第一章 企业环保投资背景及特点

第一节 我国环保法律约束趋强

一、环境恶化及政策调整

2011—2015年，中国GDP的增速从9.5%放缓至6.9%，第三产业对GDP的贡献率从原来的44.3%提高至50.5%，业已跃居中国第一大产业。同时城镇人口的占比从51.3%上升到56%。工业产业占比继续下降，达到40.5%，由此得到单位GDP能耗下降至0.662吨标准煤/万元。

中国的经济发展正进入经济结构调整、动力转换的新阶段，整体经济正在经历转型和再度平衡。多重环保和发展的压力叠加：能源的低碳转型同样面临压力，区域性和流域性的污染加剧，主要污染的排放虽有放缓迹象，但仍居于高位不降。在苦苦寻觅新发展动力的同时，来自土壤、水、大气的污染依然是中国生态环境质量难以全面改善的压力之源，形势依然严峻，由传统的烟煤单一污染类型发展为复合型，困难重重。据《环境保护年鉴》2011—2014年的数据分析，伴随着生活建筑、交通等各处能源的流失，来自工业和伴生的污染呈增长趋势。工业废气由67.5万亿/立方米增加到了69.4万亿/立方米，废水排放量由659亿吨增加到716亿吨。

2014年，区域性的雾霾、灰霾天气频发，PM2.5指标频繁预警。根据当年在161座城市开展的空气质量新标准检测的数据，仅有10%的城市达标，同比，在470个城市（区、县）开展降水监测，高达29.8%的城市为酸雨城市。在开展地下水的4896个监测点位中，仅有10.8%监测点达到了优良级水质。生态系统退化日益严重，荒漠化、水土流失、自然灾害问题突出。

对民族地区而言，自然灾害、生态退化问题往往体现为当地环境的恶化，如资源枯竭型城市的形成。以煤炭资源枯竭型城市宁夏石嘴山为例，历史上因煤而建，因煤而发展。随着50多年的开采，资源深度增加，整体资源所剩不多，资源开采量比高峰期下降，由高峰期的1500万吨下降至2013年的不足600万吨，煤炭资源面临枯竭。

再以鄂尔多斯为例，该市西部为典型的荒漠草原性气候，干旱少雨；中部是毛乌素沙地与库不齐沙漠；东部地区则水土流失严重，是国家重点关注的水土保护区。本来就很脆弱的环境在煤炭开采过程中，更增添了地表塌陷的生态危机。据统计，截至2012年，已经探明的老空区为307.61平方公里，塌陷区域面积10.3平方公里，火区面积达到25.22平方公里，积水区域达到0.552平方公里。该地区恶化的趋势仍在以年均3%的速度进一步加重。

关于环境规制，应考虑政府在工业污染防治和城市环境保护方面的实际力度。

环保部门实施的一系列具体举措，就是本级政府对治污、对环境治理的具体要求（见图1-1）。

临沂治污的环保风暴事件与官员调整的变化有无关系，可以通过治污、约谈力度、频度与治污效果之间的关系观察得到。经历的两次约谈，2014年9月环保部对包括临沂在内的13座城市发出约谈通知。临沂市政府立即针对已下达限期治理通知书的57家企业且未能在2014年年底及时完善治污设施的企业进行整改。与此同时，2015年年初，华东环保督查中心公开约谈临沂市政府主要负责人。

治污主体的领导，他的行为取舍、决策，执行中央精神的程度发生较大变化和调整，无非有两个原因。一是主管领导个体发生调整，新上任领导由于其个体差异性和特殊性，治污责任意识是不同的，有的急于展示政绩，或与前任相比，要在治污上有新的突破，更加能够满足当地居民的新期待。二是主管领导本身未调整，而是经过环保的专项约谈后，从履行治污的主体责任方面，承担了更多更重的刚性治污任务。如图1-2所示，在部分地区开展的地方环保部门的垂直管理试点就是要通过加强规制的独立性，来切实割裂规制机构与地方政府的关系。

