第12章 科学规划，一张蓝图绘到底

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻认识到城镇化对经济社会发展的重大意义，科学规划和明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，就深入推进新型城镇化建设作出了一系列重要论述和重大决策部署，形成了指导中国城镇化健康发展、迈向城市社会的纲领性框架思路，为“十三五”乃至长远中国城镇化建设指明了方向。这一系列重要讲话和重大决策部署，是按照“走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量”的新要求做好新型城镇化建设工作的基本遵循，体现了中华优秀传统文化的创造性转化、创新性发展和建设生态文明的现代化理念，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

一 尊重城镇化规律，科学规划城市发展蓝图

城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。在“十三五”开局之年，习近平总书记对深入推进新型城镇化建设作出重要指示，强调新型城镇化建设一定要站在新起点、取得新进展。要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感和幸福感。要遵循科学规律，加强顶层设计，统筹推进相关配套改革，鼓励各地因地制宜、突出特色、大胆创新，积极引导社会资本参与，促进中国特色新型城镇化持续健康发展。[225]

科学规划是治国理政、谋划和推进我国城镇化建设进程可持续健康发展的重要举措和成功经验。作为一种综合性发展规划和国家规划体系的重要组成部分，科学规划在我国新型城镇化建设中同样具有先导性、规范性作用。

按照建设中国特色社会主义“五位一体”总体布局，顺应发展规律，积极稳妥、扎实有序地推进新型城镇化建设，需要在遵循国家和地区主体功能区制度、国土空间用途管制、生态环境保护制度等基础上，建立统一规范的空间规划体系和治理体系，发挥科学规划的因势利导、趋利避害、战略引导、标准引领、刚性控制等作用和功能，完善推动新型城镇化绿色循环低碳发展的体制机制，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。

城镇化规划是丈量我国城镇化水平的时空标尺。习近平总书记指出：城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。[226]作为深入推进新型城镇化的政策工具和战略抓手，科学规划在调控国民经济和社会发展、优化城乡布局、完善城市功能、指导城市有序发展、提高城市建设和管理水平、增进民生福祉等方面具有重要的引导、规范和调控作用。从城市科学研究的视角看，城市规划是引导、规范和调控城市建设，保护和管理城市空间资源的重要依据和手段，在指导城市有序发展、提高建设和管理水平等方面发挥着重要作用。

“十三五”规划纲要从提升城市治理水平的视角提出了“创新城市规划理念和方法，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间，加强对城市空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性的规划管控”的行动指南。[227]创新城市规划理念和方法，推进新型城镇化建设，实现“规划科学是最大的效益”，以人为本是核心，实事求是确定城市定位是前提，避免“规划失误”“规划折腾”“走弯路”引起的浪费则是实现“规划科学是最大的效益”的必要条件，须通过科学规划和务实行动对新型城镇化建设蓝图作出符合时代要求、顺应人民愿望、符合发展规律的科学回答。

科学规划城市发展蓝图，要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想。在建设新型城镇化进程中，我国处于并将长期处于社会主义初级阶段是推进可持续发展、走新型城镇化道路需要面对的最大国情，人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾仍是推进以人为核心的城镇化需要统筹处理的主要矛盾。

认识、尊重、顺应城市发展规律，发挥城市规划在我国城镇化进程中的重要引领作用，适应我国新型城镇化建设的新要求，打造、培育我国新型城镇化新动能，一是坚持遵循经济规律和科学发展，认识和把握当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑，作为经济发展的动力和结果，使我国新型城镇化规划和建设适应和引领经济新常态，避免规划和市场的脱节，使城市建设和经济发展相辅相成、相互促进；二是坚持遵循自然规律和可持续发展，以人口城镇化和土地城镇化的匹配为约束，使城市规模和资源环境承载能力相适应，建立资源环境承载能力监测预警机制，对不同主体功能区实行差别化财政、投资、产业、土地、人口、环境、考核等政策；三是要坚持遵循社会规律和包容性发展，保障城镇化水平和公共服务能力的匹配；四是建立空间规划体系，在遵循《全国主体功能区划》《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的基础上，坚定不移实施主体功能区制度，划定生态保护红线，严格按照主体功能区定位推动发展。

