中央企业国际化经营中的违规风险亟待引起高度关注

法规局　王　超

近年来，随着中央企业市场化、国际化程度不断提高，尤其是“走出去”步伐不断加快，中央企业对外投资快速增长。与此同时，由于中央企业完全置身于境外法律环境中，法律规定、生活习惯、思想观念和法治文化的巨大差异使企业面临的违规风险随之大幅增加。因此，进一步强化合规管理，防范违规风险，日益成为中央企业国际化经营面临的一项重要课题。

一、中央企业加强合规管理、防范违规风险的主要背景

合规管理是指企业通过建立一系列的制度流程，确保所有决策、经营行为、管理活动符合国家法律法规、行业监管要求、企业内部规章制度和社会普遍道德要求等，避免企业因违规而受到法律制裁或遭受财产和声誉损失的行为和活动。在法制经济环境下，企业从出生、发展到消亡，都离不开法律的规范，尤其是在日常经营中，企业的一切经营行为必须遵守法律的要求。企业的合规管理就是要把企业管理纳入法制管理的轨道。因此，合规管理是依法治企的本质要求和具体体现。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大决策，依法治企作为全面推进依法治国的重要组成部分，就是要把法律作为管理企业和开展经营活动的基本依据和最高权威。从这个角度看，合规管理是依法治国这一基本国策在企业层面的具体要求。

随着经济全球化的深入，西方国家对企业合规的要求日益严格。20世纪70年代以来，联合国等国际组织以及不少发达国家都制定了关于反商业贿赂、强化企业合规经营的法律法规。尤其是安然事件、世通公司丑闻后，各国政府都意识到，仅仅依靠企业自律，只会使本国经济和股东的利益受到更大损害，因此进一步加强了对企业经营管理行为的法律监管和主动调查，并不断完善相关法案，出台多项法规促进企业完善内部控制，加强信息披露。如2010年4月，美国政府修改了《联邦量刑指南》，定义了一个有效的合规及道德推广方案。同年7月，美国总统奥巴马签署了《2010年华尔街改革和消费者保护法》，其中特别规定，任何人尤其是公司内部员工，都可以对企业违法行为进行举报，一旦查实，最高可将罚金总额的30％作为对举报人的奖励，从而对知情者形成极大吸引力，更对企业造成了巨大震慑，使企业不得不更加重视自身经营管理行为的合法合规。2011年，在安永发布的《全球企业十大风险与机遇报告》中，监管与合规风险连续第二年被评为企业面临的十大风险之首。

基于此，国际大公司纷纷强化合规管理，防范违规风险。许多大企业如GE、IBM、思科、西门子、大众、德国电信等，有的在总法律顾问之下专门设立了首席合规官，并将合规管理作为法律部门的重要职能之一；有的甚至将首席合规官单独设置，与总法律顾问同级，并配有独立的合规部门。如达信公司首席合规官直接向CEO负责，下设合规部，共有员工200余人。这些企业普遍将合规管理的主要目标确定为：预防和发现公司犯罪行为，在较早的阶段发现错误，并促使公司迅速行动以将负面影响降至最小；倡导合法和道德的企业文化，形成重视合规的氛围，为公司创造一个能阻止错误并减少雇员犯错可能性的环境。

与国际大公司相比，中央企业合规管理水平整体上仍处于起步阶段，不少企业近些年才开始关注合规问题，绝大多数都还没有落实到职能上，更缺乏相关的专业人员。尤其是在国际化经营过程中，置身于境外陌生的法律环境之下，违规风险更加突出。一些企业由于忽视合规管理，已经尝到了因违规被调查处罚的苦果。因此，中央企业加强合规管理，防范违规风险，不论是在思想观念、制度建设，还是在管理方式、文化建设等方面都面临着诸多挑战，亟待进一步加强。

