《资源枯竭型地区经济转型政策研究》概要

宋冬林

（注：宋冬林，吉林财经大学教授，吉林大学博士生导师。）

一、研究的目的、意义及方法

1.研究目的

建国以来，国家根据工业化发展战略和区域经济发展整体布局建设了大量资源型城市，其成为我国经济发展的重要支撑。但由于在长期传统的计划经济体制和粗放型经济增长方式下，自然资源被不断消耗，资源型地区面临衰退期的威胁，实现资源枯竭型地区的经济转型已迫在眉睫。资源枯竭型地区的转型发展不仅要面对资源枯竭和经济结构单一的困境，还要承受来自经济、社会、环境等方面的沉重负担。因此，研究我国资源枯竭型地区经济转型问题须立足于本地区经济发展的实际情况，在借鉴国外成功经验基础上，进行深入思考和探索性研究。基于此，本成果试图找出促进资源枯竭型地区实现健康顺利转型的路径与方法，以保障国民经济持续健康协调发展。

2.研究意义

我国资源枯竭型地区主要分布在东北、西北和西南等经济欠发达地区，随着不可再生资源的日趋枯竭，资源产业逐渐衰退，企业生产经营难以维系，大量下岗工人形成新的贫困群体，这些现象严重影响当地经济发展和社会安定，已经成为影响国家经济社会发展的重大现实问题。因此，如何有效实现资源枯竭型地区经济转型是区域经济振兴和国民经济健康发展的关键，并已经引起党和政府的高度关注。尽管发达国家在资源枯竭型地区经济转型中积累了许多成功经验，但因受到不同制度环境和发展条件的影响，这些经验借鉴到我国仍有一定的局限性。因此，深入研究资源枯竭型地区经济转型政策能够为进一步完善相关扶持政策体系提供依据，为推进资源枯竭型地区实现更加健康和顺利的转型、促进资源枯竭型地区的科学发展、保障国家能源资源供给、保持国民经济持续健康协调发展提供重要保障，同时也是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求。

3.研究方法

本成果坚持以科学发展观为指导，坚持历史与现实、理论与实践相结合的方法，综合运用区域经济学、产业经济学、制度经济学和发展经济学等相关理论，采取典型案例与专项调研相结合、整体研究与个案研究相结合、国内研究与国际比较研究相结合、定性研究与定量研究相结合、理论研究与对策研究相结合等方式进行政策研究。

二、成果的主要内容、重要观点及对策建议

1.主要内容

为深入研究资源枯竭型地区的转型发展问题，本成果将其能够承担转型成本的综合能力定义为地区综合承载力。同时，针对资源枯竭型地区经济转型过程中经济性、社会性、生态性共生的问题，把综合承载力划分为三个维度，即经济创造力、社会支撑力和环境承载力。目前，资源枯竭型地区综合承载力存在的问题主要有：一是资源枯竭型地区的经济创造力不足；二是资源枯竭型地区的社会支撑力脆弱；三是资源枯竭型地区的环境承载力薄弱。因此，需要中央和地方政府通盘考虑、综合协调、全面部署、多管齐下，以提升综合承载力为核心，促进资源枯竭型地区的转型发展。基于此，本成果试图基于分析框架提出相应的解决方案：一是以大力发展中小企业和民营经济、深化体制机制改革、加快市场经济基础设施建设、改善地区产业结构等措施，提升资源枯竭型地区的经济创造力；二是以提高人力资源开发力度和就业创业水平、加强社会保障建设、强化政府的公共管理和社会服务能力等措施，提升资源枯竭型地区的社会支撑力；三是以加强资源枯竭型地区环境治理，合理规划新建的企业和项目，推广先进适用的开采技术、工艺和设备等措施，提升资源枯竭型地区的环境承载力。具体来说：

（1）经济创造力。本成果采用偏离—份额分析法（SSA）、数据包络法（DEA）、面板数据回归分析法、AHP分析法等多种方法对资源枯竭型地区的产业结构、要素投入和制度环境因素进行深入全面分析，并据此对其经济创造力进行了综合评价。

