共服务改革成果的基础上，剖析不同改革阶段及各项改革成果之间的内在联系，总结和提升具有时代特征、中国特色、首都特点的社区建设和社区公共服务“北京模式”的基本内涵和主要特征。与国内其他大城市社区公共服务改革模式进行比较，进而分析“北京模式”在社区公共服务建设理念、管理体制、治理模式、服务方式等方面的创新性及其意义。从科学界定社区公共服务属性和范围，推进社区自治、提高市民现代化水平，细化和完善社区基本公共服务目录，构建社区公共服务高层次综合协调机制等方面对进一步完善“北京模式”提出政策建议。
第三章 社区公共服务体系分类构建及其政策支持。这一章在社区调研基础上，通过科学界分社区居民的社会角色、社区角色和个体角色，对社区居民多样化、多层次的服务需求进行深入分析。根据社会共识、社区共识、个人偏好及其相应的服务需求指向把社区居民服务需求划分为社区基本公共服务需求、社区非基本公共服务需求和社区非公共服务需求三种基本类型。根据分类指导、分类构建的原则，对社区公共服务体系进行系统化设计，进一步分析“居站分离”条件下北京社区公共服务体系基本架构，对社区服务多元化格局的形成过程、表现形式及背后的政策支持进行了深入探讨。
第四章 社区公共服务规范化和标准化建设。这一章首先对社区公共服务规范化标准化在社区组织体系、社区治理机制、社区服务平台和服务内容、社区运行保障、社区服务设施、社区队伍建设等方面面临的问题和挑战逐一进行分析，在此基础上，对社区公共服务规范化建设的制度设计、政策支持及其实际成效进行探讨，进而提出构建和完善全方位、智慧型社区居民服务需求—回应机制的基本架构，对北京市推进智慧型社区建设基本路线图进行研究。
第五章 社区基本公共服务财政投入及其效益。这一章对近十多年来北京市社区基本公共服务建设财政支持政策及其演进情况进行全面梳理，根据财政资金投入情况，分析社区基本公共服务财政投入的构成，财政投入—产出机制，财政资金使用所产生的需求回应互动效益、社区安全稳定效益、社区内生服务效益和社会投入带动效益等，对北京市提高财政投入社会效益的经验和做法进行了剖析。
第六章 社区非基本公共服务创新机制与政策。非基本公共服务是增强多层次供给能力、满足社区居民对公共服务多样化需求的重要途径。这一章在对社区不平衡发展状况和社区居民非基本公共服务需求特点进行深入分析的基础上，对社区非基本公共服务创新机制的形成条件、创新机制的构成、创新机制的内在联系进行探讨，对北京市社区非基本公共服务创新支持政策及效果进行剖析，对北京市推进居民自治创新和业主自治创新、促进居民自治与业主自治互联互动的相关政策及其内在联系进行详细分析。
第七章 国内外社区公共服务民营化模式比较。这一章结合社区公共服务民营化的时代背景，在区分公共服务“提供”与“生产”，明确社区公共服务“提供者”与“生产者”分工的基础上，对社区公共服务民营化的若干基本类型逐一进行分析，然后，对美国、英国、日本、新加坡、中国香港等国家（地区）社区公共服务民营化模式进行比较，对深圳、上海、广东等地推行的民营化模式进行总结，为推进北京社区公共服务民营化提供有益的借鉴经验。
第八章 社区公共服务设施规划与建设。这一章根据最近十多年来北京市人口快速增长和社区公共服务设施需求情况，分析社区公共服务设施供求矛盾及其原因，同时结合北京社区公共服务设施规划及其调整情况，分析社区公共服务设施规划和建设面临的主要问题和挑战，从促进社区公共服务设施投入多元化角度提出推进社区公共服务设施规划和建设的新思路。
第九章 社区公共服务绩效评价与监督问责体系建设。绩效评估和监督问责是保证社区公共服务有效供给、提高社区公共服务质量的重要环节。这一章从社区公共服务绩效评价与监督问责体系建设相对滞后的实际出发，提出构建社区公共服务绩效评价体系的基本思路，分类构建社区基本公共服务和社区非基本公共服务绩效评价指标体系，对加强社区公共服务问责制和监管体系建设提出若干政策建议。