专业型的高学历领导会采取积极的规制行为，打破原来在环保管理方面存在的企业政治关联，防范企业通过寻租活动“俘获”地方官员。在原有的政商政治利益群落中，较强的政商政治关联会弱化环境规制政策在企业中的实施力度，也弱化了规制原本对技术革新可能起到的激励作用。现有的环境管理模式、治理方式的改变进一步加强了地方政府的治污责任，同时也增强了环保机构负责人的话语权，在某种程度上可能会解构目前根深蒂固的政治关联，使社会资源的分配更公平，经济资源的配置更有效。

（一）环境规制逐步加强

高消耗、高排放、高投资粗放式经济增长方式发展至今，决定了困扰发展的难题，即资源和环境的外部性。这一问题使得政府从环境规制的角度对环境污染问题进行干预成为一种必需。在市场体系下，政府干预手段首先是投资，包括工业污染防治和城市环境保护。另外，通过促进资源合理定价，使环境外部成本内部化。积极要求区域内的企业投入资金，防治区域环境污染，参与区域污染控制，通过法律法规、环保部门，来敦促企业承担应有的经济和社会责任，承担相应的费用。

1．积极立法

党的十八大对“五位一体”做了明确布局，要把生态文明建设放在重要位置上。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，针对生态文明建设也明确提出，必须建立一套完整的关于生态文明的制度体系，为保护生态环境构建一个明确制度。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也强调了对于加强生态文明建设领域的立法必要，重申保护生态环境要依靠严格的法律法规。

在2014年初修订完成，于2015年1月1日正式颁布的新环保法，以及配套的一系列法律法规、规章制度，凸显对环境违法行为的惩戒、处罚，对相关责任方的追责、问责力度进一步加强。新环保法首次将环境保护确定为我国基本国策，同时明确“损害担责”的原则适用于政府、企事业单位及每位公民。地方各级人民政府应当对所辖行政区域的环境质量负责。企事业单位和其他生产者要对其造成的损害承担责任。

这种政策层面的严格化、制度化与中国绿色发展的加速推进、绿色发展政策的不断完善是相辅相成的。作为绿色发展政策的重要表现形式，环保方面的法律法规等政策文本的演进与特定宏观经济背景、面临的资源和环境问题、环保和经济发展的理念、立法体系及政策工具的选取都密不可分。

环境规制的不断增强与新时期生态文明制度体系的建立、完善相辅相成。它改变了过去单纯依靠末端污染治理保护生态环境的老路，进而转变为依靠源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究的完整制度体系。

2．加强监管

环保部门对“三废”排放严格监管，坚持“三同时”制度、环境影响评价制度、城市环境综合整治定量考核制度。对企业实施“关停并转”，实施污染物排放总量控制和浓度控制、污染物集中控制，对超过标准的处以罚款。

（1）“三同时”是指建设项目产生污染物的，应在其设计、施工和后期投产的三阶段都同步开展污染治理设施方面的投资，即：将控制污染源此项工作从工程建设的初期规划就统筹考虑、安排。预先谋划部署污染物的治理，从建设的初期严格控制污染的发生，将有可能改变产量和污染量同步增长的趋势，甚至在增产的过程中产生减污的效应。根据国家统计局关于建设项目“三同时”环保投资的相关数据，2000—2013年，执行“三同时”政策的建设项目数量不断攀升。除了2005年和2009年发生两次轻微下降，在剩余的年份里，该类建设项目数量一直呈现上升态势（见表1-1、图1-3）。通过建设数量的稳步提升，可以说明“三同时”制度执行力度在我国尚属良好。建设项目的实施方在设计、施工和投产的全过程中，都较好地履行了应尽义务。

