四、保持2013年西部地区经济稳健运行的政策建议

关于2013年的经济发展，中央经济工作会议强调了“以提高经济增长质量和效益为中心”，着力破解资源环境约束加大、人力成本较大幅度上升、其他经济体经济衰退等方面的压力与风险。对于西部地区来说，不仅要根据中央的整体部署提高经济增长质量与效益，还要着力完成“十二五”时期推动区域协调发展所要求的“大力扶持老少边穷地区加快发展，贯彻落实国家支持西藏、新疆、广西、宁夏实现跨越式发展各项政策措施；重点扶持南疆地区、武陵山区、乌蒙山区、秦巴—六盘山地区等集中连片贫困地区加快发展。积极推进地区间基本公共服务均等化，大力改善欠发达地区办学条件；加快欠发达地区农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设；优先在中西部地区扩大新型农村社会养老保险试点范围。全面深化区域合作，加强和推进对口支援西藏、新疆工作，做好青海等民族地区和集中连片特殊困难地区对口支援和帮扶。不断扩大对内对外开放，加快云南向西开放，发挥广西在深化与东盟合作中的作用。着力打造武汉、重庆等内陆开放型经济战略高地”等方面的任务。同时也要下更大力量解决经济规模还较小、生态资源环境还不够优化、经济增长的支撑力有限、公共服务均等化压力大等方面的突出问题。也就是说如果说东部地区面临的主要是结构调整问题，而西部地区则面对经济结构调整、工业化加速发展、民生改善与区域协调等四大任务，当然西部经济面临的问题主要是发展中的问题，必须落实中央的“稳中求进”总基调，通过加快改革、促进结构调整和增长方式转换等方法来加以解决。

（一）进一步深化改革，为发展提供更大动力

西部地区的改革开放滞后于东部地区，这是诸多问题产生的重要根源，只有加强“顶层设计”，加大重点领域和关键环节改革攻坚力度，提升改革的系统性、整体性、协同性，将改革引向深入，统筹制订重点领域和关键环节改革方案，才能在全国经济经济增长动力转向内需、经济增速发展放缓的时代背景下，维持西部高速发展所必需的内部动力。

（1）要进一步推进市场化改革，健全现代市场体系，充分发挥市场配置资源的基础性作用，确保各种经济成分平等、公平参与市场竞争，共同发展。深化国有企业改革，推动国有资本向重点行业、关键领域和优势企业集聚，促进大企业大集团提升自主创新能力和核心竞争力；深化国有资产监管体制，推进国有企业整体上市；建立健全地方企业参股央企的体制机制，落实资源性央企在地方环境保护等方面的责任。大力营造亲商重商的社会氛围，坚决破除阻碍民间投资的体制障碍，发展非公有制经济，帮助解决非公经济融资、转型升级等突出问题，把发展非公有制经济作为改革发展、富民强区的战略任务；全面落实支持非公有制经济发展的各项政策，结合地方实际尽快出台实施意见，全面清理歧视性规定，加强服务平台建设，依法保护非公企业合法权益，规范和减少行政审批；进一步放宽市场准入，破除体制性障碍，在能源、铁路、金融、市政及公用事业和社会事业领域吸引更多民间资本进入；把发展中小微企业作为促进非公有制经济发展的重要抓手，大力实施中小企业成长工程和生产性服务业领域中小企业发展工程，鼓励引导中小企业围绕大企业、大项目搞配套协作，以项目、品牌、产权等多种形式积极承接产业转移，打造各具特色的中小企业集群，推动非公有制经济发展取得新突破；优化资源要素配置，促进民营与国有、外资企业相互参股，深度合作，鼓励民间资本参与国有企业改制改组，支持民营企业上市和“走出去”，创建出万商云集、创业兴业的繁荣局面。

（2）要稳妥推进收入分配制度改革，在兼顾公平与效率的同时，完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制，提高劳动报酬在初次分配中的比重；健全税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制，努力实现居民收入增长与经济发展同步、劳动报酬增长与劳动生产率提高同步；千方百计增加低收入群众收入，创造条件让更多群众拥有财产性收入；规范收入分配秩序，保护合法收入，取缔非法收入，逐步缩小收入差距。

