第二节　构建并实施社区公共服务制度规范和标准

北京市从建设中国特色世界城市的战略高度，以社区建设相关法律和政策为依据[1]，在充分调研和吸取各地社区建设有益经验的基础上，经过科学规划、系统整合和全面论证，制定了《北京市加强社会建设实施纲要》《北京市社区管理办法（试行）》《北京市社区工作者管理办法（试行）》等一系列规范性文件，构建了一套比较系统完整，具有很强的实践性和可操作性，能够对社区居民服务需求做出全面、及时和有效回应的社区公共服务制度规范和标准[2]，对社区公共服务建设所涉及的社区组织体系、社区治理机制、社区服务平台和服务内容、社区运行保障、社区服务设施和社区队伍建设等各个方面提出了明确的规范化和标准化要求。

北京社区公共服务制度规范和标准的构建是一项重要的制度创新、组织创新和管理创新活动，为推进社区公共服务规范化和标准化建设创造了重要的制度前提，也为社区公共服务规范化和标准化建设提供了有力的组织保障，实现了社区服务流程再造和社区管理体制的深刻变革，其主要内容包括社区组织体系的规范化、社区治理机制的规范化、社区服务的规范化、社区运行保障的规范化、社区服务设施的标准化和社区队伍建设的规范化等方面。北京市把社区公共服务制度规范和标准概括为“一分、三定、两目标”的总体要求，并制定社区规范化建设试点实施方案，从社区服务站建设、社区工作职能、社区运行机制、社区志愿服务、社区工作者管理、社区基础设施配置、社区经费投入等七个方面对社区公共服务建设所涉及的规范化内容进行细化。在此基础上，按照“试点带头、全面规范、狠抓落实、巩固提升”的工作思路，从2009年开始，首先在645个社区开展社区规范化建设试点，在取得经验的基础上不断扩大试点范围。2010年北京市将社区规范化建设试点范围扩大到1967个社区（其中，2010年新增1322个社区），到2011年底全市所有城市社区基本达到规范化要求。以社区公共服务规范化和标准化为核心内容的北京社区规范化建设起点高、进展快、工作扎实，一年一大步，三年实现社区规范化建设目标，收效十分显著，这在北京社区发展史上实属罕见。

一、社区组织体系的规范化

北京市把社区建设作为社会建设的基础，通过明确和理顺社区组织之间的关系，构建规范化的社区组织体系，发挥社区组织整合功能、社区自治功能、社区服务功能、社区参与功能、社区共建功能。通过社区组织和居民的共同努力把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

1.规范社区组织架构

以社区党组织为核心，整合社区各类组织，建立包括社区党组织、社区自治组织、社区服务站及社区各类社会组织在内的社区组织体系。

2.明确社区各类组织定位，规范各社区组织之间的关系

（1）社区党组织是包括社区居委会和社区服务站在内的社区各类组织和各项工作的领导核心，支持、保证社区居委会和社区服务站依照各自职责开展工作。社区党组织由党员大会或党员代表大会选举产生，在街道党工委的领导下开展工作。

（2）社区居民会议是社区居民依法行使民主管理权利的组织形式。社区居民会议有三种组成形式：由本居住地区全体十八周岁以上的居民组成；由每户派代表组成；由居民小组代表组成。涉及社区居民利益的重大事项、社区建设发展规划、经费筹集、财务收支、公益事业专项补助资金的使用、重大活动方案等都需经过社区居民会议讨论决定。

（3）社区居委会是社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层群众性自治组织，由本居住地区居民依法选举产生。社区居委会在社区党组织领导下，依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》履行职能。

（4）社区服务站是政府在社区层面设立的公共服务平台，在街道办事处的领导和政府职能部门的业务指导下开展工作，同时接受社区党组织的领导和社区居委会的监督。社区服务站定期向街道办事处、社区党组织汇报工作，向社区居委会通报工作。

（5）社区社会组织包括社区志愿服务类、社区慈善公益类、社区生活服务类、社区事务类、社区文体活动类等各类社会组织，是依法注册或备案，参与社区管理和服务的非营利性组织，在法律允许范围内，按照各自章程，自主开展活动。