（2）环境影响评价制度方面，我国环评制度的首次明确是1979年颁布的《环境保护法（试行）》。之后，国家层面又相继出台了《基本建设项目环境保护管理办法》《建设项目环境管理条例》《建设项目环境保护管理办法》《中华人民共和国环境影响评价法》等一系列法律和法规予以进一步的明确。在法律层面，2014年修订的《环境保护法》规定如下：“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”2015年发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，再次从顶层设计出发，提出了要不断健全环境影响评价制度的工作要求。此外，2016年的《环境影响评价法》正式颁布。至此，以国家法律、行政法规、部门规制及地方性法规综合而成的、较为完备的一整套环境评价法律体系初步构建起来。环境影响评价这种规制方式，重点在于对项目环境影响开展分析、预测、评估。上述三方面的工作内容贯穿规划（规划环评SEA）和建设（建设环评EIA）的全过程，旨在对可能产生的不良影响提出预防和缓解建议，进而进行持续的跟踪和监测。

（3）污染物总量控制是我国环保管理制度体系以排污许可为突破口的一项重要改革内容。总量控制是与浓度控制相对应的，通过目标责任书的方式，将污染物排放的削减任务下达到省、自治区、直辖市政府和较大型企业。之后，由被分配单位再通过结构减排、管理和工程减排等多种举措进行落实。从“九五”到目前的效果来看，总量控制在治污减排、改善环境质量等方面发挥了重要作用。通过总量控制为手段的强化监管有效促进了产业结构调整、主要污染物减排、环境质量改善，环保基础设施建设能力也显著提升。

随着2016年国务院印发《控制污染物排放许可制实施方案》，环保监管对污染物总量控制的颗粒度将更细，过去单纯依靠行政区划来分解排污任务指标的局面将进一步改善。排污总量控制范围将逐渐统一到固定的污染源上去，即促使制造污染的企事业单位要承担其减少排污总量的主体责任，相关治污主体要严格参照排污许可证上规定的排污上限阈值控制生产。

3．加大国家环保投资

运用官方命令型的规制手段，政府鼓励企业采用清洁技术（财政补贴），并对节能减排的成果给予奖励。

国家层面通过设置专项资金进行专项扶持，比如财政部建立完善了从中央到地方政府的针对清洁生产的专项资金，以及中央财政清洁生产的专项资金制度。该类资金主要用于促进和鼓励企业投资开展清洁生产。支持的企业涵盖污染重点行业，包括石化、冶金、化工、纺织、建材，以及轻工业。资金往往是通过财政奖励的形式对企业的典型性节能减排成果给予物质表彰和肯定。

一是财政部、国家发改委专门制定适用于节能技术改造的财政奖励金管理办法，采用以奖代补的方式，对节能技术改造项目予以奖励。奖励依据是企业投入技术改造后，每年度可以实现的节能量。按照企业所处的省（区市）经济发展水平的差别，一次性获得的奖励标准也有所区分。项目实施完成后，中西部地区企业参考300元/吨标准煤的价格进行奖励，中东部地区企业参考240元/吨标准煤的价格进行奖励。

二是对经济欠发达地区落实淘汰落后产能给予奖励，奖励的范围主要是国务院规定的电力、钢铁等重点治污行业。按照年度中央预算的安排，综合考虑地方政府当年淘汰落后产能的力度、上一年度目标任务的完成情况和资金使用情况，统筹考虑安排资金奖励。而对企业具体获得的奖励标准和金额由地方政府确定。

三是对淮河、海河等重点流域的水污染防治项目建设给予资金奖励。财政部有关文件规定，奖励资金要综合考核上述流域项目水污染防治结果，以及其流域需氧型污染物（COD）的实际削减数量。

四是对北方采暖地区既有的居住建筑实施供热计量和开展节能改造的工作予以奖励。根据采暖区域在气候条件上的差异，奖励基准分寒冷及严寒地区两类，同时充分考虑了改造工作量等其他影响因素。经因素法分配后，寒冷区的奖励基准确定为45元/平方米，严寒区为55元/平方米。