（3）要推进统筹城乡综合配套改革，实现农业现代化、工业化、信息化与城镇化协调发展。加快破除城乡二元结构的体制机制障碍，着眼于城乡一体化发展和要素自由流动，推进城乡规划一体化、基本公共服务均等化和行政社会管理一体化，充分保障城乡居民合法权益；在稳定完善农村基本经营制度的基础上，深化农村土地管理制度和集体林权制度改革，构建城乡统一的资源要素市场体系，按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的比例，加强农村集体资金、资产、资源管理，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理制度；加快推进户籍制度改革，进一步放宽中小城市和小城镇落户条件，完善农民工户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化；促进城乡公共服务资源合理均衡配置，建立健全平等共享的基本公共服务体系；探索创新农村基层治理机制，健全村民民主管理制度，构建统筹城乡发展的行政社会管理体制；探索和发展“三农”综合保险，在有效分散和化解农业生产经营风险的同时，通过发展农业合作社、引导外部企业和资本进入等方式推进现代农业发展；完善社会保障体系，统筹推进人力社保、科技教育、文化体制、医疗卫生和事业单位改革，促进城乡基本公共服务均等化。

（4）要加快金融创新和财税改革，促进银行信贷稳定增长，扩大直接融资规模，提高非银行金融机构融资比重；创新金融产品和服务，大力发展产业金融、科技金融、小微金融、农村金融和消费金融，更好地服务实体经济；加快发展民营金融机构和农村金融机构，破解中小企业和农户融资难问题；加快推进财政改革，按照构建公共财政体系的目标和集中财力办大事的要求，提高县级政府基本公共服务保障能力，建立乡镇政权运转经费保障机制，全面推进财政专项资金管理改革；健全公共财政、政府基金、国有资本经营和社会保险基金预算体系，提高预算绩效管理水平，优化转移支付制度，完善财力与事权相匹配的财政体制；加强地方政府性债务管控，严防债务风险。

（5）要加快推进资源型城市改革。西部地区资源产业比重高，资源性城市面广量大，“资源诅咒”现象严重制约着这些地区的发展，还有部分城市资源枯竭，后续产业发展不足，面临整体衰落问题。为此应扩大国家资源型地区可持续发展试点范围，将资源产业发展、后续产业培育与生态环境治理结合起来，推进资源有序开发与社会全面进步；完善资源有偿使用和市场配置机制，稳步推进资源性产品价格改革，健全资源性产品价格形成机制，理顺水、电、煤、气、成品油等要素价格，进一步发挥各类要素市场的价格发现、资源优化配置、市场秩序规范、交易成本降低和金融结算服务等功能；当前要重视推进重点电煤与市场煤价格并轨，积极落实国家成品油价格改革方案，继续推行居民生活用水阶梯价格和非居民用水超定额累进加价制度；针对资源开发过程中的环境负外部性问题，要积极推进资源环境成本内部化制度建设，根据“谁破坏，谁补偿”、“谁受益，谁补偿”、“谁污染，谁治理”的原则，建立和完善资源税费制度，逐步提高资源税和矿产资源补偿费等税费的标准，做好能源资源开发利用过程中的环境保护；建立矿业企业矿区环境治理和生态恢复的责任机制，强制推行企业从销售收入中提取一定比例资金用于矿山环境的恢复、生态补偿及资源枯竭后的企业转产；完善西部地区重要资源产品开发的限制政策，大力支持和推动西部地区资源性企业的兼并重组，提高企业竞争与议价能力和资源的利用效率。

（二）继续落实结构性减税政策，推进经济结构战略性调整

结构性减税既区别于全面的、大规模的减税，又不同于以往的有增有减的税负调整，结构性减税更强调有选择地减税，是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。强调税制结构内部的优化，贴近现实经济的步伐，被认为是一种更科学的税负调整。结构性减税意在从量上削减税负水平，主要是从优化税制结构、服务于经济增长和经济发展方式转变的要求着手，其落脚点是用减税、退税或抵免的方式减轻税收负担，促进企业技术进步、企业投资和居民消费，是实行积极财政政策的重要内容。中国社会科学院《2013年经济蓝皮书》认为，要处理好稳增长和调结构、转方式与深化改革间的关系，通过稳定投资增长、优化投资结构、加大结构性减税力度、适当降低增值税标准税率等措施以实现稳增长的目标。

西部地区现有粗放的经济增长模式不仅造成资源枯竭、环境破坏、贫富分化等一系列经济社会问题，还造成企业产能过剩，新兴产业发展困难等弊端。实施结构性减税有利于西部地区更好地转变经济发展方式，促进民营经济发展，在更大程度、更大范围内发挥市场在资源配置中的基础性作用，实现转型升级和可持续发展。

