第二节 二十国集团峰会机制开启全球治理改革先河

2008年国际金融危机充分证明，在世界政治、经济、外交、军事等格局发生深刻复杂变化的今天，现有国际体系和治理机制已无法适应全球化新形势，也无法破解全球化快速发展引发的新挑战和新问题。新时代全球治理需要探索新思路、新路径。

二十国集团峰会开启了全球治理改革的先河。先看看峰会这些年发展的轨迹。

2008年11月，在华盛顿举行的二十国集团首次峰会上，中国和一批新兴国家开始进入全球治理核心决策圈。中国在二十国集团平台上，是新兴国家的代表与合作伙伴，是美欧迫切需要的工业化国家对话方。这里有历史的必然，反映了全球经济力量的转折性变化，发展中国家特别是中国等新兴大国在世界经济中已占有相当份额，需要给予相应的话语权和决策权。2008—2013年，中国贡献全球GDP增量约52%。同时，解决全球经济和金融体系结构性问题，需要各国特别是发展中国家通力合作。

今后中美两大经济体在全球治理中的作用将更加凸显。两国经济金融相互依存关系日益加深，中国近4万亿美元巨额外汇储备中大多数购买的是美国金融资产。金融危机爆发后不久，白宫就派时任布什总统的财政部长鲍尔森紧急来华，商谈两国合作应对金融危机。期间鲍尔森特别请求中方不要出售所持的房利美和房地美(两房)债券，称两房债券关系到美国金融体系生死存亡，希望中方帮助美国渡过难关。出于稳定世界经济和维护中美关系大局考虑，中国当时对两房债券“按兵不动”，这对稳定美国金融体系功不可没。

2010年至今，全球经济已摆脱崩盘危险，开始缓慢复苏。二十国集团峰会步入正轨，从应对全球金融危机“急诊”治标转向“门诊”治本，开始直面全球金融和经济重大问题。2009年以来，二十国集团峰会在全球经济量化改革目标、全球发展合作、全球经济治理改革、促进全球经济增长和反对贸易保护主义等领域达成一些重要共识，进一步确立了其在全球经济治理中定规则、定重点、定风向的主要平台作用。

2016年，中国将主办二十国集团峰会。2011年《G20戛纳峰会公报》表示，2015年以后G20主席国将由轮值地区选举产生，首先从亚洲开始。

中国将从2015年作为“三驾马车”(中国、美国、欧盟)之一参与G20的领导工作，2016年作为主席国将对峰会议程设置有较大发言权。各国对中国在全球治理改革中的领导作用也有不少期待。表2—1列出了截至2013年二十国集团领导人峰会的主要议题。

二十国集团峰会短短六年从初露锋芒，声名鹊起，到独挑大梁，承担全球宏观经济协调重要任务，其发展轨迹融合了多种因素，对全球治理改革的理论和实践都有重要启迪。

第一，经济全球化深入发展就像一张大网，将各国都拢在一起，形成利益休戚与共的命运共同体。全球化带动资源和生产要素在全球自由流动和优化配置，各国经济相互融合与依存日益加深。“世界扁平化”已成事实，需要全球主要经济体加强宏观协调，不能我行我素。

与此同时，地缘政治冲突、经济危机、粮食安全、环境恶化和气候变化等全球性问题更加突出，各国国家利益和全球共同利益错配与矛盾上升。全球问题需要全球解决，但各国又因国家利益不同而形不成合力，甚至采取相互矛盾、相互踩脚的政策，产生全球治理的无序化和“碎片化”。

七国/八国集团总体实力下降，无力有效应对全球宏观经济协调问题，不得不寻找更广泛、更包容的机制性安排。

二十国集团的长处在于，不以意识形态划线，发达国家和发展中国家比例平衡，且以主要大国相互协调为核心功能，又有国际货币基金组织、世界银行、金融稳定论坛等国际经济金融机构作支撑，比较适应现阶段世界经济多元发展、发展中国家力量上升的经济全球化新形势，其脱颖而出并承担重任是历史必然。

2008年华盛顿峰会前，中美高层曾谈及哪个国际机制适合应对全球金融危机。双方都支持二十国集团升格为峰会，理由就是二十国集团的组成相对平衡，发达国家与发展中国家恰好各占一半，而且主要大国无一遗漏都在其中。

第二，主要大国之间、发达国家和新兴经济体之间的力量消长推动全球治理机制的调整和改革。伴随经济全球化和世界多极化发展，国际政治和经济力量呈现“东升西降”、“南升北降”，或者说东西方“大趋同”的趋势，即发展中国家总体赶超发达国家使双方的差距不断缩小。发展中国家经济总量已与发达国家持平，且追赶速度很快。虽然在全球经济事务中尚未与西方国家“平起平坐”，但发展中国家总体实力增强，发言权和话语权自然要做相应调整。全球治理从西方治理向“东西方共治”发展已是大势所趋，不可阻挡。

现代国际关系中“东西南北”的概念可能已经落伍，但是全球经济关系不平等的格局长期存在，确实需要改变。20世纪六七十年代，第三世界国家要求建立国际政治经济新秩序的呼声强烈。邓小平1974年在联合国大会讲坛上代表中国曾发出这样的呼吁，受到广大发展中国家热烈响应。

2008年金融危机后全球治理进入重新思考、重新设计、重新建设的改革期、调整期。此前七国集团国内生产总值和贸易额在世界经济和贸易总量中占绝对优势。那时全球治理就是西方治理，就是“美国治下”的全球治理。全球经济金融出现任何问题，总是由七国集团出面协调解决，实际是美国一家说了算。