二、中央企业国际化经营中面临的主要违规风险

（一）商业贿赂风险

反商业贿赂长期以来是国际社会打击的重要商业犯罪，且日益呈现高压态势。除联合国反腐败公约和OECD反国际商业交易中贿赂外国公职人员公约外，各国也纷纷颁布自己的专门立法。1977年，美国国会通过《反海外腐败法》。2012年，为加强对跨国企业商业贿赂的管理，又公布了指引细则，内容更加详细具体。更重要的是，在适用原则上，美国采用了“长臂管辖”原则，按照最低限度接触理论，即便行为主体不具有美国国籍，或不在美国注册，但在美国发行证券，或者主要业务所在地为美国的所有企业，以及这些企业的管理人员、董事、雇员、代理商、持股人，只要其使用美国的邮件系统或者隶属于美国的国际商业工具，甚至外国公司和个人无论直接还是通过其代理人促成贿赂款项的支付行为发生在美国境内，美国司法机构就具有管辖权。2010年，英国公布《反贿赂法》，与美国法律最大的区别是，美国《反海外腐败法》仅适用于发生在美国境内的贿赂行为，而英国《反贿赂法》则将贿赂行为扩展到英国境外，从而大大拓宽了法律的适用范围。

由于国内交往习惯和相关法律规定的缺失，人们对这方面的防范意识并不敏感。按照上述国际公约和法律规定，为获得或保留业务，给付、提议给付、承诺给付和授权给付现金、礼品，或者提供娱乐、旅行都是被禁止的，除非该行为符合极为严格的条件，如数量很小、留有记录并公开透明等。然而，按照国内人际交往的习惯，人们往往认为一些必要的礼节是难免的。但是，就是这些习惯，往往会产生严重后果。尤其是越来越多的中央企业选择在美国公开上市，这些企业及其工作人员的行为，即使是在中国或第三国内进行，都可能违反反商业贿赂的规定，成为美国执法机构的关注对象。

（二）不正当竞争风险

不正当竞争是指一种强加于他人的非法行为，即法律上的侵权行为。为了维护市场自由竞争，保护消费者利益，各国都加强了反不正当竞争立法。按照有关法律规定，被禁止的不正当竞争行为主要包括：限制贸易的协议，垄断或图谋垄断，各种实质性地减少或限制竞争的行为，商业贿赂，对消费者的各种不正当或欺骗性行为等。对我国企业而言，除上述行为外，需要特别注意的是，美国法律明确规定，制造商出口到美国的产品必须使用获得完全许可的软件，实现IT产品授权合规。如果企业在生产、经营的任何一个环节中使用盗版或未经授权的软件并拒不改正，无论其违法行为发生在何处，只要其产品在实施该法的州销售或者许诺销售，都将构成不正当竞争。

对于中央企业而言，在进入一国市场的过程中，必须高度关注自身市场开拓行为的合规性，尤其是在我国当前软件正版化程度不高、企业存在大量使用盗版软件的情况下，很有可能被州政府或同业竞争对手大做文章。一旦企业被认定存在不正当竞争行为，不仅会破坏企业声誉和形象，还会大大增加被诉风险，可能面临高额经济赔偿和罚款，甚至被扣押产品、禁止销售，造成市场份额流失，从而失去进入他国市场的机会。

（三）反垄断风险

反垄断是不正当竞争行为之一，核心是政府依照法律法规，采取制裁措施，打击垄断行为，规范市场秩序，鼓励公平竞争。目前世界上已经有100多个国家和地区制定颁布了反垄断法。时至今日，对垄断踩刹车、亮红灯、开罚单，已经成为世界各国的通行做法。根据美国司法部反垄断局的统计，2013年该部门共发起92项反垄断调查，其中65项涉及并购交易，25项涉及市场竞争限制。一旦企业被裁定有垄断嫌疑，将可能面临罚款、监禁、赔偿、民事制裁、强制解散、拆分等多种惩罚。司法部可直接对涉嫌垄断的企业提起民事和刑事诉讼。美国联邦贸易委员会也可以直接进行裁决或提起民事诉讼。此外，受损企业或普通消费者也可直接对涉嫌垄断的企业提起民事诉讼，并要求损失赔偿。