在经济危机、经济下行压力加大的背景下，西部地区制造业产能过剩压力明显大于其他地区，从2011年的数据上看，西部地区十二省（区、市）除西藏、新疆和内蒙古外均低于全国总计产销率（见图16），为此加大产业结构调整势在必行，结构调整主要方向：一是加快升级换代；二是加大吸引产业转移步伐；三是大力发展特色产业和现代制造业。对此，各省（区、市）“十二五”规划中已有论证。中国社会科学院《2013年世界经济黄皮书》认为，对企业减税将有利于帮助企业加速去杠杆化的过程。

税负过重已成制约西部地区民营经济发展的重要因素，利用货币和财政政策减轻企业的投资成本，特别是财务成本是改善民营企业投资环境的一大举措。

（三）增强区域创新力，促进经济增长方式调整

中央经济工作会议强调，要着力增强创新驱动发展新动力，注重发挥企业家才能，加快科技创新，加强产品创新、品牌创新、产业组织创新、商业模式创新。林毅夫指出，一个国家在现代化进程中，持续的经济增长最主要的因素必然是技术创新，产业不断升级，中国应该创造条件使经济按照比较优势发展，然后充分利用后发优势，使产业升级、技术创新的速度快于发达国家。（注：林毅夫：《2013年中国经济增速将快于去年》，东方财富网（www.eastmoney.com），2013年01月11日。）转变经济增长方式就是以成本优势为特征的增长方式转变为以技术优势为特征的增长方式，这方面西部地区面对的是比全国更复杂的形势，它意味着西部地区在经济变大变强的路上须走与东部通过技术模仿，依靠低成本的劳动力与资源实现先做大再做强不同的模式，要求西部地区在更低的起点上与发达地区进行同样技术基础的竞争；同时西部地区由于生态环境的脆弱性，其在增长方式转变上可能面对比东部地区更严格的约束条件。当然，这一要求的提出，在新的增长动力与引领未来长波增长周期尚未定型之时，也使西部地区在某些领域、某些环节具备实现“蛙跳”的可能。

现代技术进步已进入科学技术原理的发现与开发引领的时代，最近清华大学魏杰教授领导的一个研究小组发现：技术创新做得好的国家，一个重要的支撑点就是实验室经济，实验室经济是技术创新的物质基础；离开现代化实验室，任何人不可能完成自己知识到技术的转轨，在实验室经济的形态下，一个国家才能完成技术创新，才能实现从成本优势到技术优势的转变。为此，加强创新能力建设，实现增长方式转变，首先应更加注重发挥科技在转变经济发展方式中的支撑作用，推进科研院所体制改革，加强科技基础设施、创新平台和创新载体建设，推进协同创新，推动科技与经济紧密结合，活跃技术交易市场，积极吸引国内外先进技术成果在西部转化，以技术跨越带动产业升级；在高新技术领域加强与发达地区和国外的合作，实施科技重大专项力争突破一批关键共性技术，推动区域创新体系协调发展；加强知识产权保护，加大品牌培育和保护力度；扩大风险投资母基金规模，引导更多风险资本、社会资本进入科技创新领域，深化知识产权市场化改革，完善科技创新评价、激励和转化机制，实行科技成果股权和分红激励；大力实施人才强区战略，加强人才培养、引进和使用工作，积极支持各类高新科技园和“留学生创业园”建设；加强科普工作，加大智力投入和人才培养力度，大力提高全民科学素养，促进科技广泛应用。

要坚定不移地走新型工业化道路，增强创新驱动能力。发挥企业家才能，着力构建以企业为主体、市场为导向、产学研用相结合的技术创新体系，引导企业产品创新、产业组织创新和商业模式创新；深入实施国家技术创新工程试点和高新技术产业科技支撑行动，积极培育科技创新能力强、拥有自主知识产权、具有竞争优势的高新技术产业集群，加快建设国家级高新技术产业园区、产业基地，建设内陆技术标准高地；围绕新型工业化推动以高新技术为重点的产业技术创新、关键共性技术攻关和集成创新，加速科技成果的产业化，加快发展创新带动力强的先导产业；加大资源开发与生态环境保护领域的科技研发，着力提高资源综合利用率和产业精深加工度，加快传统产业升级改造步伐，促进产业向高端化、产品向终端化发展推动特色优势产业技术升级；引导企业依靠科技进步和科学管理，提高劳动生产率和单位物耗产出率，增强企业盈利能力；实施信息技术应用示范工程，壮大信息产业，推动信息化与工业化深度融合；依托重大项目和优势产业，培养和吸引各类领军人才、专业人才和实用人才。