五是以示范城市为评价对象，对以城市为单位的节能减排财政政策综合示范进行奖励。北京在内的30余个示范城市正在着手开展以产业低碳化、交通清洁化、建筑绿色化为内核的总示范工程。城市示范体推行财政部出台的相关政策，以城市主体为平台，整合财政税收等多种政策手段，实施城市节能减排示范工程。根据示范体的项目投资、地方级投入和减排节能实效，中央确立奖励标准，即每座城市在3年的示范期内安排15亿元～20亿元的资金来予以奖励。

4．其他方面

排污费收取（如确认排污费征收额）、实施排污许可制度、试点排污权交易；环境信息适度公开；环境标志制度的确定、ISO 14000环境系列标准的推广和应用。

（1）实施排污许可证制度

2016年以来，我国的污染形势兼具区域型和复杂型等变化特点。为扭转污染治理工程减排乏力的局面、切实回应社会公众对环境保护事业的高度关注，国务院印发的81号文，即《控制污染物排放许可制实施方案》，将排污许可制度确立为固定污染源环境管理制度体系的核心部分。目前，实施的许可制度主要通过以下三项举措强化监管：其一是根据企业所处的行业，设定行业排放标准，从而进行排放量的核算；其二是采取环境影响评价的形式，获取企业环境影响评价结果，或是通过政府批复文件来确定企业的许可排放量；其三是根据企业所处的区域或者流量的总量减排指标及任务来明确和核算企业个体允许排放的具体数量。综上可见，新实施的排污许可制度是与相关行业的技术规范紧密结合的。监管措施获得技术等层面的重要支撑，促使从在线监测、手工监测、物料衡算、排放因子等优先顺序，建立并完善一整套自我监测、记录台账和报告执行的新型企业实际排放量核算机制。此外，排污许可制度也推进了监管部门的执法和信息化水平，运用大数据监管平台等技术手段，推动公共参与，强化社会监督。推行更为严格排污许可制度，实际上是从单位总量控制目标、能源消耗、浓度限值、治污要求等诸多方面系统性地对企业治污提出要求，逐渐形成科学的技术方法与更合理的减排责任机制共同驱动的污染物总量控制管理体系。

（2）环境信息适度公开

政府层面通过《公开发行股票公司信息披露实施细则（试行）》对污染密集型行业上市公司的环境信息公开做出如下规定：上市公司应通过年报、临时报告、上市公司公告、招股说明书等披露方式来履行自身的环境信息公开责任。公司年报将提及企业的环保目标、方针，公司有关环境保护方面的制度制定和落实情况，节能减排工作的具体成效等等。作为对社会责任履行情况的重要组成部分，企业在公司治理结构部分将表述采取的环保措施、处理工业三废等情况。在财务报表的附注部分，企业将用较多的篇幅来披露以货币信息为主的环境信息，例如公司环保设施的在建工程款项、环保设备所提折旧、企业缴纳的资源税、排污费、绿化费，以及环保补贴、环保收益，等。

（3）环境标志的确定

环境标志是民间团体或公共机构授予自愿申请的企业因其产品或服务达到环境保护标准的特定标志。获取该认证的企业被允许将此枚标志印制在所申请的产品包装上或者是应用于其企业宣传等用途。该标志的确立和推广，能够帮助企业清楚地传递环保信号，清晰、准确地向消费者表明，该产品或服务和同类型的其他产品及服务相比，占有更强的环境优势，在国家法律要求的生产全过程中都符合相关环保标准和规范，覆盖开发、生产、使用、回收、利用，以及处置等环节。