第十章 北京社区公共服务建设的基本现状及主要问题。这一章主要分析了在新形势下，北京社区便民服务、社区公共安全服务、社区卫生服务、社区教育服务、社区流动人口服务、社区文化服务、社区养老服务、社区社会保障服务等社区公共服务建设的基本现状及主要问题，以期为加强和改善北京社区公共服务建设提供相关政策建议。
第十一章 研究结论和政策建议。这一章对本课题的研究内容进行了总结，并从宏观和微观两个视角就北京社区公共服务建设存在的问题提出了针对性的政策建议。
五、研究的主要创新之处
本研究在深入调研的基础上，针对目前学术界在社区公共服务建设研究中的不足，围绕社区公共服务建设“北京模式”进行重点研究，全面系统地揭示了“北京模式”的基本内涵和主要特征，科学界定社区公共服务属性和范围，在准确划分社区居民服务需求层次基础上提出分类构建社区公共服务体系的理论框架，在社区公共服务分类、社区公共服务规范化、社区公共服务民营化、社区公共服务财政投入构成、社区公共服务绩效评价等方面的相关研究取得了重大的理论创新和突破。但是，由于种种原因，有些方面资料和数据收集不全，给相关问题研究的量化处理带来了一定困难，这是今后研究需要进一步加强的地方。
（一）“北京模式”研究上的创新
本研究在全面总结北京社区公共服务经验基础上，首次系统揭示了具有时代特征、中国特色和首都特点的社区公共服务“北京模式”的基本内涵和主要特征。本研究认为，北京市在全面推进首都现代化建设、构建社会主义和谐社会首善之区和建设中国特色世界城市的背景下，紧紧抓住社区公共服务建设这个核心环节，把社区建设纳入社会建设系统工程中来，通过整合社会建设资源，调动政府、社区、社会组织、经济组织和社区工作者等各方面积极性，形成社区建设合力。在统一规划、部署、实施社会建设系统工程过程中，按照“一分、三定、两目标”[2]的总体思路着力推进包括社区公共服务建设在内的社区规范化建设，社区服务领域不断拓宽，服务内容不断充实，服务方式不断创新，形成了以社区为依托，以社区居民服务需求为导向，以合理界分社区各方面利益关系为切入点，以政府主导、多方参与、规范运作、协同提供、共建共享为主要特征的公共服务模式。“北京模式”的基本内涵包括：明确将社区定位为社会建设的基础环节和落实政府公共服务的基层平台；按“居站分离”原则把社区服务站与社区居委会职能分开，使社区居委会回归其社区自治功能定位；以社区居民服务需求为导向，对社区公共服务进行分类指导，分类提供；社区建设与经济社会发展相互协调，多元投入，多元发展；按职业化、专业化要求，加强社区工作者队伍建设。“北京模式”是社会管理体制改革、城市管理体制改革和社区改革不断深化的结果，其主要特征体现在以下几个方面：体质构建系统化；治理方式规范化；服务管理网格化；运行保障协同化；发展环境法制化。“北京模式”是对人民群众服务需求的有力回应，反映了社会主义和谐社会建设条件下社区公共服务事业发展的客观要求，顺应了人民群众渴望社会和谐、追求社会公平和更加美好的幸福生活的需要，具有鲜明的时代特征。“北京模式”是在符合目前城市管理体制下社区发展定位的条件下创新城市社区治理模式的有益尝试，也是科学运用市场经济条件下首都社区公共服务建设发展规律创新社区公共服务供给模式的有益探索。
（二）首次提出了社区服务“三分”理论和社区公共服务二元结构理论
本研究根据社区居民的三重角色（社会角色、社区角色和个体角色），将社区居民服务需求划分为社会性公共服务需求、社区性共同服务需求和家庭个人的个性化服务需求。根据居民服务需求的属性和特点，把社区服务划分为三大类型——以“社会共识”确定基本公共服务类型，以“社区共识”确定非基本公共服务类型，以“个人偏好”确定非公共服务类型。其中，社区公共服务包括由政府主导提供的社区基本公共服务和由社区自主提供的社区非基本公共服务两大类，由此构成社区公共服务二元结构体系。这一新的分类理论，是对目前流行的“主体决定论”的突破，澄清了理论界和实际部门对于社区服务和社区公共服务的模糊认识，为科学界定社区公共服务的属性和范围，准确划分社区服务主体的提供责任，更好地发挥政府、社区组织、社会组织、企业和个人在社区公共服务中的作用，形成以政府为主导、以市场为基础的多元化协同发展的公共服务格局，提供了重要的理论依据。