首先，近二十年来资源型地区三次产业结构变化不大，过度依赖于资源型产业，使得第二产业比重较高，第一和第三产业比重偏低，且资源型产业作为其主导产业与其他产业的前向和后向联系较弱，产业链较短。利用偏离—份额分析法分析产业结构对地区经济增长的影响，发现所有资源型城市总产业效应得到提高，与全国平均水平相比产业结构效应和产业竞争力效应均有不同程度增长，且多数煤炭资源型城市第三产业效应都在提高。采用灰色关联方法（GRA）分析代表性城市辽源市产业关联度，发现辽源市依托既有的煤炭资源产业发展了煤炼焦等接续产业，同时又开发了新材料、生物健康等替代产业，产业结构逐步趋于合理，经济转型初见成效。

其次，多数资源枯竭型地区人力资本投资低于全国平均水平，产业发展对人力资本形成挤出效应，而人力资本对资源型地区经济发展形成锁住效应。采用数据包络法计算各地区Malmquist生产率指数，结果显示“九五”时期是资源枯竭型城市生产率快速增长的时期，且生产率的增长主要源于技术进步率的提高，特别是中性技术进步的作用最大。而“十五”期间资源枯竭型城市资源配置效率最高，技术进步率与其他时期相比较低，但非中性技术进步率在此时段增长较快，明显高于中性技术进步。而“十一五”期间多数城市的资源配置效率呈下降趋势，但所有城市的非中性技术进步率都有不同程度的增长，表明在“十一五”期间我国资源枯竭型城市实行经济转型，调整产业结构和发展接续替代产业，引入重大项目时投入使用先进机械设备，因而与设备投资相融合的非中性技术进步对生产率增长起到决定性作用。

再次，采用面板数据的回归分析方法，从政府对市场的控制程度、非国有经济的发展、外资的利用程度和劳动力市场的流动性方面分析资源枯竭型地区的制度因素对经济增长的影响。检验结果显示，资源枯竭型地区的资本投入对于推进资源枯竭型地区经济增长有着重要作用，而人力资本投资对地区的经济发展没有起到显著的促进作用，这印证了资源枯竭地区产业发展对人力资本发展存在挤出效应，人力资本对资源型地区经济发展存在锁住效应。资源枯竭型地区政府对市场的控制程度越高，越不利于地区资源配置，从而抑制地区经济增长。煤炭资源枯竭型地区非国有经济的发展对地区经济增长有一定的促进作用，而其他资源枯竭型地区没有得出相应的结论。外资的利用程度对资源枯竭型地区经济增长的影响为正且具有稳定性，劳动力市场的流动性也有助于资源枯竭型地区的经济发展。

最后，采用AHP分析法，从资源枯竭型地区的经济发展水平、居民生活、基础设施、经济协调度、微观经济活力、经济外向度、经济效率和经济潜力八个方面及下设的23个指标来衡量资源枯竭地区经济创造力。参照经济创造力评价尺度，发现17个资源枯竭型城市中只有枣庄市经济创造力较强，主要在于其微观经济活力在各个城市中最高，且其经济外向度、经济效率、经济潜力也明显高于其他城市，而其他城市都处于经济创造力较弱和缺乏经济创造力的评价区间。

（2）社会支撑力。我们把资源枯竭型地区能够承担转型成本的社会能力定义为转型的社会支撑力，社会支撑力是资源枯竭型地区转型的重要保障资源，而提升社会支撑力也是实现转型的难点之一。针对资源枯竭型地区转型的具体现状，我们把社会支撑力划分为就业创业能力、人才集聚能力、社会保障能力及社会管理和公共服务能力，以期能够更清晰地把握资源枯竭型地区转型中社会问题的存在形式和影响，并给出相应的对策。