按照最新趋势，对垄断的界定已经从主要根据企业规模和产品的市场份额，转向滥用垄断地位与实力。因此，从中央企业“走出去”情况看，不大可能形成对某一行业或产品的垄断地位或实力，主要风险集中在反垄断的程序性要求上。当前，中央企业对外投资并购日益频繁，按照各国垄断法的一般规定，对于达到一定门槛的资产、股票并购，应当在并购完成前向主管机关进行申报，并在规定的等待期结束后，才能具体实施并购行为。然而一些企业在国内开展并购重组就不大重视程序性规定，不主动向有关部门进行反垄断申报，对外并购更易忽视申报环节，一旦被发现，不仅会面临被处罚的风险，还很有可能影响整个投资计划的实施。

（四）劳工风险

劳动用工风险是中央企业国际化经营必然遇到的又一高风险。西方国家普遍重视对劳工的保护，制定了详尽的法律规范。如美国目前在联邦层面就有超过180部与劳工有关的法律，对就业、职业安全、最低工资、休假等进行全方位保护。这里除了一些基本规定外，还需要特别注意关于反歧视和骚扰的规定。如美国法律规定，雇用15名以上雇员的雇主，不得基于种族、肤色、宗教、性别或原国籍，而在薪酬、雇佣条件或是否优先雇用等问题上区别对待。禁止企业歧视年龄在40岁以上的人，禁止歧视残疾人。这里对残疾的定义非常宽泛，除了癫痫、癌症等重病外，甚至还包括高血压、哮喘、抑郁症等。此外，法律明确禁止对员工的骚扰，包括性骚扰、种族骚扰等。一旦出现这类问题，轻则遭到投诉和罚款，重则被告上法庭，受到民事甚至刑事的惩罚。

中央企业境外经营过程中，由于没有加强对驻外人员在这方面的培训，不少员工缺乏基本法律常识和防范意识，在以一些国内的习惯做法与外方人员打交道的过程中，往往会由于一些小的细节和言语，甚至无恶意的玩笑，导致出现一些问题，尤其是在欧美等人权意识较强的国家，甚至发生不必要的纠纷，不仅影响了企业形象，还造成了不必要的损失。

（五）环境保护风险

随着环境问题在许多国家日益尖锐化，各国政府都加强了环境保护相关立法，对环保提出了更加严格的要求。从整体上看，主要体现为以下四个特点。一是立法体系日趋完善，保护更加全面具体。许多国家不仅有综合性的环境保护基本法，还专门针对不同的污染制定专门的单行法，从而形成了完整的环境保护法律体系。二是标准更加严格，处罚力度加大。随着科技的发展，环保标准随之不断提高，同时政府对污染行为的处罚不断提高，动辄十几亿、几十亿的罚款并伴有停产整顿等手段。三是环保意识强烈，群众参与度高。西方国家的公民普遍具有较强的环保意识，同时政府也通过建立公开透明的机制，确保民众积极参与，形成全民环保的氛围。四是公益诉讼发达，维权手段多样。一旦企业发生了污染行为，不仅会受到政府处罚，受影响的民众也会积极通过诉讼要求获得赔偿，还有许多公益机构会发起公益诉讼，使企业面临更大的损失。

中央企业走出去，资源能源企业是主力军，在此过程中，环境保护问题难以避免。由于国内环保立法相对滞后，标准相对较低，执法不够严格，加之一些企业对国外环保制度了解不够，研究不深，习惯于国内思维和做法，往往容易出现问题。而一旦出现环保问题，企业不仅面临巨额经济损失，即政府的严厉处罚和个体的高额赔偿诉讼，还会由于失去民众信任而对企业声誉带来难以弥补的损害，甚至造成一个品牌的消亡。