站在新的历史起点上，中国新型城镇化蓝图已然绘就，路径明确，动力充沛。正如习近平总书记对中国的未来表现出的充分自信：“我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标，比历史上任何时期都更有信心、有能力实现这个目标。”[228]面对新的时代特点和实践要求，以科学规划为战略抓手，擘画发展蓝图，促进生态红线的落图，应当把生态文明建设融入国家新型城镇化建设全过程，在遵循谋划发展的基本依据基础上，把思想和行动统一到新的发展理念上来，崇尚创新、注重协调、倡导绿色、厚植开放、推进共享，引领新常态下我国城镇化转型，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强大动能，使广大人民群众共享新型城镇化的发展成果。

中国特色新型城镇化是以人为本的城镇化。我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的，这决定了不能把城镇化简单地等同于城市建设，必须从社会主义初级阶段这个最大实际出发，围绕人的城镇化这一核心，遵循城镇化发展规律，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的转变，在城镇化过程中促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果，这是中国特色新型城镇化的基本要求。

人民是城市的主人。习近平总书记指出，我们的人民热爱生活，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。[229]“带领人民创造幸福生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。”[230]顺应人民群众对美好生活的向往，坚持以人民为中心的发展思想，就要以“人民城市为人民”“保证人民平等参与、平等发展权利”为制订新型城镇化规划的出发点和落脚点，以保障和改善民生为重点，打赢脱贫攻坚战，发展各项社会事业，使新型城镇化建设成果更多更公平地惠及全体人民。

坚持“人民城市为人民”，一切城市建设只有从广大市民需要出发，只有围绕人民需求，回应人民期待，才有意义。推进中国特色新型城镇化进程使农民变市民，必须以人为本。以人为本，就是以人为基础，以人为根本，以人为核心。就是要把满足城乡居民的美好生活需要和有利于城乡居民的自由全面发展作为推动城乡经济社会发展的根本出发点和最终归宿。在城乡经济社会发展中，推进城镇化进程，有序推进农业转移人口市民化，加快推进以工业化为前提、以农业现代化为基础、以农村城镇化为依托的综合性的经济社会变迁，实现农村社会的城镇化、现代化和人的自由全面发展。

新型城镇化建设是一项重大系统工程，通过科学规划制定城市发展蓝图，需要找准我国新型城镇化的切入点，开创城市发展新局面。习近平总书记强调“城镇化”工作涉及面很广，要积极稳妥推进，越是复杂的工作越要抓到点子上，突破一点，带动全局。

统筹协调城镇空间、规模、产业三大结构。以城市群为主体形态，统筹空间、规模、产业三大结构，有利于提高科学规划的全局性。习近平总书记指出：“要科学布局生产空间、生活空间、生态空间，扎实推进生态环境保护，让良好生态环境成为人民生活质量的增长点，成为展现我国良好形象的发力点。”[231]城市群规划、建设和发展是城镇化发展的重点和亮点。要把中国城镇化道路的重点放到促进城市群的发展上。[232]把城市群作为主体形态，科学规划城市空间布局，一是促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展，构建开放高效的创新资源共享网络，使各城市逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局；二是优化提升东部城市群，在中西部地区培育一批城市群、区域中心城市，促进边疆中心城市、口岸城市联动发展。

促进新型城镇化和新农村建设协调推进。城市和乡村之间有着资源、经济、文化、生态、环境等方面的天然的有机联系，是人口和产业集聚的最基本空间，加快城乡一体化发展，城市工作需要同“三农”工作一起推动，科学规划县域村镇体系，提升乡镇村庄规划管理水平，建设美丽乡村，积极推进“城镇化”和“村镇化”双重动力互为支撑、互为补充的中国特色新型城镇化体系建设。习近平总书记强调，加快推进城乡发展一体化，是党的十八大提出的战略任务，也是落实“四个全面”战略布局的必然要求。[233]党的十九大报告进一步指出了“实施乡村振兴战略”，要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，把发展块状经济与推进城市化、推进区域经济协调发展、加快农业农村现代化结合起来，促进城乡联动，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。