首先，资源型地区在其发展过程中忽略了接续产业发展、充分就业、社会保障等需要长期谋划的经济社会问题，致使这些地区资源枯竭、产业衰竭后形成的就业问题成为难以破解的“老大难”问题，已经对我国社会发展和国民经济建设提出了严峻挑战。本成果针对此等情况提出如下解决对策：一是加速发展接续替代产业，创造新的就业岗位。二是加大对适龄就业人口的培训力度。三是营造良好的社会氛围。四是加强配套并落实再就业优惠政策。

其次，资源枯竭型地区在转型过程中，投入了大量物质资本，然而转型更需要周期长、收效慢的人力资本投入。但由于区域经济发展的不平衡性等原因，人力资本的接续、更新以及供给结构的调整和重构，对于资源枯竭型地区的经济社会发展来说是一个长期、系统的工程。因而本成果认为人力资本的聚集效应需要政府和个人两方面共同努力。一方面，下岗失业人员要主动参与职业培训，寻求新的发展出路。另一方面，政府部门也要切实制定和实施各项优惠政策，在人力聚集效应的产生过程中发挥好科学规划、适时引导和积极推动的作用。

再次，资源枯竭型地区在体制转轨过程中面临着经济衰退与失业人员增多的问题，使资源枯竭型地区社会保障制度难以发挥其内在的稳定机制作用，严重影响资源枯竭型地区的社会稳定。因此，本成果提出加大中央财政的扶持力度、扩大社会保险的覆盖范围、扩大社保基金的筹资渠道、加强对社保基金的管理力度等措施以完善资源枯竭型地区的社会保障制度，使该地区的社会保障步入正常的发展轨道。

最后，在长期的传统计划经济体制和粗放式经济增长方式下，包括资源型地区从一开始就存在着功能单一、城市社会服务及基础设施建设先天性不足等问题。基于此，本成果提出如下措施以提高资源枯竭型地区社会管理和公共服务能力：一是依靠市场机制，正确发挥政府作用。二是营造优良的转型“软环境”。三是提高政府的公共服务能力。

（3）环境承载力。本成果以煤炭、石油、森林资源为例进行深入分析，发现三类资源型城市都面临严峻的环境问题，难以维系长期可持续的经济增长。

首先，基于生态足迹模型对资源枯竭型地区的环境承载力进行评价，即采用区域生物生产性土地的需求量与供给量之差可以反映区域社会经济活动的可持续性。本成果以辽宁、吉林、黑龙江三省为代表，计算2003年至2012年的十年时间内资源枯竭型地区的环境承载力。分析结果表明，辽宁省各种土地利用类型的可用人均环境承载力均无太大变化；吉林省的草地与建设用地变化不大，林地呈逐年减小之势，耕地则逐年上涨；黑龙江省的渔业用地、建设用地和草地变化不大，耕地呈上升趋势，林地则呈下降趋势。与此同时，综合来看，东北不同类型土地的人均生态赤字情况差别很大：一是耕地和林地的生态盈余较多，但耕地人均生态盈余并不十分突出；二是东北地区的人均生态赤字主要来自草地，水域的人均生态赤字较少；三是东北地区的人均生态赤字受能源用地赤字影响较大，大量的资源消耗扩大了东北地区的人均生态足迹，也严重削弱了东北地区可持续发展的能力。

其次，鉴于资源枯竭型地区长时间以来对资源的过度开采所导致的环境破坏早已突破了环境系统自我修复能力的范围，所以，建立一个适当的环境修复补偿机制既是现实条件的要求，又有其内在的理论依据，同时也是转变经济发展方式、坚持以人为本、落实科学发展观的重要体现。而且，资源枯竭型地区出现的环境危机成为当地环境修复机制建立的现实原因，生态经济学、环境经济学与资源经济学理论，特别是生态环境价值论、外部性理论和公共物品理论等为环境修复补偿机制的研究提供了理论基础，加之政府也认识到了环境保护的重要性，相继出台有关的政策和规章来保护环境，因而必须建立相应的机制以调节相关利益各方和地区之间的关系，推动实现地区经济和社会的良好、稳定、可持续发展。