（六）知识产权风险

随着各国对知识产权重要性认识的不断提高，加强对知识产权的保护成为各国的普遍做法。一是不断完善立法体系。如美国根据国家利益和企业竞争的需要，对知识产权法律不断完善，扩大保护范围，加强保护力度，已经在全球范围内形成了对维护本国利益极为有效的知识产权保护法律体系。欧盟各国也都建立了完善的知识产权保护体系。二是保护措施完善。美国形成了司法保护、行政保护、仲裁保护三位一体的知识产权保护体系，特别是重视对跨国公司利益的保护。2014年1月，欧盟正式出台了一项与知识产权海关执法有关的新规，加强了海关的执法权，使权利人能够更快速有效地销毁侵权货物。三是民间力量不容忽视。如国际知识产权联盟是美国最大的民间知识产权保护组织，拥有会员1600多家。另外，还有商业软件联盟、国际商标协会、信息产业协会等民间保护组织。他们不仅积极参与立法，还联合企业进行打假、发起维权等。

近年来，中央企业知识产权保护意识逐步增强，在加大创新力度的同时，也积极通过专利等手段维护自身权益。但也有一些企业在对外经营过程中，由于法律意识不到位、尽职调查不到位、应对措施不到位，仍然出现了因涉嫌侵权而遭到起诉的情形。甚至也有少数企业因确实存在侵权行为而受到政府处罚，支付了巨额赔偿，亟待引起高度关注。

（七）侵犯隐私风险

加强对个人隐私的保护，是西方各国立法的重要内容，并且经过多年的实践，已经形成了比较完备法律体系。美国是对隐私权理论研究和系统立法最早的国家，除了联邦法律外，许多州也颁布了保护个人隐私权的法律。德国早在1954年就将隐私权确认为一项独立的民事权利。法国不仅在《民法典》中对隐私权进行了保护，并专门通过了保护个人数据的法律。不仅如此，随着信息技术的发展，各国还不断出台新法、升级老法，对包括网络隐私在内的新型隐私权进行全方位保护。在侵权主体上，各国防范个人侵犯的同时，越来越重视对政府和企业的管控，不仅被侵权人可以寻求司法救济和赔偿，政府也可以主动进行处罚。如2012年，美国联邦法官批准了联邦贸易委员会因侵犯隐私而对谷歌罚款2250万美元的决定，再次向企业发出了明确的警示。

目前，尽管国内近年来对隐私权的保护越来越重视，有关保护隐私的法规不断出台，但无论是在意识上，还是在立法、执法等环节，与发达国家还存在不小差距，因此不少中央企业在这方面还缺乏必要的防范意识，如果没有经过专门的培训和提示，中央企业驻外机构极易按照国内习惯行事，从而无意识侵犯了他人隐私，产生不必要的问题和麻烦。尤其需要注意的是，对隐私权本身的界定呈现出不断扩张的趋势。例如在美国，最初将隐私权界定为不被政府、媒体或其他机构、个人无正当理由干涉的独处权。现在扩张到信息隐私、谈话隐私、网络隐私，特别是个人的自决隐私以及亲密关系等，其界限往往难以把握，稍不注意就有可能面临被诉的风险。

（八）内幕交易风险

内幕交易是指内幕人员和以不正当手段获取内幕信息的其他人员违反法律、法规的规定，泄露内幕信息，根据内幕信息买卖证券或者向他人提出买卖证券建议的行为。鉴于内幕交易对公平竞争的严重损害，各国都把打击内幕交易作为维护市场秩序的一项重要措施。以美国为例，对证券内幕交易处罚之高、措施之多、执法之严有目共睹，主要体现在三个方面。一是立法体系完善。1984年美国就颁布了《内幕交易处罚法》，1988年出台了《内幕交易及证券欺诈制裁法》，2002年通过《萨班尼斯—奥克斯雷法案》，金融危机后又颁布了《多德弗兰克法》，从而根据不同时期的情况随时出台相关法律进行完善。二是处罚措施严厉。民事上，对因内幕信息而获利或减少损失者处以3倍的民事罚款。行政上，无需考虑利润所得而一律对内幕交易者处以罚款，自然人可处罚10万至100万美元，法人则可被处以高达250万美元的罚款。刑事上，对内幕交易者可处以最高25年监禁，从而使内幕交易成本大幅提高。三是鼓励全民介入。一方面法律规定证监会可以将内幕交易民事罚款的10％奖励给举报者，从而使很多利益相关者关注内幕交易，知情人也可能受到奖金激励而主动揭发违规行为，另一方面引进集体诉讼制度，维护中小投资者的权益。

