二、免检制的理由：善意初衷

食品免检并非一项独立的制度，只是产品免检制在食品生产经营领域的延伸。震惊世界、导致29万余婴儿泌尿系统出现异常的“毒奶粉”事件，让整个免检制饱受质疑和痛斥，“公权力不作为”“政府放弃监管”之声不绝于耳。[24]然而，回首反顾，免检制导致的、政府在一段时间内事实上的监管缺位，并非政府最初主观上有意为之。相反，免检制的设立，却是针对当时情势出台的一项旨在为企业减负、扶持优秀企业的公共政策。

追根溯源，免检制与20世纪七八十年代兴起的政府评优或者有政府背景的社会评优，有着密切的勾连。众所周知，企业和产品信息，对市场中的买方和卖方，都是至关重要的。买方利用此类信息来决定，在众多产品中，以什么样的价格、购买具备什么样特性的、符合自己需要的产品，“货比三家”说的就是这个道理。卖方则需要向买方宣传此类信息，以便使其顾客群、产品销量和利润最大化，广告的功能就在于此。不过，任何形式的市场，都无法彻底解决“信息供应者的信用”难题。企业和产品信息的供应者，主要有四类：（1）卖方；（2）消费者个体；（3）政府；（4）政府以外的非营利组织，通称“非政府组织”。他们各有信息供应的优势，也有可信性存疑之处：

（1）卖方或许是最接近信息真实性、也是最便利提供信息的供应者，但是，卖方总不免“王婆卖瓜”的嫌疑，也不免会把不利于其产品销售的信息尽可能掩盖隐藏，不让消费者知晓。

（2）消费者个体或许会在费尽周折、货比三家之后提供相关信息，在极少数邻居亲友中间或者在网络空间，的确具备一定的参考价值，且容易得到其他消费者认同。可是，除了罕见情形下因长期关注和购买某类产品而成为“专家”以外，消费者个体在产品评估技术、知识、能力直至动力上的欠缺，限制了其信息供应的周全性乃至可信性。

（3）政府被假定独立于卖方和消费者，事实上具备强制获取各类信息、组织技术专家分析信息、向消费者提供全面信息的相对优势。政府提供信息，可以减少消费者寻找和评价信息的成本，也可以减少受益卖方的广告费用。不过，政府供应信息，也会存在诸多可能扭曲信息、进而影响其信用的问题。例如，政府自身逐利、利用信息寻租，政府为地方经济或GDP考虑而袒护企业，政府被企业蒙蔽，政府受技术、知识、人力、财政限制面临信息收集和分析困难等。

（4）非政府组织通常被视为“民间社会”“公民社会”的组织形式，如行业协会、消费者协会等。行业协会可能会出于行业自律、行业整体发展等目标，披露相关信息，其公正性略强于单个企业；消费者协会可能会为了保护消费者群体利益而收集、分析和公布信息，其能力强于消费者个体。然而，行业协会同样可能遮掩对消费者不利的行业“潜规则”，消费者协会也同样可能面临技术、知识、人力、财力等的难题。此外，非政府组织不像政府那样拥有强制收集或披露信息的权力。

鉴于上述信息供应各方的优劣，早年的政府评优或者有政府背景的社会评优，在市场和非政府组织都不怎么发达、企业需要政府扶持、消费者需要政府引导的情势下，确有将优质企业和产品推向市场、激励企业提升产品质量的实效。[25]但是，政府评优或者有政府背景的社会评优的潜在危害也日益暴露出来，较为明显的是：干预企业经营自主权，增加企业负担，弄虚作假、花钱买优、有偿评奖等现象严重，也间接地影响了真正的优质企业和产品。“近几年来，政府有关部门和社会团体对企业的各种检查评比活动越来越多，一些业务主管部门还强制要求企业设置对口机构，配备对口业务人员，严重干预了企业经营自主权，增加了企业负担、干扰了企业的正常生产经营活动，助长了不正之风的蔓延。”因此，国务院于1991年发令停止各种评优活动。“各地区、各部门和社会团体对企业的各种评比和评比性检查，包括各种升级、评优及各类专项奖等活动，要立即停止进行。”[26]

国务院的评优禁令，可能有助于上述问题的遏止，评优存在的基础却并未因此而有很大改变。一则，政府始终将扶持优质企业和产品，作为其重要职责。“1991年国家停止评优工作后，各级质量技术监督部门一直在探索落实《产品质量法》规定的有关扶优扶强的措施。”[27]“从当时的产品质量监督检查结果来看，大型企业、尤其是国有大型企业的产品质量抽样合格率一直稳定在90%左右。实行产品质量免检制度，将更好地体现质量技术监督工作‘扶优治劣’的原则。”[28]二则，因信息不对称而处于弱势地位的消费者，始终对某种形式的评优怀有需求，可以使其节省产品挑选成本。三则，企业也希望用光鲜的标签，助推其产品的市场营销。于是，“名牌产品”（中国名牌、世界名牌）、“著名产品”、“最有影响力产品”等的评选，在评优禁令之后，以改头换面的方式层出不穷。[29]免检制下推出的免检产品，无非是其中的一种。甚至“有经济学家验证说，实施国家免检制度其实是对企业信誉的一种奖励，有些类似于一些发达国家的做法，如美国的‘国家质量奖’”。[30]

此外，刚开始在地方试行的免检制，从未被认为是放弃监管，而是以延长检查周期的方式，来减少对优质企业和产品的行政检查、减轻企业负担。

一些地方尝试了在监督检查中根据企业的情况，对检查周期采取加严放宽的做法，即对质量不稳定产品，缩短检查周期；对经多次检查合格，质量稳定的产品，延长检查周期。在此基础上，一些地方开展了免检工作，对连续几年国家、省检查合格的产品，在一定时期内免于检查。[31]

这样，大型企业不至于因为频繁的、多部门的收费检查而疲于应付，甚至被拖垮。政府还可以将有限的政府质量监督力量投入到问题企业和产品上的考虑。[32]

不过，“由于国家没有统一的管理办法，各地自行探索，因此造成各地免检工作的开展不平衡，做法不尽一致，免检产品的水平也参差不齐。同时，还出现了一些背离初衷的做法：一是有的地方层层推选，层层审查，加重了企业负担；二是有的地方以追求经济利益为目的，把‘免检’作为创收的手段；三是有的地方层层搞免检，致使一些质量水平不高的企业打着免检的牌子，到处进行广告宣传，导致了企业间的不平等竞争等”。由是，免检制后来统一收归中央，意在规整全国参差不齐的免检工作，削减免检产品审查的层次，缩小地方政府职能部门寻租的空间，杜绝地方保护主义的影响。[33]

总之，扶优扶强、引导消费、减轻企业负担、减少行政成本、重点治理差劣以及后来的摆脱地方干预，是制度设计者创设并不断完善免检制的良好愿望。