四、风险治理视野下的检讨

20世纪七八十年代，面对现代化、工业化进程中日益加剧的核风险、化学产品风险、基因工程风险和生态灾难风险，西方学术界兴起了对风险问题的研究。德国社会学家乌尔里希·贝克比较了风险在前工业社会时期和工业社会时期的不同特征，提出了著名的“风险社会”理论。[48]根据他的观点，虽然风险在人类社会自身诞生时就已出现了，且始终与人类形影不离，但是，与前工业社会的瘟疫、饥荒、自然灾害等相比，工业社会的风险在相当程度上是现代科学技术之负面影响所造成的。[49]

现代工业社会在不可避免地承受传统的地震、火山、海啸等自然风险的同时，一方面通过各种技术发展（如医药、杀虫剂、化肥等），通过相应的行动和决策，降低了瘟疫、饥荒等风险的威胁，另一方面又在这些技术发展以及行动、决策背后，潜伏着不确定的人为制造的风险。伴随技术选择能力增长的，是它们的后果的不可计算性。这就是本质上属于“人为的不确定性”（manufactured uncertainty）的风险。风险本身的产生，恰恰是控制风险或使风险最小化的科学和政治行为的结果。许多限制和控制风险的努力转化成了更大的不确定性和危险。这不是外在的风险，而是在每个人的生活中和各种不同的制度中内生的风险。风险社会的核心悖论是：这些内在的风险由现代化过程所引发，而现代化过程又循环式地极力去控制它们。[50]

在这样一个社会里，并不仅仅是主导型风险的来源和性质发生了变化，这样的变化甚至会带动日常生活、经济、政治、法律、文化、科学、道德、社会心理等方方面面的变化。例如，对风险的“感知”决定了人的思想和行动。风险概念使过去、现在和未来的关系发生了逆转，过去已经无力决定现在，它作为今天经验和行为的归因的地位已经被未来取代了。人类社会也许还会研究历史的经验和教训是什么，但越来越多的话语和讨论是，未来可能发生的危险让我们不应该做什么。

同时，风险概念是一种独特的“知识和无知的结合”，人们一方面在既有经验知识基础上对风险进行评估，另一方面又是在风险不确定的情况下决策或行动。因此，普通民众需要依赖专家，因为技术风险没有专门知识予以应对是不可想象的。然而，专家本身又是知识和无知的结合体，经常会对同一个问题持不同或相反的意见。于是，每个人都隐约觉得风险与安全离自己很远，因为不是自己所应思考和所能思考的事情；可又离自己很近，因为时时刻刻关系到自己的生死存亡，必须自己决断和行动。[51]面对无所不在的风险阴影，面对风险转化为巨大灾难的随机性、突发性，国家、企业、非政府组织、家庭、个人等都不可能独立地去承担和处理了。一个主体多元的、合作互补的、复合的风险治理机制，也就成为势所必然的发展选择。[52]

风险社会不同于以往社会的特性，绝不止于这些。有限篇幅也难以充分展示历经三十年发展的风险社会、风险治理理论之堂奥。然而，食品免检制所处的现代社会情境，已经在这样的勾勒之中形成基本的图景，而对食品免检制合理性的评价，不应也不能脱离这个情境。即使中国当今所处的社会有其独特之处[53]，但从19世纪下半叶开始至今，工业化、现代化、全球化已经生根、发芽、成长且不断拓殖，现代性风险也随之愈来愈显著。风险社会理论的以上洞察，在当今中国，找到对应的事实现象，不是什么难事。所以，这一理论作为拷问食品免检制正当性、合理性的分析工具，不失其适当性。

如上所述，免检制的扶优扶强、引导消费、减少企业和行政成本、重点治理差劣、摆脱地方干预等动机和目标，不存在明显的合法性危机。市场竞争、有限政府、企业自担风险等都不是绝对的原则，不能断然地以此认定免检制是不正当的。另一方面，免检制采取的实质上属于延长检查周期以及国家选择性抽查的手段，也不像其名称给人的印象那样是完全放弃监管职责，因此，同样不存在明显违反《产品质量法》的合法性问题。而《调查报告》所描述的、免检制的经济效益，在数据上似乎更具说服力，与偶或发生的免检产品质量灾难相比，更像一个常态的、正面的绩效。若对此进行成本—效益分析，似乎更容易得出效益大于成本的结论。甚至，假设没有免检制，政府也不可能对不计其数的产品质量进行全天候、全方位监控，受有限资源束缚而形成的选择性执法会存在，产品质量风险转化为巨大灾难的可能性也会存在。在这个意义上，产品质量灾难与免检制之间并无必然的因果关联。