（6）社区志愿者组织是专门从事社区志愿服务的非营利性社会服务组织，接受社区党组织、社区居委会、社区服务站的指导。

（7）业主委员会是物业管理区域内代表全体业主按照“民主、自治、自律、公益”的原则对物业实施管理的组织，是业主大会的执行机构。业主大会、业主委员会做出的决定，应当告知相关的社区居委会、社区服务站，并接受社区居委会的指导与监督，听取社区服务站的意见和建议。

（8）驻社区单位是与社区有密切联系的外围组织，应主动配合、支持所在社区党组织、社区居委会和社区服务站开展工作。

3.明确社区组织的分工和在社区建设中应履行的主要职责，规范社区各组织的行为

各社区组织的分工和主要职责见表4—5。

表4—5　社区组织分工与主要职责

二、社区治理机制的规范化

北京市把规范社区治理作为社区规范化建设的核心内容，坚持加强党的领导、完善居民自治和严格依法办事的有机统一，构筑与社会主义市场经济相适应的社区管理新模式，形成政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会协同力量互动的社区治理体制和运行机制，对社区进行有效覆盖和全面管理。

1.建立健全多元治理机制

着眼提高社区运行效率，理顺和规范社区组织体系各主体之间的关系，推动形成以社区党组织为核心、以社区自治组织为基础、以社区服务站为依托、以社区社会组织为补充、驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与的现代社区治理结构。建立在社区党组织领导下，社区居委会和社区服务站紧密对接、协调联动的“三位一体”工作机制，完善社区党组织牵头、社区居委会和社区服务站参加的联席会或例会制度，社区党组织定期组织并主持召开联席会或例会，研究讨论社区建设、管理、服务中的重要问题和重大事项，协调沟通有关工作。

2.建立健全居民自治机制

积极推进社区自治工作的制度化、规范化。培育居民自治意识，完善社区居民自治规章。健全社区居民会议制度，规范社区民主决策程序，提高民主决策水平。进一步完善社区议事协商会议和社区事务听证会制度，研究解决居住在社区的流动人口参与社区居民自治的有效途径。健全社区居委会内设委员会的工作体制，明确职责，发挥各委员会的作用。

3.建立健全工作准入机制

坚持政府依法行政和居民依法自治的原则，进一步理顺和规范政府部门与社区的关系，减轻社区居委会工作负担。属于政府部门和单位承担的行政性职能和工作，原则上不得转移给社区居委会，不得以行政命令方式向社区居委会直接分派任务和下达指标，不得随意在社区设机构、挂牌子。对于社区居委会法定职责之外、确需依托社区居委会办理的行政性工作，应提供必要的经费保障及政策指导，并与同级社会建设部门协商同意后协调落实。

4.建立健全资源共享机制

充分利用机关、团体、企事业单位内部设施资源，为社区居民服务。按照资源共享、互惠互利的原则，积极引导社区内或周边机关、团体、企事业单位将内部服务设施向社区居民开放，完善社区功能。

5.建立健全民意表达机制

推行民情信箱、民情热线、民情日记、民情联络员、民情恳谈会等工作方法，健全完善分片包户、居民接待日、网上论坛等制度，充分发挥楼（门、院）长、居民组长、居民代表、社区志愿者的骨干作用，引导居民群众以理性、合法的形式表达个人意愿，进一步畅通民意诉求渠道。

6.建立健全监督评价机制

完善民主监督制度，组织居民有序开展监督评价活动。完善社区事务公示制度，公开办事制度和办事程序，保障居民群众的知情权、参与权、选择权、监督权。充分发挥社区内人大代表和政协委员的作用，对社区事务进行有效监督。完善评议标准、评议方法，逐步建立健全评议监督体系。

7.建立健全表彰激励机制

市、区（县）政府对在社区建设工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰奖励。根据社区建设的实绩、水平和群众评价，对工作成绩突出、居民满意度高的社区工作者、基层组织、社会单位和先进个人进行评选表彰。健全激励措施，探索激励办法，促进社区志愿服务经常化。

8.建立健全长效工作机制

完善社区党组织工作制度、社区居委会工作制度、社区服务站工作制度、业主委员会工作制度、社区社会组织培育和参与制度等各项规章制度，实现社区管理规范化、制度化、科学化。