人力资本的规模与效能是技术进步与企业效率提高的关键。为此应执行教育优先发展战略地位丝毫不可动摇。深入实施国家中长期教育改革和发展规划，大力推进以公平和质量为重点的各类教育改革发展，继续强化基础教育，加快中小学标准化建设，提升农村义务教育办学水平，巩固提高“两基”成果，促进义务教育均衡发展。加强面向就业、面向市场的职业教育和培训。调整优化高等教育学科专业结构，全面提升高等教育人才培养质量、科研成果转化及服务地方经济发展能力。完善继续教育，发展终身教育，支持特殊教育。健全落实各项助学政策，确保困难家庭学生享有平等受教育的权利和机会。

（四）积极稳妥推进新型城镇化，促进农业现代化与城镇化协调发展

“两化”协调发展是党的十八大提出的重大决策，是近年来中国解决经济社会永续发展问题的战略构想，也是西部地区现代化建设的历史性任务，也是扩大内需的最大潜力所在。促进“两化”协调发展广泛吸收先进地区和国家的经验，应以科学理论为指导。但现有的研究对东部发达地区的“两化”现状研究较多，对不发达地区“两化”互动的理论探索较少，中国“两化”协调发展最困难的地区是西部等不发达区域，无论是经济基础、环境条件、公共服务水平、人的现代化、制度的匹配性等方面均存在较大问题，要实现西部地区两化相互协调和同步发展，应着眼于系统化、一体化观点，统筹城乡经济，充分发挥城镇化对农业现代化的重要引擎作用，加快重点特色城市建设，培育一批区域中心城市，同时加强中小城市和小城镇建设，着力构建与资源环境承载能力相适应，与新型工业化、信息化和农牧业现代化互动推进、结构合理、特色鲜明、功能互补的城镇化格局，走内涵式的城市化道路；着力提高农业现代化水平，加大对农业的人力资本、科技和基础设施等方面的投入力度，延伸农业产业链条，以农业现代化推动和支撑城乡共同繁荣；大力发展县域经济，突破传统城镇化与农业现代化发展相互分离的规划模式，着力解决农业发展与工业发展对接、农村发展与城镇发展对接、农村资源要素与城市资源要素对接、小农经济与大市场对接、农地制度创新与产业化对接、科技创新与实际应用对接、生产与加工对接、资源利用与环境保护对接等难题，实现资源和生产要素的自由流动和优化配置、城镇与农村生产力布局上结构集约化，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。完善城市产业体系，建立人口布局与国土规模、资源分布、发展潜力相适应的城镇体系，推进产业向城镇和工业园区集聚，增强城镇产业支撑、吸纳就业和综合承载能力；推进城市公共服务设施向城乡结合部和农村延伸，落实农民工与城镇居民享受同等权益政策，依法维护农民土地承包经营权、流转权和宅基地使用权，加快农村集体土地所有权确权登记发证，加大农村富余劳动力转移力度，有序推进农业人口向城镇转移，将城镇化的着力点由土地转向人。

在两化协调发展的关系上，西部地区城镇化水平低，城镇对区域经济的带动能力不足，为此稳步推进城镇化将是未来一定时期内协调城乡关系的重点，在这一过程中，要防止只重视土地城镇化而人的城镇化不足的问题，2012年，全国房地产市场有影响力的重大事项主要发生在西部地区，为此要防范房地产市场的过度投资问题（西部部分地区房地产市场的过度投资问题产生机制复杂，这和房地产的非贸易性质、经济增长快、东部地区的示范效应等引起房地产价格快速上涨，进而诱使政府、企业和居民非理性冲动均有关），在房地产发展过程中要使房地产的发展规模、结构与人口规模、产业发展、人民收入水平的提高等相适应。

促进城镇化的发展不仅要重视城镇化率，更要注重城镇化的质量，即城镇化的集聚是为了提高效率而扩散是为了拉动发展，而生产性服务业的发展在很大程度上决定着城镇这两大功能的实现，要围绕“两化”协调发展的目标，进一步开放和加快发展现代物流、商贸流通、金融保险等生产性服务业，推进生产性服务业自主创新。积极发展资本市场，切实保障“三化”建设和重点项目资金需求，支持地方金融机构做优做强。大力发展研发设计、科技服务、品牌展示、物流、信息、科技、商务会展、外包、中介等服务业，推动服务业与工业、农业深度融合，促进服务网络和服务产品向乡村延伸，发展面向农村的服务业。