那么，是不是已然倒台的食品免检制，成了“比窦娥还冤”的替罪羊了呢？并不是。如果以风险理论分析之，就可以得出食品免检制是“罪有应得”的结论。食品免检制之所以要为并非其自身导致的灾难承担骂名、承受猝死的命运，根源就在于它的设计者忽视了风险、风险社会、风险治理的特性。

首先，风险治理的优先次序。食品免检制进入的是一个在当今社会具有高风险性、需要优先予以治理的领域——食品行业。风险的无所不在，并不意味着风险是平均化分布的。风险有高有低，这是常识。因此，对于不同的风险，应当按照一定的原则，排定治理的优先次序（priority）。其中，容易为人所理解的政府治理原则有：（1）最糟糕的最先原则（worst things first），即被认为最严重的问题应当排在最先予以考虑和治理的位置；（2）行政资源最佳利用原则（best useof agency resources），即根据行政资源投入所可能获得的成效（风险减少）来安排优先次序；（3）社会资源最佳利用原则（best use of so-cial resources），即不仅考虑行政资源，还要考虑全部社会资源，根据全部社会资源投入所可能获得的成效（风险减少）来安排优先次序。[54]当然，食品免检本身并不是直接应对食品风险与安全问题的，但是，它毫无疑问是食品监管体系的一个组成部分（食品监管体系又是食品风险治理体系的组成部分），控制食品风险的效果如何，也必然与之有关联。而在整个产品免检制之中引入食品免检，确是忽略了食品行业在当代的高风险性。

由于食品产量和质量需求的激增，加上消费主义对“品尝各种美味”（相对于以往的“克服饥饿、解决温饱”）的助长，工业化不断地推进食品工艺和技术，各种形式的化学制剂被添加在食品之中。更何况，从农田到餐桌的、复杂的食物生产链和供应链中，即便不是由于人为添加，食物也有可能因为土地、水、空气、包装物等的污染，而污染上细菌、病毒、寄生虫、毒素等。世界卫生组织称，食源性疾病发病率呈上升态势，即便是在工业发达国家，每年患食源性疾病的人群比例已经超过30%。在美国，估计每年发生的食源性疾病有7600万起，住院治疗的有32.5万人，导致死亡的有5000人左右。[55]

免检制即便只是减少抽查频次、延长抽查周期，而非完全放弃监管，也难以在如此高风险的领域内“合法”地站稳脚跟。食品风险本应放在治理的优先位列[56]，食品行业本应加强抽查和监管，却与其他行业一样适用免检制。对于低风险的产品（如电冰箱、洗衣机、剃须刀等），根据产品质量在一定时期内的优劣，决定是否放松检查，或许还可以说是在政府资源有限情况下一种可选择的、有效的风险治理优先次序的安排。然而，不区分产品风险高低，平均主义地适用该项措施，势必会造成高风险领域或产品在更大程度上失去有效的风险控制。

其次，风险的主观性和社会建构性。食品免检制忽略了风险的主观性以及影响风险感知的主观因素，以至于食品质量危机出现时，会成为众矢之的。现代性风险并不完全是物质存在，在相当程度上是由社会定义和建构的。在统计学意义上，风险是某个事件造成破坏或伤害的可能性或概率；而在人类学、文化学意义上，风险则是一个群体对危险的认知，它的作用就是辨别群体所处环境的危险性，由于知识本身是不断变化的，风险也是通过社会过程形成的。[57]因此，风险治理需要应对的不仅仅是客观危险的可能性，还包括风险的社会建构性。忽视了这一点，在一个民主社会或以民主为目标的社会中，风险治理的决策和行动就可能会遭遇更多的批评。