统筹衔接规划、建设、管理三大环节。统筹规划、建设、管理三大环节是提高科学规划城市发展蓝图的内在要求，一是要综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素来制订规划；二是要开门搞规划，建立吸纳规划企事业单位、建设方、管理方和市民代表共同参与的常态化机制和制度安排；三是加强控制性详细规划的公开性和法律强制性；四是安全应该放在中国城市规划、建设和管理首位，要把住安全关、质量关，把安全工作落实到城市工作的各环节和城市建设发展的各领域。

激发和挖潜改革、科技、文化三大动力。科学规划城市发展蓝图要以激发和挖潜本地区改革、科技、文化三大动力为着力点，推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革，加强对农业转移人口市民化的战略研究，有序推动常住人口市民化，建设整合人口、资源、环境、文化等方面的综合性城市管理数据库“智慧城市”和“海绵城市”的建设，保护和传承、弘扬前人留下的文化遗产，提升城市竞争力，为实现城市的定位和目标创造环境和条件。

统筹生产、生活、生态三大布局。要“促进人与自然和谐共生，构建科学合理的城市化格局”[234]。推动城市建设，要更加自觉地处理好人和自然的关系。在有限的空间内，建设空间大了，绿色空间就少了，自然系统自我循环能力就会下降，区域生态环境和城市人居环境就会变差。城市规划建设的每个细节都要考虑对自然的影响，更不要打破自然系统。统筹生产、生活、生态布局要坚持生态文明理念，以“生产空间的集约高效、生活空间的宜居适度、生态空间的山清水秀”为必要条件制订科学规划，根据区域自然条件和资源环境“生态红线”约束，学习借鉴成熟经验，科学划定开发边界和设置开发强度，构建科学合理的城镇化宏观布局。

统筹政府、社会、市民三大主体。建设新型城镇化，需要提高包括政府、社会、市民在内的所有社会力量参与本地区城镇规划等的积极性，贯彻新发展理念，同心同向形成推动转变城镇化发展方式的合力，培育和弘扬社会主义核心价值观，提高市民文明素质，积聚城市发展正能量；在治理污染、修复生态中加快营造良好人居环境，在脱贫攻坚、推进共享中努力提高人民生活水平；在完善城市治理体系中提高城市治理能力和运营水平，鼓励企业和市民参与城市规划、建设和管理，实现城市共治共管、共建共享。

二 望得见山、看得见水、记得住乡愁

对于新型城镇化的建设理念，习近平总书记指出，城镇建设要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。[235]这是对我国优秀传统文化和规划理念的继承和发展，也是以习近平同志为核心的党中央对新型城镇化顶层设计和建设指导理念的升华，更是每一位城镇居民对美好生活的向往。既有历史深度，也有决策温度。

城镇化是现代文明的基本标志，新型城镇化建设的人文水平是建设“让生活更美好”的城市和建设“美丽乡村”、加快推进农业农村现代化的生命力所在。剪不断的“乡愁”，凝结着源远流长的中华文化和城乡居民对美好生活的精神追求，“记得住乡愁”是对中华文化的弘扬与繁荣，是坚定文化自信所表现出来的深层次的精神追求和坚守，也是党和政府顺应世情人心的远见卓识和重大决策。其中，从历史发展的视角看，乡愁是拥有五千多年不间断的文明历史的中华民族的文化积淀与延续，是中国人民特有的精神思维秉性、群体生活特性和区域居住习性的一种人文表达；从人文发展的视角看，乡愁则内化为特有乡村风貌、民族文化和地域文化特色濡染下的一种习惯、一种记忆和一种精神寄托，在塑造了乡村特有风貌的同时，也为农民提供了丰富的精神食粮。坚持农业农村优先发展，遵循“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求[236]，就要满足农民过上美好生活的新期待，在农业农村工作实践创造中，完善农村公共文化服务体系，创新乡村文化经济政策，推动乡村文化创造性转换和创新性发展。