（4）ISO 14000环境系列标准的推广和应用

国际标准化组织在1996年最早提出该标准，旨在规范企业各类生产活动，对改善企业自身生产环境、减缓其对自然环境的污染、最大限度节约能源资源都起到了较好的促进作用。在该系列体系中，ISO 14001体系是核心部分，主要注重在产品设计、材料选用、生产工艺、废物处置、设备运行，以及经营活动等方面实施审核，对照体系的方针要求，来检验是否符合标准，以此对企业的环境绩效展开认证。该系列标准尤其对原材料和能源使用的节约提出了更高要求。企业推广应用ISO 14001体系将显著降低其废弃物的产生量，有效降低废品率；同时，企业产生的边角料也明显较少。过去的粗放式生产通过企业采取的一整套加强资源能源综合利用的举措，逐渐向集约化、精细化方向发展和转变。此次，实施这一体系认证的目的在于将绿色化管理扩展至企业经营的全流程，包括产品设计、运输、销售和服务的各环节。在产品生产的环节应节约资源和能源，防止资源的过度开发；减少化学物质对人体的危害；积极开发新的技术手段对落后产能和落后生产方式实施替代。在营销过程中，强化各级人员绿色营销的理念，比如实施清洁生产，尽可能使原材料最大限度地转化为最终产品，达到有效利用能源资源的目的，在工艺上倾向于使用高端无污染技术设备。

（二）制度约束趋强

随着配套新环保法，出台按日连续处罚、查封扣押、限产停产、信息公开等针对环境违法的相关管理措施。监管体系不断完善，环境违法成本大幅提高。

制度约束在其力度和形式上，作出环境友好倾向的调整，是政治主动适配经济结构转型和生态文明建设的过程。连续出台法律、法规、部门规章，以及配套的行动计划、实施方案等，是着力强化环境法律约束、构建环保“政策群”的过程。

制度约束趋强，主要体现在以下两个维度：纵向上，人大不断修订环保领域的现有法律，及时研究制定以往被忽视的法律，凸显了立法机构立法举措的与时俱进。

2011年以来，立法修法的力度不断增强，只有从最高层级的法律修订入手，才能为环保执法提高必要可靠的制度法律依据，才能不断完善环保工作的法制环境，从而保证必要的法律执行效力。具体如表1-2所示。

横向上，偏重于某个特定领域的法律子系统也日趋成熟。在法律制定之初，就能综合统筹，配合出台相应的部门规章、地区法规，互相协调，共同发力，有力规避单个法律施行时的局限和孤立。

因此，纵向上，法律群有序出台；横向上，“政策群”有力衔接，互为补充。部分行业下钻的法律如表1-3所示。

二、对各级政府及环境治理主体的环保考核要求趋强

（一）环保要求严格

新环保法将环保方面的硬性约束体现在对政府顶层设计、后续执行、结果运用等每个环节，形成闭环制约和全程要求。鉴于环境问题具有广泛性、滞后性、不易恢复性及恢复的高成本性，政府的每种行为都体现了环保的具体要求。对政府不作为、懒政，造成环境污染的，加大了问责、追责及惩罚力度。

在统筹谋划阶段，环保工作应纳入当地人民政府的国民经济和社会发展规划。在制定经济政策、技术导向时，要广泛听取相关领域专家的意见和建议，把对环境的影响放在考虑因素中。在日常管理阶段，环境质量检测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责。在目标考核和成果运用上，体现在环保目标责任制和考核评价体系中。环保监督管理部门以及政府及负责人要将环保目标的完成情况作为本级和下一级考核内容之一，也是衡量其最终考核结果的重要依据。

在中央审议通过的一系列文件也规定了地方政府负责人在当地环保工作中所应承担的治污主体责任，强调党政同责与自然资源离任审计。

（二）举措和惩处

为了解决环保责任主体不够清晰的问题，一改持续已久的政府环境问责乱象，部分地区通过完善责任立法，为问责环境治理主体提供了必要、全面而坚实的法律依据。2014年12月，为配合新的环保法实施，湖南省政府通过了两份规范性文件《湖南省环境保护工作职责规定》《湖南省重大环境问题（事件）责任追究办法》，采取省级政府正式发文形式，明确规定了该省、市、县、乡四级政府、30多个党政相关部门在环保上各负何责，在何种情形下应承担何责，以及如何追责。