三、社区服务的规范化

北京市把完善社区服务体系作为社区建设的重点，以政府公共服务进社区为契机，推进社区服务规范化。按照政府主导、部门规划、街道组织、社会参与、社区落实的原则，建立与社会主义市场经济体制相适应、覆盖社区全体居民、服务主体多元、服务功能完善、服务质量优良和管理水平较高的社区服务体系，努力实现社区居民困有所助、难有所帮、需有所应。

1.政府公共服务进社区

强化政府公共服务职能，把政府公共服务中有关社区就业服务、社会保障服务、救助服务、公共卫生和计划生育服务、文化教育体育服务、公益法律服务、流动人口管理服务、治安服务以及环境绿化美化服务等公共服务项目落实到社区，建立政府职能部门、街道办事处工作与社区工作有效衔接的社区公共服务体系。社区服务站与街道各科室、职能站所、“一站式”办公大厅和社区服务中心实现工作的有机衔接，明确社区服务站各个岗位与街道相关部门的对应关系和各自职责，将96156社区公共服务平台、社区服务信息网络系统及街道其他相关信息化办公系统延伸到社区服务站，发挥街道社区服务中心网站的优势，整合社区信息化资源，建立和完善服务、诉求、信息发布等信息衔接机制，将与居民群众切身利益密切相关的各类公共服务落实到社区。

2.增强社区服务功能

改造提升老旧居住区便民网点和商业服务设施，确保新建、改建居住区按规定比例设置便民利民服务网点。继续重点开展面向社区老年人、儿童、残疾人、贫困户、优抚对象、下岗失业人员、独生子女伤残死亡家庭等的帮扶救助服务。扶持社区家政服务，加快发展社区配送服务、代理服务，鼓励通过特许直营或连锁经营等方式，推动社区服务产业化。规范社区物业管理，维护业主合法权益，提高物业服务水平。

3.推广社区“一门式”服务

依托社区服务站，在社区开办“一门式”服务窗口，方便居民办事。除法律、法规明确规定需在社区独立设置的工作平台外，将其他各类工作站（所、中心）、活动站（室）等统一纳入社区服务站，由社区服务站按照“一窗多能、一岗多责、定岗定责”的原则统筹配备工作人员，完成相关工作任务。建立健全社区服务站一口受理制度、事项公开制度、首问责任制度、分办落实制度、项目管理制度、组织协调制度、投诉处理制度等规范的业务管理制度，制定规范的服务流程示意图和工作台账，对受理事项、办理过程、办理时间、办复结果进行动态跟踪，全程监控，保证受理事项及时办理和反馈。

4.创新和规范公共服务提供方式

结合社区实际，以满足社区居民需求为导向，整合社区各类服务资源，利用96156社区公共服务平台，健全社区服务网络，通过购买服务等形式，创新社区服务方式。拓展社区服务领域，不断开发社区服务项目，特别是那些社区居民需要，市场主体又不愿或无条件、不能承担的公益服务项目。不断完善社区公共服务、公益服务、便利服务体系，实现社区服务站服务规范化、人性化、便利化。通过政府“购买服务”“合同外包”“项目委托”等多种形式，将部分公共服务转交给专业化社会组织或社会机构承担，逐步实现公共服务专业化、社会化、市场化，推动政府、市场和社会共同服务社区。

四、社区运行保障的规范化

北京市将社区建设纳入经济社会协调发展的整体规划，建立社区建设工作统筹协调机制，加强对社区建设、管理、服务工作的领导，构建规范化的运行保障体系。

1.建立市—区（县）—街道三级统筹协调机制

在市、区（县）党委和政府的领导下，由市、区（县）社会建设工作领导小组及其办公室负责日常协调工作，各相关职能部门、人民团体按照各自职责共同做好社区建设工作。政府职能部门和机构在社区建设统筹协调中的主要职责见表4—6。

表4—6　政府职能部门和机构在社区建设统筹协调中的主要职责

2.规范社区物业管理和服务

市、区（县）物业行政管理部门与街道党工委、街道办事处、社区党组织、社区居委会和社区服务站建立沟通渠道，及时了解业主委员会、物业服务企业在社区内的工作情况，支持、配合社区党组织、社区居委会和社区服务站做好社区管理和服务工作。