“记得住乡愁”和传统建筑的保护、县域村镇形态密不可分。没有美丽乡村就没有美丽中国，只有每一个县，每一个乡镇，每一个村都变美，“美丽中国”才能成为现实。习近平总书记强调，在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。[237]早在浙江工作时，时任浙江省委书记的习近平就谆谆告诫，“现在有的地方搞旧城拆迁改造，把一些文物古迹搞得荡然无存，这是非常可惜的”[238]。2002年，在《〈福州古厝〉序》中强调，保护好古建筑、保护好文物就是保存历史，保存城市的文脉，保存历史文化名城无形的优良传统。现在许多城市在开发建设中，毁掉许多古建筑，搬来许多洋建筑，城市逐渐失去个性。[239]

因此，推动“记得住乡愁”的新型城镇化持续健康发展，建设美丽乡村，不仅要注重在物理和物质意义上，保护和弘扬传统优秀文化，要融入让群众生活更舒适的理念，融入现代元素，通过空间的规划和市场机制促进城镇空间资源和格局的科学、合理、公平配置；更要注重从社会经济意义上，延续城市和乡村历史文脉，真正体现以人为本、尊重地域文化、重视历史传承的社会发展理念，为全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实的人文支撑与和谐的社会基础。这些都体现在建设“美丽乡村”和“让生活更美好”的城市，协调推进新型城镇化和新农村建设的每一个细节中。

科学规划和推进以人为核心的“美丽乡村”和新型城镇化建设，要树立“望得见山，看得见水”的人与自然观。从新型城镇化建设的“硬”要求来看，“留住乡愁”是新型城镇化和美丽乡村建设的精神要求，是统筹城乡协调发展、同步发展，提高广大农民群众幸福感和满意度的必然选择。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的美丽乡村是实现美丽中国的必由之路，主要体现在四个方面：一是具有优美环境，山清、水秀、天蓝、地洁，解决生态问题，这是中国民众最普遍的诉求；二是具有城乡一体、公共服务完备的基础设施，积极为广大农民谋福祉，切实提升农民群众的生活满意度；三是具有产业支撑，弥补发展的农村短板，百姓增收致富有途径，确保同步全面建成小康社会；四是具有文化传承，顺应城乡一体化发展的历史趋势，注重乡村良好的自然生态品质，凸显乡土特色和人文环境。

城市风貌和乡村风貌是社会文化基因在特定地理空域上的外在直观展现。习近平总书记指出，历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产[240]；博大精深的中华优秀传统文化是我们在世界文化激荡中站稳脚跟的根基。这些重要论断深刻阐明了发展繁荣中华历史文化对于中华民族伟大复兴的重要意义，也深刻阐明了发展繁荣中华文化在我国新型城镇化进程中的时代使命与责任担当、新型城镇化规划和“美丽乡村”建设应有的价值追求。

当前，我国已由以乡村型社会为主体的城乡发展时期，进入以城市型社会、城市人口为主体的新时代。“留住乡愁”，开展新型城镇化建设、推进乡村振兴，一方面，要把创造优良人居环境作为中心目标，以系统工程的思路把握好生产空间、生活空间、生态空间的联系，以自然为美把山水风光和田园有机融入城镇建设，以自然恢复为主大力开展环境保护和生态修复，遵循绿色发展、循环发展、低碳发展的理念，规划和布局区域、城际和城市内部交通、能源、供排水、供热、污水和垃圾处理等基础设施网络和城市生命线，节约集约利用土地、水、能源等生产投入要素资源，让城市再现绿水青山，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式；另一方面，不能丢了“文化”这个根本，相反，要重视文化，尤其是中华文化，要充分体现中华元素、文化基因，还要虚心学习其他先进文化，借鉴其他文化特色，为城市营造浓厚的文化气息，增强城市本身的吸引力与魅力，把城市建设成为人与人、人与自然“和谐共处”“和实生物”“生生不息”的美丽家园，推进社会的和谐发展。

从科学规划的视角看，“记得住乡愁”要规划先行，严守环境质量底线和生态资源红线。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，要根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。随着新型城镇化的推进，以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳的理念将日益融入新型城镇化规划、“美丽乡村”建设和乡村振兴的全过程，这不仅赋予了建设“让生活更美好”的城市和“美丽乡村”的新理念，更体现了以人为本、“留住乡愁”的新型城镇化要求。城镇化并非要急剧扩张城市规模，而是“要严控增量，盘活存量”，要通过集约化利用建设土地，守住耕地等资源和生态保护的红线，不能无节制地扩大建设用地，甚至要适度“减少工业用地”，以保护耕地、园地、菜地等农业空间，形成生产、生活、生态空间的合理结构。“记得住乡愁”，要高度重视生态安全，建立资源环境承载能力监测预警机制，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量，让人们在生活空间里能够“望得见山、看得见水”。