例如，认知心理学上有一个被称为“可得性启发”（availability heuristic）的原理，它所描述的现象是：最易被想到的事情通常会被认为是最普遍的、最经常发生的事情。提出该原理的著名心理学家特沃斯基（Amos Tversky）和卡尼曼（Daniel Kahneman）做了一个实验，向实验者出示写有男性名人和女性名人的名单，并询问他们名单列的是男性名字多还是女性名字多。在一些名单中，所列男性姓名是非常著名的，人们会认为这份名单上男性名字比女性名字多；相反，在一些名单中，所列女性姓名是更著名的，人们会认为该名单上女性姓名更多一些。可得性启发原理同样会在风险的社会建构中存在。熟悉的风险较之不熟悉的风险，显眼的风险较之不显眼的风险，最近发生的事件较之以往发生的事件，都会被认为更易发生。[58]

若以行业而非单个风险而论，食品行业无疑是最具可得性启发的。“民以食为天”的古训，已经道破了食品在人们心目中的地位。食品是每天都要接触的熟悉物，其关系到生命健康，一旦发生危机乃至灾难性事件，就会让较大范围内的人群极度害怕、担忧，风险无形之中就被放大了。食品免检制恰恰是在这样一个风险更容易被感知、被警惕的领域，其命运也就可想而知了。在免检制的反对者中，大多数都是冲着食品免检而去的。[59]国务院所作的废止免检制决定，也是明确直指食品行业领域。正是屡屡爆出免检食品的质量问题，才使得人们纷纷声讨食品免检制，并进一步把讨伐的声浪延伸至整个免检制。[60]这就是为什么非食品类免检产品较早时候出现问题，并未遭遇如此广泛关注和鞭挞的原因了。[61]

再者，制度本身的风险。食品免检制明显——至少在表面上——欠缺对制度本身风险的评估，尤其是欠缺对制度风险与食品质量风险的“合成风险”的评估。在当今社会，以风险来源为标准，风险可以分为自然风险、技术风险、制度风险、政策或决定风险以及个人造成的风险。[62]任何制度都是人为设计的，以“人为的不确定性”为特征的现代性风险，自然也会经常地附着在制度之上。尤其是，当自然风险、技术风险需要相应的技术、制度予以应对和治理时，后者又可能会产生更大的风险。这就是上文提及的风险社会的循环悖论。

免检制在最初酝酿的时候，设计者表现出来的，是对制度风险缺少足够的警觉。设计理念始终围绕着制度的可能效益，而对其潜在的风险没有给予充分的重视、分析和评估。扶优扶强对那些中小企业会构成怎样的影响？是否会造成不公平竞争？减少企业的受检频次从而减轻企业负担，是否会使得企业放松自我的质量监管？免检产品的资格获取为受益企业减少了打开市场的成本，这个吸引力是否会让企业“跑步（部）前（钱）进”？免检产品资格是否会成为部门或者个别官员寻租和腐败的诱因？引导消费者选择优质产品、减少消费者的交易成本，是否会导致消费者对政府引导的盲目信赖？一旦这种信赖遭遇问题产品的打击，政府权威和信用是否也会受挫？摆脱地方干预，是否会造成免检产品质量问题信息收集的制度性障碍？单靠国家对免检产品的抽查，查得过来吗？结合到食品行业领域，食品安全受世人瞩目，食品风险和灾难的覆盖面广、影响力大，免检食品出了问题，民众的生命健康是否会受到巨大的伤害？民众对此是否会有极端强烈的不满、怨恨与责难？

所有这些问题，都没有确定无疑的答案，但根据经验和知识，又不排除不利答案的可能性。易言之，不排除存在制度风险。当然，风险是依赖不断变化发展的经验和知识建构的。这里的提问，是在免检产品屡出问题、免检制饱受诟病的情形下进行的，似乎有一种“事后诸葛”的嫌疑。然而，免检制毕竟是在评优制废墟基础上设计生成的，若要说当时没有相应的经验和知识，用来提出上述有关免检制制度风险的疑问——哪怕是其中的一部分，实在是难以令人信服。或许，这些问题都已经在当时考虑过，只是在权衡免检制的可能效益之后，仍然不顾制度风险，选择了免检政策，并推广到食品行业领域。不过，当时和之后若干年一边倒的免检制宣传攻势，以及制度风险不断地渐成现实，不免让人置疑当时做过细致认真的制度风险评估和相应的对策方案。