最后，应该在环境修复补偿机制的建立过程中坚持破坏者付费、使用者付费、受益者付费与保护者得到补偿等原则，将政府与市场结合起来，推动环境修复补偿机制的顺利建立和作用的有效发挥。一是充分发挥财政转移支付的作用，加强横向与纵向转移支付。二是采取税收、收费和罚款等形式，诸如征收庇古税、加大对环境破坏行为的处罚力度等。三是建立相应的行政补偿制度，国家对于资源枯竭型地区的个人进行有效补偿。四是加快产业结构的优化升级，提高经济发展水平。同时，用BOT融资方式、发行环境彩票、建立环境修复补偿基金制度等市场调节手段加以配合。

2.重要观点及对策建议

本成果在资源枯竭型地区转型方面的重要观点如下：首先，我国资源枯竭型地区经济转型的政策制定不能采取一刀切式的统一的转型发展模式。各个资源枯竭型地区资源初始条件、所处地理位置、产业发展状况和基础设施各不相同，因此不必也不可能采取一种模式，应该从各地区的实际出发，充分发挥各自的比较优势。其次，我国资源枯竭型地区经济转型要与区域经济发展规划、国家产业布局结合起来。由于历史的原因，我国资源枯竭型地区大多位置偏远，其未来发展必然从属、服务于整个区域和国家经济发展的需要，因此有必要统筹兼顾地谋划其经济转型的政策设计。最后，我国资源枯竭型地区经济转型涉及领域较广，依靠单一政策推动很难起到预期效果，应该建立全方位、多层次的政策体系，并注重各级政府政策之间的协调与配合，避免政策的碎片化和重叠化，加强政策实施的有效性。基于此，本成果提出如下五点对策建议：

（1）重构资源价格体系。在自然资源的开采和使用过程中应当始终贯彻“代际公平、合理补偿”的原则，只有这样才能够从根本上转变资源枯竭型地区不可持续发展的现状。为此，我们需要从市场完善角度加强生态环境沉淀成本补偿，需要做到：首先，加强对生态与环境的保护，合理开发和永续利用资源。其次，要坚持发挥市场机制的决定性作用，促进资源的高效利用，矫正资源价格的扭曲，注重价值补偿。再次，不仅需要市场价格制度实现价值补偿，也需要其他非市场价格制度实现实物补偿，需要处理好简单再生产和扩大再生产之间的关系，特别是内涵扩大再生产与外延扩大再生产之间的关系。最后，充分发挥政府经济和政策杠杆作用，合理使用再生和不可再生资源。总之，完善自然资源价格体系、健全自然资源市场可以减少生态性沉淀成本，有助于生态资源投资成本回收，体现了科学发展观的要求，符合社会主义初级阶段的基本国情。同时，由于资源市场价格的实现往往受到诸多因素的影响，需要从我国经济社会发展实践出发，借鉴国外有益经验，以科学发展观为指导研究自然资源定价，自然资源定价要考虑资源开发利用的成本和供求关系，也要考虑企业和社会的承受能力，还要考虑资源的代际分配和可持续利用。

（2）加速产业结构优化升级。首先，实施优化升级结构的产业政策。在产业政策和政府监管政策方面构建有利于资源枯竭型地区接续产业集约与可持续的发展机制十分重要。坚持以产业结构政策作为产业组织政策的实践方向，来构建资源枯竭型地区产业组织结构的发展模式。国家以及各级地方政府必须从宏观经济布局的角度，因地制宜地规划各地的产业组织结构，避免各地重复建设问题的发生。这就要求一方面要将资源枯竭型地区所发展的接续替代产业与本地区的独特优势结合起来，另一方面要用产业组织的发展带动资源枯竭型地区产业结构向复杂化、高级化升级。其次，实施有差别化的产业政策。本成果认为，必须根据各地区不同的资源禀赋和接续替代产业的特点，来制定具有针对性的产业政策，搞好各个地区的不同的接续替代产业：一方面，竞争性产业领域中的政策重点应是继续反对行政垄断，大力促进市场竞争。另一方面，准竞争性产业领域中的政策重点是将产业保护政策付诸实施。对重要支柱产业，依据反垄断法，实行有效的监管和控制。对涉及国计民生和对国家安全具有重要意义和战略性影响的行业，应在扶植原有产业的基础上，尽可能为其竞争能力成长创造条件。同时，资源型地区应调整引进外资的优惠政策，积极利用外资促进产业结构优化和升级、促进可持续发展。