记得住乡愁，就是要在规划先行时，注重山水形胜、注重历史遗存和文化标志。要在此基础上把握城镇发展的脉络，体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念。当前，我国在积极推进的新型城镇化进程中，也存在不少贪大求洋和照搬照抄、一味倚重物质主义、大干快上、长官意志，甚至在改造的同时将故有的文化遗产推倒，建起一片文化沙漠的发展现象，损伤了城市的自然景观和文化个性；而一些农村地区的大拆大建，同样导致了乡土特色和民俗文化的流失。如果一座座新城让这里祖辈成长的人民感觉到陌生，而重新定位生活，一定是人文内涵的巨大损失。因此，在加快城镇化的进程中，决策要民主、规划要科学、实施要慎重，切莫捡了芝麻、丢了西瓜。

记得住乡愁，就是在开展“美丽乡村”建设和推进乡村振兴中，加强推进文化遗存的保护。要保护那些历史建筑、传统民居和古村名树，甚至包括那些很讲究的街巷规划和建筑小品的点缀。这些都是中华民族长期形成的民族特色，也是祖祖辈辈的习俗遵循以及几百年永续传承的文化记忆。从实践来看，注重规划引领，并通过项目形式进行推进，是“美丽乡村”建设的一条重要经验。习近平总书记指出，推进农村人居环境整治，关键是要做到规划先行，既充分发挥规划对实践的规范指导作用，又始终坚持把规划实施作为工作推进的基本环节，做到“符合规律不折腾、统筹推进不重复、长效使用不浪费”。编制美丽乡村规划要因地制宜，尊重群众意愿，注重规划和项目的可操作性。在总体规划布局上，需结合各村的地理区位、资源禀赋、产业发展等情况，在空间上考虑业态功能的互补和承接不同客源市场，论证确定美丽乡村重点村及核心项目，优化方案，优选项目，有序开展，集中财力，“不撒胡椒面”。注重项目实施可行性，不求大而全，不搞大拆大建，集约利用土地。

记得住乡愁，就是在新型城镇化建设进程中，要“本着对历史负责、对人民负责的精神”，坚持“从历史走向未来，从延续民族文化血脉中开拓前进”，保护和继承优秀传统文化，保留独特文脉和历史遗产。一是要在遵循我国主体功能区划和生态功能区划的基础上，结合本地区对历史传承、区域文化、时代要求，加强城镇空间的规划和用途管控，把城镇文脉延续性融入城镇空间立体性、平面协调性、风貌整体性之中，保护好前人留下的文化遗产，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”，让文物说话、把历史智慧告诉人们，培育本地区的城镇自然风貌和时代精神，凝聚人心，以建立本地区居民的自豪感、自信心和归属感。二是处理好“城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护”，加强对中华优秀传统文化的挖掘和阐发，弘扬时代精神，努力实现中华传统美德的创造性转化、创新性发展，外树形象以激扬城市历史遗产和人文底蕴，打造城镇宜居创业营商“金名片”。

三 一张蓝图绘到底

推进我国新型城镇化向更高阶段迈进，促进城镇化和新农村建设协调推进，一方面，科学规划要在建立国土空间开发保护制度和空间治理体系、空间规划体系的基础上管全局管长远，推进多规合一，做到一张蓝图绘到底、一张蓝图干到底；另一方面，要让法规制度成为带电的“高压线”，不断增强推进我国新型城镇化规划和建设的贯彻力、执行力，推动新型城镇化蓝图内涵的战略引导力、标准规范力和刚性控制力转化为驱动城镇发展转型的现实生产力。

规划是引领“让生活更美好”的城市和“美丽乡村”建设的灵魂和先导，是城市和乡村最强劲的生产力。纵观世界城镇化历史，我们可以深刻体会到，良好的规划设计，能促进城市、县域村镇功能完善与整体效能提升，实现可持续发展。反之，则会带来经济效益和社会效益的双重损失。