3.规范社区建设经费投入

按照“费随事转”的原则，凡属政府事权范围内的事项，原则上由政府投入。社区协助完成上级行政部门有关工作事项所需经费，按照“费随事转”原则由相关部门转移拨付。下列社区建设经费纳入政府财政年度预算管理：（1）社区党组织、社区居委会和社区服务站的工作经费；（2）社区工作者的工资、福利待遇；（3）社区服务设施建设管理、运营、维护等经费；（4）社区信息网络建设及管理、运营、维护等经费。落实社区公益事业专项补助资金。建立社区建设经费增长机制，适当增加对财力相对薄弱区（县）的转移支付。将社区服务设施配套纳入城市基础设施建设规划，区县政府承担社区办公和服务用房项目建设主体责任。按照市、区（县）两级共同负担的原则，投入必要的资金，对符合市政府固定资产投资支持范围项目，原则上给予一定的市级资金补助。适当提高社区公益事业专项补助资金拨付标准，加大对社区举办公益事业的支持力度。补助资金应主要用于社区通过项目购买、项目补贴、项目奖励等形式，大力开展社区困难群体帮扶、助老、助托、助残等居民急需的服务项目；积极培育发展社区社会组织，以及全面开展社区公益事业活动所需要的活动场地、活动器械、活动宣传、活动奖品、活动劳务等费用。规范和完善社区公益事业专项补助资金的使用管理。社区的办公经费按照不少于每户50元的标准核定，确保社区党组织、社区居委会、社区服务站的会议费、办公用品购置费、学习培训费、水电气暖费、电话费、报刊订阅费等日常经费支出有可靠的资金保障。

4.建立社区多元投入机制

完善公共财政政策，研究转移支付、定向补助等不同的财政扶持政策，在社区公共管理和公共服务领域加大政府购买服务的力度。探索建立政府投入与社会投入相结合、无偿服务与有偿服务相结合、社会化与产业化相结合的社区事业投入和发展机制，广泛吸引社会力量和社会资金兴办社区基础设施。

5.建立经费使用监督机制

健全社区各项工作经费的财务管理制度，规范社区工作经费的核定、审批、使用等各个环节，强化专项资金审计监督，确保社区各项经费到位，做到专款专用。社区实行财务公开，收支情况定期公布，接受居民监督。对政府投入经费及接受无偿捐赠所形成的国有资产，按照分级管理的原则，由各级政府进行监督管理，具体使用者负责国有资产的安全完整，防止国有资产流失。

五、社区服务设施的标准化

北京市以规范社区服务站建设为重点，按标准化要求推进社区服务设施建设，不断完善社区服务设施，为社区公共服务创造良好的工作条件。

（1）政府在社区层面设立的综合性服务平台，统一命名为“社区服务站”。除法律、法规明确规定需在社区独立设置的工作平台外，将社区其他各类工作站、活动站、服务站等尽快纳入社区服务站，统筹承担相关工作任务，实行综合管理、一站多能服务，并逐步达到统一形象标识、统一项目设置、统一运行流程、统一服务规范、统一资源调配的标准化要求。

（2）采取新建、改扩建、购买以及落实配建指标、资源整合利用等多种方式，使社区的办公和服务用房达到350平方米左右。其中，社区服务站工作和服务用房相对独立使用，“一门式”服务用房面积不低于50平方米，其所在地应交通便利，居民居住相对集中，服务半径合理，便于服务开展和居民办事。

（3）社区办公和服务用房外部环境整洁、形象良好，逐步实现统一标识，内部区域清晰、安全方便、舒适美观，具备水、电、暖、卫、通信、信息网络等正常使用功能，配备能够满足工作需要的电脑、打印机、电话、传真机、复印机等办公设备。

（4）完善社区公共服务设施，建设具有医疗保健、体育健身、教育培训、为老服务等功能的其他公共服务设施和室内外文化活动场所，打造商业、生活、文体娱乐等方面的“一刻钟社区服务圈”，使社区居民多层次、多样化、个性化需求基本得到满足。

（5）推进社区信息化，建设数字社区。整合各类服务热线、呼叫热线、信息系统和资源，规范新建系统、调整在建系统、改进已建系统，加快互连互通，逐步实现“一网式”“一号式”服务，构建市、区（县）、街道（乡镇）、居委会四级社区工作信息化平台。加快推进信息亭、信息服务自助终端等设施建设，实现协同服务、便民利民。