（五）加强环境保护，建设美丽新西部

西部地区由于自然条件比较恶劣，大部分地区处于山地、高原、荒漠、沙漠等难以利用区域，加之气候和植被等条件的限制，生态系统通常处于生态临界线边缘，生物多样性受限，属于我国生态环境最脆弱的地区，其突出的生态问题有：水资源失调，干旱灾害严重；植被破坏，水土流失严重；荒漠化加剧，风沙灾害蔓延等。目前，我国水土流失面积360多万平方公里，80％分布在西部地区；全国荒漠化面积260多万平方公里，每年新增荒漠化面积2400多平方公里，90％以上分布在西部地区；全国70％以上的突发性地质灾害也发生在西部地区；西部地区森林覆盖率为10.56％，低于全国平均森林覆盖率13.92％。自然条件只是发生生态问题的前提，人类不适当的经济活动与政策才是主要原因，这也是西部生态环境保护的难点所在。

根据李佐军、张佑林（2012）的分析（注：本部分2010年以前数据引用李佐军、张佑林：《西部地区环境保护的难点与对策》，新浪财经，http：//finance.sina.com.cn/roll/20120911/101213103871.shtml，2012年9月11日。）：地方政府过度追求GDP增长、矿业经济的比重过高导致环境压力大；人口、城镇和产业布局分散导致集中治理污染的困难；已有的生态补偿覆盖范围和补偿力度明显不够，导致部分农牧民、林农及地方财政收入来源减少；禁牧、禁伐等生态保护政策与落实土地、草场承包制等保护农牧民利益的政策不协调；生态移民政策与移民后续产业发展的配套工程及措施没有对接好等是当前西部生态保护的主要困难所在。因此，西部生态环境的改善，必须做好以下五个方面：

（1）转变观念，避免重走东部地区“先污染、后治理”的老路。在新的历史背景下，工业化和城镇化刚起步的西部地区应该吸取东部地区的经验和教训，坚持科学发展观，遵循“边污染、边治理”和“边预防、边发展”的原则，严格控制重点区域和主要流域污染排放，下大气力加快培育低碳经济体系，建设森林草原碳汇基地，培育碳汇交易市场，推动开展碳汇交易，把西部丰富的碳汇资源充分利用起来；做好节能减排示范工程和新产品、新技术、新设备的推广应用，完善节能减排政策措施和综合服务体系，强化节能减排责任目标的落实，确保完成节能减排目标，把污染控制在有限范围内，同时推进生态建设和经济发展，走可持续发展之路。

（2）改革GDP导向的政绩考核制度，增加环境保护和生态建设考核权重。将环境保护和生态建设效果纳入政府官员考核指标体系，加大环境保护和生态建设考核权重，形成“绿色GDP”体系。将环境保护和生态建设成效作为官员升迁的主要依据，实行主要环境指标“一票否决制”，使西部经济社会可持续发展建立在坚实的制度保障基础上。

（3）加快建立生态补偿机制，加大财政转移支付力度。具体的补偿制度设计可分为三个层次：一是完善国家生态专项转移支付制度，国家根据西部生态建设的需要，对生态建设的重点区域和重点行业进行转移支付；二是开展中东部地区对西部地区的对口支援，在中东部生态受益地区征收生态税，用于支撑西部地区的生态建设和环境保护；三是制定西部地区生态环境建设的特殊政策，如建立西部生态发展专项基金等，同时建立相应的监管制度，确保这些资金合理使用。

（4）加快推进人口城镇化、产业园区化，集中治理污染。城市化水平低、人口分散、产业分散是西部地区环境治理成本高、治理效果不佳的主要原因。要改变这一不利局面，必须提高西部地区的城市化水平，将人口从环境恶劣的地区迁出，由分散的农村农民转变为集聚的城镇居民；改变牧民的生活方式，由“游牧”改为“定居”。同时，伴随着人口的集中，产业也要走“园区化发展”道路，制定有针对性的鼓励政策，引导分散的企业迁往园区。只有人口和产业相对集聚，才能集中治理污染，降低环境治理成本，提高环境治理效果。

