关于参加OECD钢铁补贴协定谈判的成功做法

（2004年9月21日）

经合组织（以下称“OECD”）《钢铁补贴协定》谈判是我国政府近期参加的一项重要的多边国际协定谈判工作。由于中国已成为世界第一产钢大国，中国的参加在国际上具有举足轻重的影响，受到各谈判方的普遍关注。

2003年6月，新组建的商务部第一次率中国政府代表团参加了在巴黎举行的OECD钢铁补贴协定谈判会议。从2003年6月至2004年6月一年期间，商务部共八次率团参加了OECD钢铁补贴协定谈判会议，包括两次高层会议。

一、OECD钢铁补贴协定谈判的进展情况

近年来，美国钢铁产业发展遭遇到严重的困难，从保护本国钢铁产业利益出发，美国政府推动并主导了OECD全球主要产钢国家和地区钢铁会议。2001年和2002年OECD钢铁会议主要是讨论限制钢铁产能问题。从2003年开始，会议主要就达成《关于减少和消除扭曲贸易的钢铁补贴的协定》（以下简称《钢铁补贴协定》）进行谈判。就总体而言，OECD钢铁补贴协定框架与WTO《补贴与反补贴措施协定》相比，其对禁止性补贴的规定更为严格，不仅将所有的专向性补贴都纳入禁止范畴，且进口方不需要证明国内产业受到损害就可以采取措施。

经过了长达一年半的谈判，已经产生了一个作为阶段性谈判成果的OECD钢铁补贴协定（草案）文本。但由于各谈判代表团的观点和立场分歧过大，以至于协定（草案）文本每一个条款都根据谈判方的不同观点罗列了若干种可能性，使得协定草案文本内容庞杂臃肿，且无一条款在文字上达成完全一致。

目前谈判进展情况是，协定大部分条款尚无法达成一致，只有少数条款已基本形成共识，还有部分条款至今没有讨论。各政府代表团已基本就协定中关于禁止性补贴的范围、对永久关闭钢铁企业补贴的例外和同意给予发展中国家一些特殊和差别待遇达成一致。

由于各方在协定核心条款上存在的分歧，也因为世界钢铁市场发生了重大变化，在2004年6月底召开的高层会议上决定，有关谈判的会议暂停召开，改为由各方进行多、双边磋商，以弥合分歧，继续推进谈判。同时会议商定下一次高层会议于2005年举行，以评估协定谈判成功完成的可能性。

二、中国参加OECD钢铁补贴协定谈判的态度和立场

OECD钢铁补贴协定对中国钢铁产业的发展总体上弊大于利，因此，确定了中方谈判代表团不推动谈判但参加谈判的态度。参加谈判是为了阐述我方观点，主张我自己利益，以避免协定最终达成于我不利的结果。

在参加谈判过程中，中国代表团首先多次明确阐述了参加谈判的四个原则立场：一是要求中国作为发展中国家享受特殊和差别待遇；二是承认中国钢铁产业的市场经济地位；三是承诺不对中国的钢铁产品采取特保措施；四是反对将OECD协定纳入WTO框架。

与此同时，中国代表团也以积极的姿态参加了对协定各具体条款的讨论，并数次向大会提交反映中方原则立场和具体产业利益的修改意见，这些意见包括对于禁止性补贴应做出明确界定、增加落后地区和技术改造补贴的例外、对发展中经济体享受特殊和差别待遇采用人均GDP作为资格标准、反对钢铁委员会具有审查和授权职能、建立独立的争端解决机制等。上述中方修改意见多数已被纳入协定案文，大大减少了谈判之初的协定条款案文中对我方不利的内容。

此外，中国代表团还向大会提交了对协定文本（草案）的书面全面评述。由于代表团在协定文本的具体起草和谈判中采取了积极的态度，中国的作用受到OECD秘书处和各方好评。

中国钢铁协会一直代表中国钢铁产业界参会，在其发言中主要强调OECD《钢铁补贴协定》不能限制发展中经济体为满足国内需求而发展钢铁产能。中国作为世界产钢大国之一，对世界钢铁产业的健康和可持续发展非常关注。但中国认为钢铁产能过剩问题主要是由于需求不足造成的，根本解决办法是要调整产业结构，提高产业自身竞争力。一个OECD《钢铁补贴协定》并不能解决世界钢铁产业的全部问题。近两年来，中国钢铁产品市场需求旺盛，成为世界第一钢铁进口大国，为世界钢铁产业走出低谷做出了很大的贡献。中国作为一个发展中国家，国民经济的增长和工业化进程需要钢铁产业的发展作为支撑。中国的钢铁产业在加入WTO之后已承担了繁重的义务，自身还面临着紧迫严峻的结构调整的任务，政府予以一定的扶持是必要的，应享受发展中国家的特殊和差别待遇。中国将积极参加OECD《钢铁补贴协定》谈判。但认为谈判和协定应该充分考虑和照顾到处于钢铁产业不同发展阶段的发达成员与发展中成员利益和权利的平衡。中国钢铁产业经过多年的改革，已经市场化，协定各方应承认中国钢铁产业的市场经济地位。中国钢铁产业要求在公正平等基础上参加OECD《钢铁补贴协定》谈判。