看一个重要案例。1985年9月22日，美、日、德、法、英五国在纽约曼哈顿著名的广场饭店开会，就联合干预外汇市场和美元兑其他主要货币有序贬值达成著名的《广场协议》。这个协议标志着日本经济从此一蹶不振，步入长达二十多年的下行道。

1978年，经过十年“文化大革命”灾难的中国置之死地而后生。在邓小平和中国共产党的领导下，改革开放大潮席卷中华大地。中国经济迅速腾飞，之后连续三十几年以每年约10%的速度快速增长，创造了人类发展史上的奇迹。2010年，中国经济总量超过日本，跃居世界第二位。期间，不少发展中国家和地区也利用经济全球化迅速发展自己，涌现出一大批新兴市场经济体。全球政治和经济版图由此刷新，发生了翻天覆地的根本性变化。

从1999年到2008年，七国集团国内生产总值和国际贸易额占全球比例分别从67%、51%降至53%、42%，二十国集团中新兴国家同类占比则分别从14%、13%升至23%、21%。经济力量的“上下”变化在金融危机后速度加快。当西方国家经济普遍出现负增长时，中国、印度、巴西等新兴大国率先从金融和经济危机中复苏，成为推动全球经济复苏的主要引擎。非洲大陆也“尖尖小荷露头角”，经济增速普遍超过发达国家。目前经济增长最快的20个国家有9个在非洲。过去五年以中国为代表、占世界人口约四成的“金砖国家”，对世界经济增长贡献超过50%，全球国内生产总值占比达25%。经济力量变化必然会反映到地缘政治上，引发全球治理格局的变化。

在这一大背景下，全球治理机制近年出现了对中国等发展中国家有利的趋势：

——2003年至2008年间，八国集团每年邀请中国、印度、巴西、南非、墨西哥等五个发展中大国领导人举行对话会，即G8+5模式，2009年被G20取代；

——2009年二十国集团领导人决定增加国际货币基金组织和世界银行中新兴大国的份额和投票权；

——世界贸易组织中发展中国家多边贸易谈判形成机制；

——金砖国家和上海合作组织等发展中国家合作机制深入发展，力量增强。金砖国家在中国推动下于2014年7月建立自己的开发银行和应急储备货币安排。

月晕而风，础润而雨。凡此种种为二十国集团峰会机制化拉开帷幕，也为全球治理下一步改革奠定较好基础。

第三，2008年金融危机不啻是全球治理机制改革的催化剂。这场危机传导速度之快、影响之严重、涉及国家之广、持续时间之长前所未有。七国集团、布雷顿森林体系三大机构集体失灵，美国和欧盟等西方国家束手无策。各方都有意探寻新的国际合作方式和合作平台，以加强主要经济体宏观经济和金融政策协调。危机宣告了原有全球治理机制的失败，呼唤新的架构和理念。二十国集团峰会机制在这样的背景下应运而生，可以说是水到渠成。

二十国集团成员涵盖世界主要经济体和国际金融中心，经济总量占全球85%，贸易额80%，人口三分之二，在国际政治和经济领域有广泛代表性和可信度。二十国集团自1999年成立以来，每年在财政部长和央行行长层面为推动主要大国宏观经济政策对话与协调发挥了积极作用，积累了不少丰富经验。这为二十国集团峰会机制化奠定了制度性基础。

第四，世界政治经济格局的重大变化历来都是主要大国博弈的结果，这次也不例外。全球治理机制从七国/八国集团过渡到二十国集团，是对传统全球治理机制及其能力的质疑和重新审视，是对市场原教旨主义和“华盛顿共识”的批判和否定，更是在经济全球化和世界多极化快速发展背景下对全球治理体系权力再平衡、经济再平衡、责任再平衡的有效尝试，不失为当代全球治理的历史转折点。

奥巴马2009年上台，曾意气风发，言必称“我能”，对国内外事务都有强烈的改革冲动。面对全球治理领域的诸多问题和挑战，美国政府经过反复、深入思考，决定推动二十国集团峰会机制化，并体面结束八国集团加五个发展中国家的对话机制。这反映出美国在金融危机后对国际力量客观变化的认识，也凸显美国深层次的战略考虑，即希望借新兴大国力量上升来平衡、敲打欧洲和其他盟国，以坚定维护美元主导的国际货币体系和贸易体系。欧盟特别是欧元的崛起已经开始冲击美元的国际储备货币地位，美国不能容忍这种挑战持续下去。

法国、德国等欧洲国家拉拢新兴大国和发展中国家参与全球治理机制并赋予一定的话语权，自然有顺应历史潮流的一面。同时它们也想借机提升欧洲地位，并改变多年来欧元受美元挤压的被动局面，以保持欧洲的国际影响力。法国不断推动“八国加若干国”(G8+X)机制正是出于此目的。为此，在匹兹堡峰会前二十国集团协调人的多次磋商中，法国、德国等欧盟国家和日本曾反复提议，希望建立十三国或十四国集团(G13/G14)，即基本维持G8+5峰会模式，来代替二十国集团峰会机制化。

日本的态度值得注意。日本没有受邀参与此前小范围的讨论，一直耿耿于怀，出于嫉妒中国这个羞于开口的原因，始终支持部分欧洲国家的上述建议。法、德的提议理所当然遭到中国、俄罗斯和其他发展中国家的反对。美国也不赞成。法、德、日等最后还是唯美马首是瞻，只好作罢。

新兴大国和部分发展中国家借二十国集团峰会的东风，直接进入全球治理机制核心决策圈，初步获得全球经济治理制度化、机制化权力，深知这一局面来之不易，当然乐观其成。对于国际货币基金组织和世界银行两大国际机构份额调整大部分给了中国、印度和巴西等国，部分发展中国家心里并不痛快，但发展中国家总体毕竟是打了翻身仗，从大局出发它们还是欢迎这一变革。