最后，风险治理的分散、复合体系。前文已述，风险治理不可能由国家、非政府组织、企业、家庭、个人独自应对，需要建立一个合作互补的复合体系。在这样的体系中，多元主体应当各自发挥其动力和能力，承担一定的角色。有不少食品免检制的反对者，指责免检如同政府放弃监管，在免检期内，把包袱甩给了消费者，对免检食品的监督主要由消费者来承担，而消费者的有限认知能力，是不可能完成此项任务的；此外，食品免检制又让那些受益企业放松了食品质量的自我监管。[63]虽然免检食品在免检期内并非完全不接受抽查，但国家毕竟放松了监管。从这个角度而言，食品免检制不符合风险治理复合体系的要求。

这个现象还可以换一个角度观察。食品免检制的荒谬之处恰恰在于，它一方面看似把风险治理之责更多地推给企业、个人，但另一方面又把风险治理之责集中地揽到自己身上。之所以会这样，就是因为“免检制”“免检产品”的称谓所致。面对免检产品的质量问题，几乎每个消费者都会质疑：免检产品为什么也会这样？无论免检制的支持者事后如何强辩“免检≠完全不检查”，如何坚称免检是基于政府资源有限而对质量相对稳定的产品减少检查频次，普通消费者也不会耗时耗力地去研究和理解免检制的真实意义，更不用说认同这样的辩护了。

在风险社会，工业化带来的风险不同于传统风险，人们越来越希望公共治理体系（包括国家、公民社会和企业）来应对，而不是以家庭、个人力量去应对。风险社会理论先驱乌尔里希·贝克就曾指出：

虽然工业化时期以前人们对所遭遇的各种自然灾害也有着数不尽的怨恨与指责，但是怨天怨地，也只能冲着看不见摸不着的神灵和上帝吐吐怨气。……在工业化时期以后，当人们面临巨大风险时，当巨大风险已经转化成巨大灾难时，人们不会去怨责虚无缥缈的神灵上帝，而是可能向作出风险决策的专家组织、经济集团或政治派别倾泻其满腔怨气，并且有可能从政治和法律层面对其提出指控和弹劾。[64]

因此，假设没有食品免检制，食品质量危机出现——这是难以完全避免的，消费者不单会通过私法制度，谴责和追究食品生产者和经销者的责任，也同样会在公法维度上质问政府的监管能力。只不过，由于政府并未在事先向市场推荐问题食品，有限政府资源不能确保所有食品在任何时候都是安全的辩护理由，或许可以缓解这样的质问。可是，食品免检制恰恰是在减少抽检频次的同时，负担起了政府向市场推荐优质食品的功能。可想而知，一旦被推荐食品出现问题，政府承受的问责就更大了。在此意义上，食品免检制也是与分散复合治理原理相悖，没有必要地将风险问责集中化了。

总之，食品免检制确立的时候，对食品行业在风险治理优先次序中所处的位置，对风险的主观性和社会建构性以及食品风险的受关注度，对免检制的制度风险以及制度风险与食品质量风险的合成风险，对风险治理的分散、复合体系等，都未给予充分重视和研究。其结果就是，哪怕食品免检制乃至产品免检制再有什么其他方面的绩效，也不会被社会所容忍。

当然，批评一种制度，往往较之建构一种制度，要容易得多。前者只需攻其一点或几点即可完成；后者则要进行系统周全的考虑，包括对制度风险的评估与控制。食品免检制虽然已成历史，但其曾经希望发挥的功能——适当引导市场、摆脱地方保护主义、减少企业和行政负担等，如何与有效控制食品风险的功能，有机地融入到一种建构相对完善的食品风险治理体系之中，将是更为艰巨的任务。

无论如何，本章目的即在于昭示，风险、风险社会、风险治理理论于食品安全问题的应对上具有非常重要之引导意义。无论是与食品安全有关的立法之创设、政策之订定、制度之设计，还是与食品安全有关的具体特定措施之采取，都应至少有意识地将上述理论及其最新发展作为思考之一部分。本书的其他内容也都是秉持这一理念展开的。