（三）提出了全方位、智慧型社区居民服务需求—回应机制基本框架
本研究基于对北京社区公共服务规范化标准化建设的全面考察，结合北京市推进智慧社区建设的实际情况，将北京社区规范化和标准化建设看作一个持续发展、不断改进提升的过程，通过智慧社区建设对已经建立的社区居民需求—回应机制进行充实和提升，以更高标准、更高要求构建全方位、智慧型社区居民需求—回应机制，利用物联网、云计算、移动互联网、信息智能终端等新一代信息技术，不断创新社区服务方式，同时继续发挥传统社区服务方式的积极作用，通过全面提升社区公共服务规范化和标准化建设水平，实现对社区居民服务需求的全方位回应和各类社区服务的智能化提供，逐步形成全方位、智慧型社区居民服务新格局。通过准确把握信息化条件下北京社区服务发展趋势和发展规律构建的全方位、智慧型社区居民服务需求—回应机制基本框架可以为进一步推进社区基础设施高端化、政府服务协同化、社区管理智能化、公共服务网络化、居民生活现代化、社区服务集成化提供重要的决策依据。
（四）揭示了社区基本公共服务财政投入的内在机制
社区基本公共服务是政府主导、依托社区向居民提供的公共服务，是国家基本公共服务在城乡基层的实现形式，是具有公共性、基础性和均等性的公共产品。政府是社区基本公共服务的提供主体，政府的财政投入是社区基本公共服务最主要的资金来源。本研究通过对最近十多年来北京社区公共服务财政投入情况及相关政策的全面梳理，对社区基本公共服务项目投入（社区居民从中直接受益）、社区管理和服务平台建设投入（社区居民从中间接受益）分别进行考察，揭示了北京市社区基本公共服务财政投入的基本构成以及各类财政投入之间的内在联系，为研究社区基本公共服务财政投入产出情况，进而研究社区基本公共服务财政投入效益提供了新视角。
（五）首次提出了社区非基本公共服务创新理论
近年来，北京市在社区公共服务建设中创新居民自治形式，完善居民服务需求—回应机制，创新业主自治，提高社区居民自我管理、自我服务能力，推进社区居民自治和业主自治互联互动，取得了显著成效，但是，由于“社区非基本公共服务”概念还没有真正建构起来，这在很大程度上制约了社区非基本公共服务创新的顺利推进。本研究从北京社区不平衡发展和居民对社区非基本公共服务的需求出发，结合北京市近年来在社区服务方面的创新实践，首次对社区非基本公共服务创新机制形成的条件、创新机制的构成、创新机制的内在联系进行系统研究。本研究认为，社区非基本公共服务与政府主导提供的社区基本公共服务一样，都是社区公共服务体系的重要组成部分，都通过社区公共服务平台向社区居民提供，都是以满足社区居民公共服务需求为目标，而且这两者有时候也存在一定交叉和重叠。社区非基本公共服务创新机制与整个社区管理体制创新结合在一起，是由多因素、多系统、多种力量共同构成的创新体系的组合，是由社区组织创新机制、社区治理结构创新机制、社区服务体系创新机制、社区投入创新机制、社区工作者管理创新机制等多重创新机制共同构成的复合型创新集合体。在对北京社区服务创新实践进行总结提升的基础上，本研究还对社区非基本公共服务创新目的、创新依据、创新方法和路径以及创新重点进行了研究，提出社区非基本公共服务创新路线图，作为今后进一步推进北京社区非基本公共服务创新的决策参考。
注释
[1]具体指为中央党政军领导机关服务，为日益扩大的国际交往服务，为国家教育、科技、文化和卫生事业的发展服务，为市民的工作和生活服务。
[2]所谓“一分”，就是将社区服务站和社区居委会职能分开，社区服务站主要承担政府公共服务职能，社区居委会主要承担居民自治职能；“三定”，即确定社区党组织、社区居委会、社区服务站的工作任务、工作人员和工作经费；“两目标”，即建设一支专业化、职业化的社区工作者队伍，建设现代化、规范化的新型社区。