城镇规划在城市、县域村镇发展中发挥着战略引领和刚性控制作用，一份好的规划有助于提升城市、县域村镇运行效率。完善城市、县域村镇功能，实现可持续发展，需要在建立统一规范的空间规划、完善主体功能区制度、健全国土空间用途管制制度的基础上，强化城市、县域村镇规划工作，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图绘到底，更需要将一份好的规划执行到底。

城市、县域村镇，不仅是今天生活的人的基本空间，更是子孙后代的生产、生活、生态空间。因此，科学规划要有“一管百年”的思维，“一张蓝图绘到底”的执着和坚持。如此，才能有利于我们打造经济适用、绿色美观的宜居城市、美丽乡村，才能有利于我们城市、乡村精神文脉的传承。而要做到这一点，则首先要有对人民负责、对未来负责的态度。

在很长一段时间内，规划朝令夕改的现象普遍存在。规划变来变去之后，带来的必然是城市发展在稳定性和延续性上的大打折扣，造成严重的资源和资金浪费。规划乱象的发生，主要原因还是在发展理念上出了问题。一些地方不是实事求是地发掘本地的特色和禀赋，而是贪大媚洋求怪，完全依靠领导的个人喜好来随性规划。再加上个别地方主政者受“好大喜功”政绩观的影响，一心想留点自己的“标志性工程”，便盲目地扩张新区大拆大建，甚至为了招商引资、争取项目，一味地迎合开发商，置百姓实际生活于不顾。这些都是不按城市规划科学办事的体现，也让地区发展失去了灵魂。地方党政领导必须进一步端正政绩观，发扬钉钉子的精神，真正做到一张好的规划蓝图一绘到底，切实干出成效来。

习近平总书记指出，要真正做到一张好的蓝图一干到底，切实干出成效来，我们要有钉钉子的精神。“钉钉子往往不是一锤子就能钉好的，而是要一锤一锤接着敲，直到把钉子钉实钉牢，钉牢一颗再钉下一颗，不断钉下去，必然大有成效。如果东一榔头西一棒子，结果很可能是一颗钉子都钉不上、钉不牢。”[241]我们要有“功成不必在我”的精神。一张好的蓝图，只要是科学的、切合实际的、符合人民愿望的，大家就要一茬接着一茬干，干出来的都是实绩，广大干部群众都会看在眼里、记在心里。要树立正确政绩观，多做打基础、利长远的事，不搞脱离实际的盲目攀比，不搞劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”，求真务实，真抓实干，勇于担当，真正做到对历史和人民负责。

发挥科学规划的政府调控职能，要坚持先规划后建设的原则，把握好地区发展定位，把每一寸土地都规划得清清楚楚后再开工建设。一是在区域之间，以区域发展总体战略为基础，划定好大的空间格局，注重开发强度管控，实现城市开发边界和生态红线“两线合一”；二是在城市、县域村镇层面，要提升城市、县域村镇形态，有更多开敞空间，体现绿色低碳智能、宜居宜业的特点；三是要创新体制机制和政策，制定配套政策。凡事预则立，不预则废，做好规划、做足计划的重要性不言而喻。在城市新区建设中，不论是城市定位、土地用途，还是城市空间格局、城市形态，都是需要通盘考虑、缜密规划的。任何事关生存与发展的举措或战略，注定不会是一朝一夕、一蹴而就的。以推动京津冀协同发展为例，习近平总书记强调实现京津冀协同发展是一个重大国家战略，规划建设北京城市副中心，疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展是历史性工程，是当前我国面临的现实课题，唯有坚定信念、苦干实干精干，一件一件事去做，一茬接一茬地干，发扬“工匠”精神，精心推进，有序推进，不留历史遗憾，才能真正实现城市让生活更美好的愿景。