（3）加强生态技术创新。资源枯竭型地区可持续发展的实现要求我们利用生态技术创新来改造资源枯竭型地区的相关产业。首先是传统工业的生态化改造。我们要认识到对于改造资源枯竭型地区的传统工业，新的技术战略不能简单建筑在单个技术最优的基础上，不能简单地局限于某个环节的技术革新和发展的视野内，而应从整个生产过程技术系统的角度进行统筹规划和选择。一是对废弃物末端治理的生态技术改造。二是对工业生产过程的生态技术改造。三是对工业生产源头的生态技术改造。随着世界经济一体化和区域经济合作的发展，考虑到我国人均资源短缺的状况，政府应该鼓励企业走出国门和跨地区合作发展。其次是服务业的生态化改造。资源型城市是典型的以初级资源产品的采掘和加工为特征的城市，资源型城市的服务业就是为了适应该地区生产需要而建立起来的。近年来服务业的快速增长使其在国民经济中所占的比重不断提高，导致资源型地区的污染等生态环境问题也日益突出。因此，对传统服务业进行生态化改造势在必行。鉴于服务业的范围广泛，本成果对两个具有代表性的传统服务业部门的生态化改造进行研究。一是对资源枯竭型地区的旅游业进行生态化改造，大力发展生态旅游。二是促进绿色物流业发展。最后是高技术产业的生态化发展。高技术产业是建立在现代高技术基础上的新兴产业，代表着现代科技和产业发展的未来，是资源型地区发展替代产业的选择之一。但是，资源枯竭型地区在发展高技术产业的同时，也产生了生态环境问题，如果不及时控制，所造成的生态和环境灾害有可能比其他产业更为严重。因此，必须规范高技术产业的发展，以循环经济的3R原则为指导，形成有利于保护生态环境的产业链条，实现区内最少使用资源、最少产生废物、最佳保护生态的可持续发展目标。

（4）培育和发展创业经济。首先，改善创业环境。这是一个系统化的工程，要优化创业环境，需要社会多方面、全方位的共同努力，以发展的观点、系统的视角从文化、人才、技术、融资、政策等多个方面加大投入和改善，以补偿其历史性负债（也是一种经济性沉淀成本），并取代救助性和福利性资金发放。一是营造浓厚的创业氛围，改善文化环境。二是大力发展第三产业及资源节约型产业，改善产业环境。三是强化人才意识，吸引创业人才，发展创业教育和培训。四是扩大融资渠道，完善融资机制，改善融资环境。五是加大科研力度，改善技术环境。其次，培育创业精神。在资源枯竭型地区要素和资产不完全条件下，沉淀成本十分显著，这本身为企业家获得超额利润创造了机会，也是偏离瓦尔拉斯一般均衡条件下企业家存在的客观条件。因此，创业精神是追求超额利润的直接表现。因而必须培育企业家的创新精神、冒险精神、合作精神、进取精神、诚信精神、敬业精种，发挥出企业家最大的潜能。最后，构建企业家精神的培育机制。在资源枯竭型地区转型过程中，培育企业家精神是十分重要的。一是改变传统思想，大力提倡和宣扬企业家精神。二是建立标准的企业家人才市场，制定合理的企业家聘用及考核机制。三是营造自由、公平的市场竞争环境。四是建立薪酬激励机制。五是降低创业壁垒，鼓励企业家创业。六是保护企业家的创新创业成果和财产所有权。七是为企业家创业提供金融支持和政策优惠。