环境审计方面，以深圳市宝安区为例，该区在全国率先推行了领导干部离任自然资源审计制度。以总、分两套报表综合反映某地的资源资产总量和单一资源的价格构成，以及资源的存量情况。依据该方案对审计对象任职期间的环境行为开展评价与监督，考核是否因个人决策失误造成自然资源资产的破坏和损毁；是否发生违法占有、浪费、破坏污染资源的行为；同时还将考察审计对象是否对自然资源违法案件及时查处，结案率如何。审计对象包括区政府各部门、各街道办的正职或主持工作副职。

三、对微观层面企业主体的环保要求趋强

（一）指标细化

环境管理问题的本质是经济问题，是环境绩效、经济绩效指标统一结合，保障生态和经济发展同步完成的标准化过程。相关的定量的规定是环保要求的主流。例如，在《环境空气质量标准》（GB 3095-2012）、《生活饮用水卫生标准》（GB 5749-2006）等文件中，新增设了部分污染物项目及测量方法与排放标准限值，对污染物排放进行了更严格和更详细的规定。其他详细的微观层面指标问题在后续章节将重点展开并结合实例进行讨论，即用企业层面的环境绩效数据来说明政府层面环保要求指标化的过程。

环境规制就是利用提高外部环境规制要求来激励企业内部做出相应的调整，以此来影响企业的经营，成为一个重要的外部因素，即切实通过改变企业管理者面临的激励和约束条件来影响企业主的投资决策。

（二）增强了对违法行为的处罚力度

2000年出台的《大气污染防治法》虽明确地设立了超标违法条款，但就是因为处罚程度过低，遭到广泛批评，成为环保工作违法成本低的显著佐证。2014年修订的《环境保护法》取消了所谓限期改正的治理模式，转而直接限制企业生产或责令其整改，迫使企业停业整顿。针对情节比较严重的，甚至直接要求停业。

在实施行为处罚外，对企业的经济处罚也有所增强。罚款若无法促使企业纠正违法行为，将持续对其处罚。涉及违法排污受到罚款处罚、被责令改正拒不改正的企业，将按照处罚数额自责令改正之日的次日起，按日连续处罚。这实际上是通过经济处罚倒逼违法企业加速整改，督导、督促其及时纠正违法行为。

为规范实施按日连续处罚，环保部依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国行政处罚法》等法律，专门制定了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》。环境保护主管部门复查时，发现排污者拒不改正违法、排放污染物行为的，可以对其实施按日连续处罚。

除了经济上的处罚，在限制企业经营方面，对超标准排污或逾越重点污染物排放控制总量强行排污行为，当地政府可采取限制其生产、停产等举措予以纠正。对于情节严重的，在报经上级批注之后，可以责令其停业、关闭。

值得注意的是，拘留等限制人身自由等严刑峻法首次运用于环境违法的惩治中。根据具体情节的严重程度，通过拘留的刑罚直接限制生产经营单位主管人员及直接责任人的人身自由。

主要涉及两种拒不执行、一种拒不改正，以及一种违法行为：若某项目建设中没有依法对环境影响进行评价，被责令停止建设但拒不执行；未取得排污许可证而私自排放污染物，被责令停止而拒不执行；对国家明令禁止生产使用的农药仍然生产使用，被责令停止而拒不改正；利用渗坑、渗井、暗管、灌注或修改捏造监测数据，或者关闭防污设施等不正当逃避监管，违法处理污染物的违法行为。

从2000年《大气污染防治法》到2014年《环境保护法》，主要围绕着环境标准的法律地位、实施力度做出了重大调整：将环境质量标准作为法定环境管理目标，明确地方政府对环境质量达标的责任，要求制定达标计划限期达标；将污染物排放标准作为污染源管制的基本手段，加大超标排放的处罚力度，使排放标准“长出了牙齿”。这一时期，环境标准的作用得到了空前重视和强化。

总之，在环境质量目标的引导下，形成了“绿水青山就是金山银山”的普遍思想理念，不再以GDP增长为主导片面考核政绩。对环境治理的违法行为加大惩罚力度，加强公益诉讼、加强环保部门的权利和执行力度，这一系列措施成为新环保法最有力的支持，从政策层面反映出环境规制愈发准确、日趋严苛。