应该认识到，规划必须是科学的，因为地区发展是一项综合系统工程，规划的制订要符合其发展规律。作为引领地区发展的重要方针，规划落实必须强化刚性。

建设好、管理好新型城镇化建设，必须重视规划，让规划真正硬起来。既然是维护公共利益的公共政策，在制定和执行的过程中，就要多一些民生考量，不能被少数人的利益所牵制；就要立足长远、高瞻远瞩，不能朝令夕改、劳民伤财；就要兼顾现在与未来，不能为了眼前利益而牺牲长远利益。现在，国务院出台文件加强城市规划建设管理工作，对违反规划的行为严肃追责，就是要从制度上杜绝“一个将军一道令，一届政府一张图”的怪现象。

规划是受法律保护的，我国现行的《中华人民共和国城乡规划法》自2008年起就已经开始实施了。说到底，要想改变以往在城市规划上的种种弊端，真正做到一张蓝图绘到底，需要做好“顶层设计”。城市规划应依法制订，依法加强规划编制的审批管理，严格执行城乡规划法规定的原则和程序，认真落实城市总体规划由本级政府编制、社会公众参与、同级人大常委会审议、上级政府审批的有关规定。同时，经依法批准的城市规划，必须严格执行。规划具有强制性，凡是违反规划的行为都要严肃追究相关责任人的责任；城市总体规划的修改，也必须经原审批机关同意，并报同级人大常委会审议通过，从制度上防止随意修改规划的现象。

城市规划底线是确保社会稳定，最高层级则是保证各方利益诉求。城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。编制空间规划和城市规划要多听取群众意见、尊重专家意见，形成后要通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性。[242]在城镇化规划中赋予各方权利主体平等的法律地位和充分的表达渠道，通过科学民主决策程序促进多元利益协调和平衡。因此，需要靠法治保障一张蓝图绘到底。

积极推动城镇化规划立法。城镇化规划应该是以发展的眼光、科学的构思、合理的布局、正确的决策为前提的地方立法行为。将城镇化规划以法律的形式确定下来，是保障城镇规划、布局和行政区划稳定性和严肃性的重要前提，是实现资源高效合理配置的基本依据，是走以人为本、可持续发展之路的坚实基础。规划一旦形成并通过，应该立即赋予其法律地位，任何人、任何组织不得随意改变。

用法律守住资源生态红线。新型城镇化应该以资源节约和环境保护为基本条件。长期以来，为了发展经济，各地政府大多缺乏生态保护、环境质量、资源利用底线意识，以牺牲环境换取城镇化发展。因此，必须逐步实行最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度，坚决以法治手段、刚性约束守护好青山绿水，守住生态保护红线，让居民在享受新型城镇化成果的同时，依然能够“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。

确立“四力合一”的治理格局。新型城镇化应以法律形式确立合理完善的城镇化治理格局，明确政府、企业和公众的关系与作用。城镇化规划要遵循公开透明的原则，政府在考虑本地产业发展需要的同时，应充分尊重企业和公众的意见，同时听取各领域专家的建议，对城镇化规划及调整实行公示、听证等制度，让公众对规划拥有充分的知情权、参与权和监督权。在规划实施过程中，应在守住资源生态红线的前提下，充分发挥市场的资源配置作用，最终实现新型城镇化政府主导力、企业主体力、市场配置力、社会协同力“四力合一”的治理格局。

积极推进“多规协调”。地方政府应积极推动经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等“多规协调”，理顺部门关系，让地方经济与社会发展规划、城市总体规划和土地利用规划在一个共同的规划平台上进行。确保城市近期建设规划与城市总体规划有机衔接，实现时序一致。强化城市专项规划与城市总体规划的有机衔接，实现目标一致。贯彻详细规划与城市总体规划的有机衔接，实现统计指标上的一致。各种规划相互衔接，互为配套，形成城镇化建设的规划体系。

建立领导干部环保责任追究和自然资源离任审计制度。在城镇化规划和建设过程中，应依法建立环保责任追究制度，对不顾生态环境盲目决策，造成严重后果的领导干部，实施终身追责，引导各级领导干部树立正确的政绩观。同时加强环境保护法律知识培训，提高各级领导干部生态环境保护责任意识。建立城镇自然资产负债表，明确地方领导的生态环境保护责任、耕地保护和国土征用责任、矿产资源开发责任、自然资源有偿使用制度执行责任等。将城市规划实施情况纳入地方党政领导干部考核和离任审计，是新型城镇化建设不可或缺的一道高压线。