（5）建立健全西部生态环境的法律保障体系。明确生态环境保护基本国策的法律地位，把生态环境的内在要求写入宪法，将生态环境建设上升为国家意志。根据西部地区的特点和要求，制定一部综合性的《西部生态环境保护法》，将西部生态环境保护和建设、资源开发利用与社会经济发展紧密结合起来，在总体上对西部生态环境保护的方针、体制、制度等做出统一规范。建立健全各项相关法律制度，形成以生态环境保护法为重点，以土地法、草原法、森林法、野生动物保护法、大气污染防治法等为内容的法律体系。同时，建立健全排污权交易制度、绿色环境标志制度、绿色包装制度、绿色卫生检疫制度、绿色技术标准等法规、制度和标准体系。

（六）大力发展文化与民生事业，为深入实施西部大开发提供更坚实的社会基础

民生改善是经济社会发展的起点和目的所在，对美好生活的向往与努力是社会进步的根本动力。自然条件与经济发展水平的落差，使西部民生多艰，为此应突出重点、完善制度，积极引导各族群众树立通过勤劳致富改善生活，发挥好政府主导和人民主体两个作用，用改革的思路和可持续的办法做好民生工作，努力使发展成果更多更公平地惠及城乡居民。重点应做好以下几个方面工作：

（1）应大力推进高质量就业。在经济高速增长的中国社会，就业率已不是一个关键性问题，但就业质量高低则成为影响就业参与率、经济结构、人民收入的主要因素。影响西部地区产业持续发展的人口因素不仅在于人口红利的逐步消失，还在于新增劳动力到制造业就业意愿下降的问题。为此应坚持扩大总量、提高质量的就业优先战略，认真落实更加积极的就业政策。完善公共就业服务体系，加强人力资源市场和服务平台建设，完善信息网络，强化职业培训，多渠道开发就业岗位，引导大企业更多吸纳本地劳动力就业，进一步扩大中小微企业就业容量，积极开发公益性岗位，政府投资项目优先吸纳当地劳动力就业。大力推进全民创业，扶持更多有创业意愿和创业能力的人自主创业，充分发挥创业带动就业的倍增效应，加快第三产业和劳动密集型中小微企业发展，支持家庭服务业和自主创业。通过“阳光工程”等项目引导农村富余劳动力有序转移就业，鼓励高校毕业生到企业、农村、基层就业。建立工资收入正常调整机制，切实提高居民收入。完善最低工资制度，提高艰苦边远地区职工收入，缩小地区差距；积极推行企业工资集体协商制度，加快企业工资支付保障制度建设。增加城乡居民的财产性收入和农民务工收入，坚决惩治恶意拖欠农民工工资行为，努力构建和谐劳动关系。

（2）坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系。整合城乡居民基本养老和基本医疗保险制度，提高社会保险统筹层次和各项社会保障标准，做好社会保障、社会保险和扶贫工作的衔接配套工作。健全城乡困难群体、特殊群体社会保障机制，推进社会救助制度化、规范化，加大对低收入群众特别是低保户、五保户、因灾因病致贫家庭、贫困大学生等特殊困难群体帮扶救助力度，做好残疾人护理和生活困难补贴发放工作，提高困难群众保障水平。适应老龄化社会需求，积极构建结构合理、功能完善的养老服务体系，发展老龄服务事业和产业。推进社会福利事业向普惠型发展，大力发展慈善事业。

（3）进一步加强公共卫生工作，加快建立覆盖城乡居民的基本医药卫生制度。近年来公共卫生与食品安全事故频发，严重损害了人民的健康和政府的威信；同时由于西部地域广阔，人居分散，群众看病难、看病贵的问题比其他地区更为严重。为此应强化基层、深化县级、探索市级，创新体制机制，提高服务水平和能力。全面完成乡到县、县到省的远程会诊项目，提高基层医疗服务能力。健全重大传染病监测、预警和应急处置机制。加强医疗服务及食品药品安全监管。加快中医民族医药发展，探索建立与现代医药物流中心对接的医药流通新体制。