随着中央企业境外上市步伐的加快，越来越多的企业进入到国际证券市场，必然要受到包括内幕交易在内的相关法律的制约。一般情况下，中央企业故意开展内幕交易的可能性不大，但鉴于各国对内幕交易的认定标准不一，并且越来越严格，就有可能使内部人员意识不到一些行为已经达到了内幕交易的标准。因此，中央企业很有必要加强这方面的管理和培训。

三、中央企业国际化经营中加强合规管理的几点建议

（一）加强制度建设，建立合规机制

按照英美国家对企业违规行为进行调查和处罚的有关规定，如果一个企业可以证明已经制订了充分的合规计划以防止贿赂等违规行为的发生，一定程度上可以成为企业免责的考量因素。因此，建立依法经营、合规管理的制度机制，不仅是确保企业稳健可持续发展的制度基础，很大程度上也是降低违规风险、减轻企业责任的重要手段。中央企业应当结合自身情况，尽快形成以合规管理综合性规定为龙头，以各方面实施性配套制度为具体内容的合规管理制度体系，对各种可能出现的违规风险进行规范和约束。各境外机构要根据所在国的法律法规和交易习惯，研究制定符合当地实际情况的合规管理办法，增强合规要求的针对性。要建立合规考核评价机制，通畅违规行为举报机制，健全内部查处机制，确保提前发现，快速介入，及时纠正，妥善处理。

（二）设置专门机构，明确工作职能

加强合规管理，健全完善的组织架构是基础。鉴于合规与法律工作的天然联系，中央企业可以借鉴国际大公司的普遍做法，明确总法律顾问作为主要负责人，统筹开展全系统合规管理工作。法律事务机构作为统一归口部门，具体负责合规管理的日常工作，如制定合规管理制度、组织合规培训、开展合规风险评估、合规审查等。境外机构要根据自身规模、业务特点和需求，设置专门的合规管理机构或人员。要真正落实合规管理职责，可以将内部合规管理和外部风险防控有机结合起来，将合规管理嵌入法律审核监督的流程中，通过法律审核发现合规问题，提示违规风险。要丰富合规管理手段，通过打造合规管理信息平台，实现合规培训、评价、档案的网上运行，推动合规管理工作更加规范、高效。

（三）加强专项研究，提升管理能力

合规管理对中央企业是一个新课题，需要下大力气开展专项研究工作。要组织专门力量，对投资所在国的法律法规、交易习俗、合规文化等进行全面深入研究，认真总结分析当地法律对商业贿赂、不正当竞争等行为的认定标准和禁止性规定。要针对不同领域，专门编写通俗易懂的合规手册，阐明企业依法管理、合规经营的基本取向和价值观，明确员工基本行为规范以作为企业每一个员工必须遵守的准则。要将合规管理与企业经营管理相融合，将合规要求嵌入经营管理全流程，确保企业各项经营活动符合所在国合规的要求。

（四）树立合规意识，培育合规文化

加强合规管理，落实合规责任，关键是意识到位，才能行动到位。要大力开展合规宣传教育活动，通过以案说法等多种方式，深刻剖析企业遇到的合规问题，逐步提高重视程度，提升合规意识。要重点加强对境外机构领导同志和关键岗位人员的培训，有针对性地开展相关法律法规、从业规范和风险防控方面的培训，逐步改变工作生活中的一些思维和习惯，有效防范违规风险。要加强企业合规文化建设，强化合规理念，加快从潜规则文化向合规文化的转变，真正形成合规为荣、违规为耻的价值取向，积极倡导健康、规范、和谐的合规文化氛围。

王超，男，国资委政策法规局主任科员，2007年毕业于中国政法大学，获得经济法硕士学位。