（5）创建良好的转型环境。首先，促进下岗职工再就业。一方面要加强再就业培训工作，另一方面要进一步培育和完善劳动力市场，同时政府应加强配套措施，在税收、财政、户籍、场地、信贷等方面出台并落实一些加强再就业的优惠政策。其次，完善社会保障制度。针对资源枯竭型地区来说，完善社会保障体系包含两个方面：一方面是改革传统的社会保障方式本身；另一方面是为全面的经济改革创造一个良好的保障环境。再次，加快自然资源产权制度改革。我国政府在资源领域的主要任务是继续推进不可再生资源产权改革，建立以市场决定资源配置和更好发挥政府作用的矿产资源管理体制，提高不可再生资源利用的效率。一是明晰产权关系，使自然资源的所有权与经营权相分离，建立明晰的自然资源产权关系。二是建立两权流转的矿业权市场。三是为自然资源产权制度改革提供法律保障。又次，遵循“谁受益，谁补偿”原则和“谁污染，谁补偿”原则，建立资源开发补偿机制。同时，建议修订《矿产资源法》中关于探矿权、采矿权流转的限制不当，对资源税和资源补偿费认识模糊的方面，并建议制定《矿地复垦法》，将复垦计划融入采矿许可审批程序，并制定详细的复垦标准，实行预先缴纳复垦保证金制度。最后，构建衰退企业援助机制。衰退企业援助的最低目标是衰退企业职工都能达到最低生活水平保障线，最高目标是衰退企业职工都能充分就业，衰退企业盈利或迁移，环境质量达到国家法定标准。因此，政府对衰退企业进行资金、就业、政策、法律等方面的援助，具体方法有“买断工龄”、促进下岗人员再就业、建立社会保障制度、构建援助政策体系、健全法规等。

三、成果的学术创新、应用价值以及社会影响和效益

1.学术创新

本成果在资源枯竭型地区经济转型问题的研究中，在参考相关研究成果基础上，跳出局限于煤炭、石油等单一产业进行研究的旧框架，转而立足资源枯竭型地区全局，以综合承载力为视角，从整体产业角度对其经济转型进行深入探讨，在综合承载力理论框架下，分别从经济创造力、社会支撑力、环境承载力角度在理论上探索资源型地区可持续发展的客观规律与实现条件，对资源枯竭型地区经济转型发展问题进行理论与实践、历史与现实、国内与国际比较等研究，为资源型地区转型提供新的解决思路，丰富资源经济学、发展经济学现有的理论研究，完善社会主义市场经济理论。

2.应用价值

本成果以资源枯竭型地区的综合承载力为切入点，总结国内辽宁阜新、黑龙江大庆等地区以及国外德国鲁尔、日本九州等地区的转型经验，以新型城镇化建设为指导，通过案例比较分析、定性与定量分析相结合等方式针对资源枯竭型地区进行转型设计，对资源枯竭型地区成功实现经济转型有重要的借鉴意义。

3.社会影响和效益

一方面，有助于指导资源枯竭型地区实现产业转型，实现经济健康稳定发展。以有针对性的政策设计推动不同地区发展各具特色的接续替代产业，激发竞争性行业的发展活力，加强重点行业的监管与保护，实现产业结构的多元化，形成有利于保护生态环境与保障下岗失业人员再就业的产业结构和发展模式，形成资源枯竭地区新的经济增长点，在转型发展路径上探索新型城镇化与资源型城市转型有机结合的新路子。另一方面，研究成果对各级政府研究新一轮东北振兴政策措施尤其是资源枯竭型地区转型发展政策有重要的借鉴意义和参考价值，吉林省发展生物质经济、编制产业发展“十三五”规划，国家发改委研究出台新的资源型城市可持续发展、独立工矿区转型发展政策等，都参考并采用了课题组的相关研究成果。