在长达一年的多边谈判和各类双边磋商中，中国政府谈判代表团认真落实国务院批准的应对策略和谈判目标，自始至终坚持正确的原则立场，紧密依靠钢铁行业，全面反映我产业利益，成功地将我对协定条款各项主要主张纳入了协定文本草案之中。

三、参加OECD钢铁补贴协定谈判几点成功做法

（一）坚持正确的谈判策略

参加谈判确定了两手应对策略，一手是坚持我四个原则立场；另一手是在协定条款中尽量全面纳入反映我钢铁产业利益的内容，协定一旦达成，可最大限度地减少对我不利方面。谈判中我代表团始终坚持这一策略，既有原则立场，又保持着积极参与协定制定的姿态，实现了既不当“领头羊”也不当“绊脚石”，只是主张我自己利益的预定目标。

（二）全面反映产业的利益

在参加谈判过程中，我代表团始终与我钢铁产业界保持着密切的联系。通过进行国内实地调研、走访企业、召开座谈会、发放调查问卷等多种方式，充分了解和认真研究我国钢铁产业的实际情况以及我国钢铁产业在OECD钢铁补贴协定谈判中的利益所在。在谈判当中，请中国钢铁工业协会组织产业专家对OECD钢铁补贴协定谈判文本（草案）进行全面评估和详细修改，在此基础上形成了我代表团评述和修改OECD钢铁补贴协定（草案）的文字提案，充分地反映了我国家利益和产业利益。这份提案得到了与会各谈判代表团的好评。

（三）充分利用外部的研究力量

在谈判过程中，我代表团还利用外部研究力量，聘请律师事务所和WTO研究机构就协定谈判中的法律和经济问题进行专题研究，就协定文本对我钢铁产业和国家利益的影响进行全面利弊分析。通过充分利用外部的研究力量，我谈判代表团加深了对谈判中有关问题的认识，提高了应对策略的科学性和客观性。这些研究成果为我在谈判中取得阶段性胜利发挥了重要作用。

四、OECD钢铁补贴协定谈判的前景

近一个时期以来，由于全球经济强劲复苏，美国、欧盟、日本经济出现快速增长势头，钢材需求加大，减弱了产能增加带来的压力。全球钢铁市场发生了较大变化，钢铁供应量呈现出阶段性偏紧局面，国际钢材价格、钢铁原材料价格和运费都呈现出强劲上升趋势。美国及其他一些国家取消了钢铁产品进口限制或釆取了限制钢铁产品出口的措施。国际钢铁市场的这些变化使达成钢铁补贴协定的迫切性有所削弱。

作为OECD钢铁补贴协定谈判的始作俑者，美国一直是协定谈判的主要动力。但美国由于将举行大选，已无暇顾及谈判工作。而欧盟则由于美国一直拒绝在会上讨论其最关心的贸易救济措施问题，且其建议的例外条款始终无法得到其他参加方的接受，对谈判也失去了兴趣。另外，几个起核心作用的主要谈判代表团在协定关键条款上的严重分歧也看不到弥合的迹象。因此，协定谈判已经明显缺乏动力。秘书处将要进行的一轮非正式磋商恐怕也很难在弥合分歧方面取得实质性的进展。谈判能否尽快恢复以及恢复后能否取得进展，这在很大程度上取决于美国新一届政府对钢铁问题的态度和推动谈判的力度。

OECD钢铁补贴协定谈判能否在2005年内恢复还很难预料，即使谈判恢复，面临的困难也不可能很快解决。但是一旦世界钢铁产业的市场情况恶化，协定谈判将有可能被重新提上日程。

五、为下一步可能恢复谈判做好必要准备

虽然谈判已暂停，但应对OECD钢铁补贴协定谈判工作并未结束。要继续关注世界钢铁市场动态以及各国政府针对本国钢铁产业釆取的措施，同时进一步与国内钢铁产业界共同研究协定文本及其对我钢铁产业的影响，为与各方进行的磋商和2005年可能恢复的谈判做好必要的准备。

（一）继续深入研究中国钢铁产业补贴现状

虽然对中国钢铁产业已进行了一些实地调研，但很多问题仍不甚清晰，例如各级政府对钢铁产业扶持政策的哪些构成了WTO规则所禁止的补贴，其他国家和地区对本地钢铁产业给予了哪些补贴等。只有搞清这些问题，才能更准确地把握我产业和国家利益所在，也才能在谈判中提出适当要价和出价。因此将继续组织对钢铁产业的调研，摸清家底，在对产业状况准确把握的基础上，进一步改进和细化谈判预案。

（二）进一步从法律角度研究协定文本

OECD钢铁补贴协定作为一份有约束力的国际协定，其程序性规定与实体性规定同样重要。需进一步深入研究每个条款的法律意义及其在执行中可能给我造成的困难，及早提出修改意见和应对方案。

（三）密切跟踪世界钢铁发展和贸易变化情况

OECD钢铁补贴协定谈判重新启动的时间与世界钢铁产业发展和贸易状况有直接关系。要密切跟踪世界钢铁市场状况，做到未雨绸缪，以便在协定谈判一旦恢复时掌握主动权。