1.3　工程招投标与合同管理的历史沿革与发展趋势

1.3.1　我国工程招投标制度的推行

随着我国社会主义市场经济制度的发展和完善，招投标制度作为我国建设领域工程发包的主要方式，具有公开性、公平性、公正性的特点。我国建筑企业开始走向世界，进入国际工程承包市场，在激烈的国际招投标竞争中取得了不少经验和教训。国内建设工程的招投标制度建立于20世纪80年代，1982年开始的鲁布革引水工程国际招投标的冲击促使我国从1992年通过试点后大力推行招投标制度。自1992年至今，立法建制逐步完善，特别是《中华人民共和国招标投标法》于2000年1月1日起施行后，我国招标投标制进入了全面实施的新阶段，真正引入了建筑市场竞争机制。下面是对鲁布革引水工程在采取国际招投标中获得的经验的回顾。

1.鲁布革水电站引水工程招投标情况

（1）鲁布革水电站引水工程招投标简介。鲁布革水电站位于云南罗平和贵州兴义交界处。鲁布革水电站总容量每小时60万千瓦，年发电量28.2亿千瓦时。1981年6月经国家批准列为重点建设项目。1982年7月，国家决定将鲁布革水电站工程作为改革开放后我国水电建设方面第一个利用世界银行贷款、对外公开招标的国家重点工程项目，并按照世界银行规定，实行新中国成立以来的第一次国际公开招标。该工程由一条长8.8公里、内径8米的引水隧洞和调压井等组成。招标工程的范围是其引水隧洞、调压井和通向电站的压力电管等。招标工作由水利电力部委托中国进出口公司进行，其招标程序和合同履约情况如表1-1所示。

根据世界银行贷款项目《土建工程国际竞争性招标文件》的规定，开标时对各投标人的投标书进行开封和宣读。评标的主要规定和步骤如下。

1）业主可要求任何投标人以书面或电报方式澄清其投标书，包括单价分析表，但投标人不应寻求或提出对其报价价格或实质性内容进行修改。这是为了有助于对投标书的审查、澄清、评价和比较。

2）投标书的检查与响应性的确定。评标前，业主应在以下方面对投标书进行检查：①是否符合现行规定的投标书合格性的标准；② 签署是否适当；③ 是否提交了符合要求的投标保函；④ 是否提交了业主为确定其响应性而要求其提供的所有澄清文件或证明文件；⑤ 是否实质上响应了投标书的要求。实质上响应招标文件的投标书应符合招标文件的全部条款、条件和技术规范，无重大的偏离和保留。所谓重大的偏离和保留，是指对工程的范围、质量、工程的实施产生重大的影响；对合同中规定的业主的权利及投标人的义务造成重大的限制；纠正这种偏离或保留，将会对其他按合理价格提交了实质上符合要求的投标书的投标人的地位产生不公正的影响。

如果投标书实质上不响应招标文件的要求，业主将视之为废标，且不允许投标人修正或撤消其重大偏离或保留，而使其投标书符合响应性要求。表1-2中某公司未按照招标文件投送投标书，而成为废标。

（2）修正错误。对于确定为实质上响应的投标书，业主应按下列原则修正其中的错误。

1）当以数字表示的金额与文字表示的金额不一致时，以文字金额为准。

2）在工程量清单任何一行中，如所标的单价乘以该行数量所得合价金额同该单价不一致时，应以所标的单价为准。除非业主认为该单价有明显的小数点错位，则此时应以该行列出的合价金额为准，并修改此单价。

业主按上述规定修改错误后所得的该投标书报价金额，在投标人的同意下，应对该投标人起约束作用。如果投标人不接受此修改后的金额，则其投标书将被拒绝，并没收其投标保证金。按照国际惯例，只有前三标能进入评标阶段，因此我国两家公司没有入选。这次国际竞争性招标，虽然国内公司享受7.5%的优惠，条件颇为有利，但未中标。