六、社区队伍建设的规范化

北京市把建设一支专业化、职业化的社区工作者队伍作为社区建设目标之一，一方面按规范化、专业化、职业化要求充实社区工作力量，采取多种形式不断提高社区工作者的服务能力和水平，一方面通过加强社区志愿服务规范化建设，不断扩大社区志愿者队伍。

（1）社区党组织至少配备专职党建工作者1名，社区党组织书记、社区居委会主任“一肩挑”的社区，设1名专职副书记或专职党建工作者；党员人数100名以上（含100名）的社区，根据需要可适当增设专职党建工作者。社区居委会由主任1人、副主任1~2人、委员若干人共5~9人组成，1000户以下的设置5人，1000～2000户的设置7人，2000户以上的设置9人。社区服务站按照社区实有户数配备工作人员，原则上按每500户1人配备（1500户以下的配备3人）。社区服务站一般设站长、副站长各1名，原则上专设，也可由社区党组织或社区居委会负责人兼任；社区党组织、社区居委会相关人员与社区服务站工作人员可视情况适度交叉任职。政府购买的社区社工岗位纳入社区服务站。

（2）社区服务站工作人员实行公开招录，招录对象年龄一般在40岁以下，学历大专以上。社区工作者实行全员培训，每年平均培训时间不少于40学时。鼓励和引导各类社区工作者参加国家社会工作者职业水平考试，取得社会工作师、助理社会工作师等职业水平证书。社区服务站工作人员与街道（乡镇）签订服务协议，纳入社区工作者管理，其工作绩效接受社区居委会和居民群众的监督评议。

（3）通过政府购买服务的方式，为社区至少配备1名取得国家社会工作者职业水平资格证书的人员或具有本科以上社会工作专业（或相关专业）学历的大学生，开展社会工作专业服务。

（4）按照规范化、专业化、职业化要求，通过在岗培训、转岗安排等方式，逐步将符合条件的各类社区协管员、社区事务助理纳入社区工作者规范化管理。

（5）按照“社区所需、志愿者所能”的原则，以社区老年人、未成年人、来京务工人员、下岗失业人员、优抚对象、残疾人和低收入家庭为重点服务对象，开发就业援助、慈善公益、优抚助残、敬老扶幼、治安巡逻、环境保护、民间调解、社区教育等项目，打造特色鲜明、效果明显、影响广泛的社区志愿服务品牌。

（6）整合社区志愿服务资源。鼓励和动员社区党员、身体健康的离退休人员、有一技之长的居民，积极参加社区志愿服务活动；根据在职党员、国家公务员的职业特点和个人专长，适宜、适时、适度地组织他们参加社区志愿活动；协调社区内各种组织和志愿者有序开展活动，并力所能及地给予支持和帮助；为社会上的各种组织和人士到社区从事志愿服务搭建平台。

（7）完善社区志愿者招募管理制度。志愿者人数较少的，可依托社区服务站组织管理；人数较多的，指导成立社区志愿者组织，推广社区志愿者登记注册制度，推进社区志愿服务信息化。健全培训制度，对已招募的社区志愿者，要进行服务态度、权利义务、服务技能等方面的培训，推动社区志愿者不断改进服务态度，增强服务技能，提高服务质量，促进社区志愿服务队伍向专业化方向发展。

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注释

[1]北京市社区规范化建设所依据的法律和政策主要有《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发〔2000〕23号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发〔2010〕27号）、《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》（民发〔2009〕165号）、《关于进一步做好社区组织的工作用房、居民公益性服务设施建设和管理工作的意见》（民发〔2005〕85号）、《中共北京市委、北京市人民政府关于推进城市社区建设的意见》（京发〔2001〕11号）、《中共北京市委、北京市人民政府关于建设和谐社区和谐村镇的若干意见》（京发〔2005〕18号）等。

[2]制度规范是以法律、法规和政策等形式在体制机制上对人的行为构成的一种强制性约束。而标准，是为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认的权威机构批准共同使用和重复使用的一种规范性文件。制度规范和标准密不可分。规范性是标准的核心特性，统一性是标准的本质特性。制度规范在一定条件下可以转化为标准，而标准的规范性体现在其约束力上，表现为对人的行为间接起到指引、评价、预测、强制和教育作用。这意味着权威机构公布并付诸实施的标准需要有一系列外在保障机制以体现其强制性。