（4）做好人口及扶贫工作。西部地区贫困人口面广量大，人口抚养负担重，已成为全面建成小康社会的重要障碍。根据民政部统计，2012年第四季度，西部地区城市居民最低生活保障人数为8201807人，占全国总量达38.28%，农村人口的贫困情况更严重，农村最低生活保障人数有27082536人，占50.71%。而且保障水平较低，2012年第四季度，西部地区城市最低生活保障月标准为299.7元，比全国水平低30.4元，12省（区、市）中仅有西藏、陕西和内蒙古高于全国平均水平；农村低保年标准1692.6元，比全国水平低375.2元，仅重庆和内蒙古高于全国平均水平。在人口抚养比方面，2011年，西部地区人口总抚养比为38.55%，其中少年儿童抚养比为25.53%，均高于全国加总测算的34.7%和22.38%的值，西部12个省（区、市）中仅内蒙古和陕西这两个数据低于全国水平。高抚养比表明西部地区应坚持计划生育基本国策，实行更加积极的计划生育利益导向政策，控制人口过快增长，稳定低生育水平。完善人口计生公共服务体系，加强出生缺陷与生殖健康研究基地，推行孕前优生健康免费检查，提高出生人口素质，促进人口长期均衡发展。加大财政支持力度，全面落实区域发展与扶贫攻坚规划。大力推进产业扶贫和扶贫培训，实施移民搬迁与整村推进，确保减少贫困人口不断减少。

（七）创新社会管理，促进社会和谐

随着西部地区西部大开发的深入推进，传统社会加快向现代社会转型，很多发达国家在工业化、现代化相对较长过程里面所面临和出现的问题，在中国、在西部发展的新阶段集中爆发出来，社会管理方面的缺陷已对经济社会的永续发展构成威胁，这对于社会管理提出了新要求。（注：国家行政学院龚维斌教授认为当前社会管理中存在的问题突出表现在五大方面：第一，与市场经济体制相适应的管理体制、管理理念还没有完全形成、确立；第二，管理的体制、格局与现在快速流动的社会、快速变动的社会结构，高度复杂化的利益结构和人民的多元化的要求不相适应；第三，在机制上，特别是在维护群众利益、协调利益关系，群众利益诉求表达的矛盾纠纷调处的机制上有很多缺陷；第四，管理方式上，不太善于运用法律手段；第五，在管理载体上有很大缺陷。人民网，http://politics.people.com.cn/GB/14018164.html，2011年02月28日。）为此，在西部地区迫切需要加强社会管理，推进社会管理创新。

深化社会管理创新综合试点，全面落实加强和创新社会管理的规划项目建设，按照布局合理、功能互补、运行规范的要求，加快构建城乡社区服务网络，加强城乡基层政权、基层组织和社区服务能力建设。加强社会组织培育和引导，大力培养专业社工人才，继续鼓励高校毕业生面向农村基层就业，完善从优秀村干部中招收乡镇公务员制度。重视研究城镇化对农村社会结构带来的新变化，以推行居住证为重点继续深化户籍制度改革，认真做好流动人口、农村留守人口和特殊人群的服务管理工作，努力使流动人口与居住地居民同享基本公共服务。健全重大决策公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决定、跟踪评估和责任追究机制，注意倾听民众的关切，将产业建设、区域发展与当地经济社会发展结合起来，使项目建设能兼顾地方政府、企业、群众三方的利益。完善防灾减灾应急保障体系建设，提高各类事件的预防预警和应急处置能力；健全质量安全监管体制，突出抓好食品、药品、医疗器械和农资等重要生活生产用品的质量安全专项整治，推进餐饮企业动态量化管理制度全覆盖，切实抓好以学校食堂为重点的集中餐饮场所的安全；健全政府主导的维护群众权益机制，完善信访工作责任制和矛盾纠纷排查调处制度，及时回应民声民意，妥善协调处理各种利益关系，把群众反映强烈的问题解决在基层、化解在萌芽状态。积极推进“六五”普法工作，增强全民法制观念，加强法律援助工作，切实维护社会公平正义。加强网络社会管理，推进网络依法规范有序运行。认真贯彻党的民族政策，深入开展民族团结进步宣传和创建活动以及意识形态领域反分裂斗争，加快民族地区经济发展与社会进步，加快改善少数民族集中居住区的生产生活条件，实现各民族共同发展和民族大团结，进一步增强各族群众的法治意识、公民意识、国家意识，有效防范和依法打击境内外民族分裂活动。全面贯彻党的宗教工作方针，强化依法管理，积极引导宗教与社会主义社会相适应，充分发挥宗教界人士在促进经济发展、社会和谐中的积极作用。扎实做好民族地区维稳工作，旗帜鲜明地开展反分裂斗争。