事后分析，原因可能如下。

1）标底计算过高，束缚了自己的手脚。

2）外商标价中费用项目比我国概算要少得多。国内一个公司就负担着一个小社会，费用名目繁多，再加上人员设备工效低，临时设施数量大，这些因素都会使报价增高，工期较长，削弱投标竞争能力。

3）由于“十年动乱”的干扰，国内公司的施工技术和管理水平在当时与外国大公司比，有一定差距。此外，投标过程中对市场信息的掌握也稍差。

差距首先表现在人员设备工效上。当时国内隧洞开挖进尺每月最高为112米，仅达到国外公司平均工效的50%左右。其次是施工工艺落后。日本大成公司每立方米混凝土的水泥用量比国内公司少用70千克。国内公司与挪威联营的公司所用水泥比大成公司多了4万多吨，按进口水泥运达工地价计算，差额约为100万元。此外，国内设备利用率低，而国外高于我们。由于上述因素，国内公司报价的主要指标一般高于此次投低标的外国公司而处于不利地位，表1-3为各投标公司主要指标对比。

大成公司采用总承包制，管理及技术人员仅30人左右，雇用我国某公司为分包单位，采用科学的项目管理方法。合同工期为1 597天，竣工工期为1 475天，提前122天。工程质量综合评价为优良。包括除汇率风险以外的设计变更、物价涨落、索赔及附加工程量等增加费用在内的工程初步结算为9 100万元，仅为标底的60.8%，比合同价增加了7.53%。鲁布革工程的管理经验不仅得到了世界银行的充分肯定，也受到我国政府的重视，号召建筑施工企业进行学习。建设部和国家计委等五单位于1987年7月发布《关于第一批推广鲁布革工程管理经验企业有关问题的通知》后，于1988年8月确定了15个试点企业共66个项目。1991年将试点企业调整为50家。1991年9月，建设部提出了《关于加强分类指导、专题突破、分步实施、全面深化施工管理体制综合改革工作的指导意见》，将试点工作转变为全行业的综合改革。

2.鲁布革水电站引水工程的主要经验

水电部早在1977年就着手进行鲁布革水电站的建设准备工作，水电十四局开始修路，进行施工准备。但由于资金缺乏，准备工程进展缓慢，前后拖延7年之久。20世纪80年代初，水电部决定利用世界银行贷款，使工程出现转机。鲁布革水电站引水工程原为水电十四局承担的工程，且已经做了大量施工准备，但是在投标竞争中，以最低评标价中标的日本大成公司投标价为8 463万元，十四局和闽江局及挪威联合的公司投标价为12 132.7万元，比大成公司高了30%。

鲁布革水电站引水工程进行国际招标和实行国际合同管理，在当时具有很大的超前性。鲁布革工程管理局作为既是“代理业主”又是“监理工程师”的机构设置，按合同进行项目管理的实践。水电站引水工程进行国际招标，首部大坝枢纽和地下厂房工程以及机电安装仍由水电十四局负责施工，因此形成了“一个工程，两种管理体制”并存的状况。这正好给了人们一个充分比较、研究、分析两种管理体制差异的极好机会。

（1）核心的经验是把竞争机制引入工程建设领域。

（2）工程施工采用全过程总承包方式和科学的项目管理。

（3）严格的合同管理和工程师监理制。

在中国工程建设发展和改革过程中，鲁布革水电站的建设占有一定的历史地位，发挥了重要的历史作用。通过以中外合作方式建设鲁布革水电站，中国建设者学会了国际合同编标、招标、评标的程序和方法；运用了FIDIC合同管理；引进了处理变更、索赔等合同管理业务知识。在总结鲁布革水电站工程管理经验的基础上，中国建设系统结合中国国情，逐步推行了建设体制的四项改革，即项目建设的业主负责制、合同管理制、工程建设监理制和工程招标投标制。

1.3.2　电子招投标

1.电子招投标的定义

电子招投标活动是指以数据电文形式，依托电子招投标系统完成的全部或者部分招投标交易、公共服务和行政监督活动。它是利用现代计算机技术，以电子文档的形式记录，通过可移动电子存储介质或互联网传递招标及投标文件等数据信息，并实现开标、评标、定标、合同签订、价款支付、监管活动等全过程信息化的一种招投标管理体系，是基于互联网平台将计算机技术与招标采购标准流程相结合，利用网络技术安全、便捷、高效地在线履行全部招投标工作的过程。

当前，电子招投标建设得到了世界范围内多个行业的广泛认可及政府的高度重视。据世界银行统计，全世界政府采购电子化的数量已经超过120亿美元。由于起步较早，西方各国的电子招投标在技术、方法等方面相对完善，制度建设更为齐全，取得了较好的应用效果。据研究数据表明，全球500强中约70%的企业在采购环节中使用了电子化手段，从而在成本与效益方面获得了收益。同时，电子化招投标也被大量用于政府的公共采购领域，各国还为规范招投标市场并促进其良性发展，加强了该领域的制度建设，以为其提供合法性支撑。

我国的电子招投标系统最早是应用于国际招标活动中的，1999年的外经贸纺织品配额招标工作中我国首次使用了电子招标方式。商务部则于2001年通过中国国际招标网在国内率先使用了电子招投标系统，并取得了较好的反响。在其带动下，全国各地区、各行业也积极开展了电子招投标系统与实践的开发与探索，覆盖领域也从货物采购逐渐向装备采购、工程项目领域拓展，并且部分地区或者单位也取得了较为突出的成绩。根据主体进行区别，包括政府、行业、企业等主体所主导的电子招投标项目，其中政府推行的电子招投标又分为中央政府主导的全国性平台及地方政府主持的区域性平台。

2.电子招投标与传统招投标方式对比

电子招投标相较于传统的招投标方式，更加简便、快捷，并且大大减少了工作人员的工作量。表1-4是它们之间在具体业务流程上的对比。

3.电子招投标的意义

（1）节约社会成本（招投标及监督成本等）。未来高效、透明的电子招投标系统，将全面响应环保理念，实现无纸化办公、多媒介参与及电子监督，减少了出行、通信和会务开支，大大节约了社会成本。

（2）提高招投标效率。避免空间和地域限制，实现影音等多媒介的不间断联系。实现电子化后，招投标文件编制、发布都将更便于修改、传递和确认，使招投标效率大幅提高。

（3）建立公平平台。统一标准的技术平台，招投标双方都以数字形式在网络中出现，低成本地实现“P2C（人与机）对话”，克服了传统招投标中“P2P（人与人）对话”存在的人为因素影响。

（4）便于监督机构管理。利用系统记录和监管系统对整个招投标过程进行管理、备存和记录，严格的数据保护功能和超强的数据记忆（恢复）功能无疑有利于政府加强对招投标的监督威慑力和宏观调控力。

（5）降低招投标风险。微观上，电子格式标书规范了投标人行为，提高了投标质量和效率，大大降低废标的可能性；宏观上，根据建立一套严格的涉及工商、税务、行业等多维资格立体审查体系，对招投标双方实行多指标、多层面的动态管理、评价，可以保证参加招投标双方的资格和信用。

4.电子招投标中存在的问题及相关法律法规

随着电子招投标市场的发展，相关问题也接踵而至。第一，各地交易中心的建立和运行缺乏统一标准、良莠不齐、缺乏管理、电子交易平台没有互联互通，长此以往将阻碍电子招标的发展。第二，电子招标活动中特有的专业程序和安全问题，如投标文件传输失败的解决办法和法律责任、泄密的责任追究等。第三，电子招标的监管体制不健全，有形市场内的监督局限于开标旁站，交易市场外的项目疏于管理。

基于此，2013年2月4日国家发改委等部门经过认真调研，反复征求意见，起草颁布了《电子招标投标办法》及其技术规范。该办法于2013年5月1日正式实施，该办法的实施为建立公平公正的电子招投标活动的市场秩序提供了法律和技术保障，是招投标行业可持续发展的里程碑。

1.3.3　我国工程合同示范文本的制定和推行

根据有关工程建设施工的法律法规，结合我国工程建设施工的实际情况，并借鉴国际上广泛使用的土木工程施工合同条件（特别是FIDIC土木工程施工合同条件），国家建设部、国家工商行政管理局联合发布了《建设工程施工合同示范文本》、《建设工程设计合同示范文本》、《建设监理合同示范文本》、《建设装饰工程合同示范文本》及《总承包和分包合同示范文本》。《建设工程施工合同示范文本》于1991年3月颁布，推行效果良好，1999年12月建设部和国家工商行政管理局依据相关法规，对《建设工程施工合同示范文本》做了重大修改，使其更能适应我国建筑业的发展和工程建设与国际接轨的需求。2013年4月，住房和城乡建设部联合国家工商行政管理总局印发建市［2013］56号文件，发布了2013版《建设工程施工合同（示范文本）》（GF—2013—0201）（简称《施工合同示范文本》）。《施工合同示范文本》适用于房屋建筑工程、土木工程、线路管道和设备安装工程、装修工程等建设工程的施工承发包活动。《施工合同示范文本》为非强制性使用文本，合同当事人可结合建设工程具体情况，根据《施工合同示范文本》订立合同，并按照法律法规规定和合同约定承担相应的法律责任及合同权利义务。

下面以《施工合同示范文本》为例作介绍。《施工合同示范文本》是由协议书、通用条款、专用条款三部分组成的，并附有三个附件：一是承包人承揽工程项目一览表，二是发包方供应材料设备一览表，三是房屋建筑工程质量保修书。

（1）协议书。协议书是《施工合同示范文本》中的总纲性文件。虽然其文字量并不大，但它规定了合同当事人双方最主要的权利义务，规定了组成合同的文件及合同当事人对履行合同义务的承诺，合同当事人要在这份文件上签字盖章，因此具有很强的法律效力。协议书的内容包括工程概况、工程承包范围、合同工期、质量标准、合同价款、组成合同的文件及双方的承诺等。

（2）通用条款。通用条款是根据《合同法》、《建筑法》等法律对承发包双方的权利义务作出规定的文件，除双方协商一致对其中的某些条款做了修改、补充或取消外，双方都必须履行。它是将建设工程施工合同中共性的一些内容抽象出来编写的一份完整的合同文件。通用条款具有很强的通用性，基本适用于各类建设工程。通用条款共由11部分47条组成。这11部分的内容是：词语定义及合同文件；双方一般权利和义务；施工组织设计和工期；质量与检验；安全施工；合同价款与支付；材料设备供应；工程变更；竣工验收与结算；违约、索赔和争议；其他等。

（3）专用条款。考虑到建设工程的内容各不相同，工期、造价也随之变动，承包人、发包人各自的能力、施工现场的环境和条件也各不相同，通用条款不能完全适用于各个具体工程，因此，用专用条款来做必要的补充或修改，使通用条款和专用条款成为双方统一意愿的体现。专用条款的条款号与通用条款相一致，但主要是空格，需要由当事人根据工程的具体情况予以明确或对通用条款进行补充修改。

（4）施工合同示范文本附件。施工合同示范文本的附件是对施工合同当事人权利义务的进一步明确，并且使得施工合同当事人的有关工作一目了然，便于执行和管理。

改革开放以来，我国建筑企业通过“走出去”（参加国外工程承包）、“请进来”（外国企业参加国内和国际惯例承包的工程施工和自身实践），已经在项目及合同管理方面积累了相当丰富的经验。国内工程的施上合同管理已经历了“启蒙起步”、“依靠关系”、“关系加合同”和“合同加关系”几个阶段。对于工程索赔，承包商以“实事求是，该索就索”的原则，取得了不少经验，但与国际市场承包活动相比，还存在一定差距。