第二编 扩大开放

15 全国依法土地批租第一例：上海太阳广场

上海太阳广场由爱国华侨孙忠利于1988年建立，太阳广场的建设标志着中国开始放宽土地使用管制。通过土地批租，允许企业经营，政府获得大量的财政收入，也有经济资源投入到公共物品的供给。在20世纪80年代的中国，上海首创了土地批租的创新模式，第一次依法进行土地使用权国际招标，为全国提供了宝贵经验。

改革开放之后，城市公共投资需要有极大的财政实力，而城市基础设施建设面临缺乏资金的巨大难题，而在当时，并没有这样的现实条件。当时，有一个声音十分强烈，就是要搞土地批租，这是20世纪80年代初募集资金最为有效的办法。

在这种情况下，中央提出为了现代化建设要把城市土地利用起来，时任国务院副总理田纪云转告上海市委书记芮杏文，上海可以作为试点城市。接到任务之后，市政府便开始投入精力来解决体制约束的问题。要进行土地管理体制改革，是一项前所未有的工作，市领导对此十分重视，也需要中央的支持。经过一年认真细致的研究，上海市于1987年11月29日出台了《上海市土地使用权有偿转让办法》及其配套的六个“实施细则”。六个细则包括《上海市抵押外汇贷款管理暂行规定》《上海市土地使用权转让房地产登记实施细则》《上海市土地使用权有偿转让公正实施细则》《上海市土地使用权有偿转让委托律师代理的若干规定》《上海市土地使用权有偿转让房地产经营管理实施细则》《上海市抵押人民币贷款管理暂行规定》等。这一系列的连续政策影响很大，经过了国务院四位副总理的圈阅和时任上海市长江泽民的批准才正式得以发布，进行体制突破。

以往，国家建设使用的土地向来都是无偿划拨的，这个制度是由国家财政制度统一为基础的。因此，要突破这个机制，将土地变成有偿使用，由过去的“无偿、无年限、无流通”变成“有偿、有年限、有流通”，因为有了这些条件，才可将土地在流通环节上进行有价交换。当时，最值得上海借鉴的便是中国香港。港英政府的土地制度是所有权归属于英国女王，但在使用权方面，则可以有偿出让，并且土地使用也受到了限制与管理。因此，上海对香港的土地使用模式进行了专项课题研究，使用权可以按不同的年限和具体的用地条件，实行有偿使用或有偿出让。值得一提的是，曾任香港特别行政区长官梁振英也担任过上海浦东开发领导小组顾问，在上海土地批租方面给予了极大的帮助与支持。

上海挑选虹桥经济开发区的26号地块作为试点，原因在于该地区已经将地面拆迁全部完成，基本的基础设施也已完成，得到这块土地的企业就能够直接进场建设，并无其他的负担。

1988年6月，上海正式开始在上海与中国香港进行招标活动，两地标箱共收到六份标书，分别来自美国、日本、中国香港、上海等地。同年8月8日，虹桥开发区26号地块有偿出让的国际招投标项目尘埃落定，日本华侨孙忠利以2805万美元的价格，获得该地块1.29公顷50年的土地使用权。这是中华人民共和国历史上第一次对国有土地使用权实行批租，也是上海乃至全国土地使用制度改革试点取得成功的重要标记。在正式签约后，孙忠利向日本银行申请贷款，指定建筑商来承包虹桥土地的工程设计与建造，太阳广场启动建设。

在上海市政府所给予的政策便利下，孙忠利对在上海投资充满信心，在虹桥开发区26号的这块土地上，计划建造办公楼、酒楼、公寓、商场和文化宫等，并且为了能够更好地管理，委托其他专业公司来经营管理。孙忠利在国内大胆按照新模式的土地政策来进行商业投资，可见其强烈的爱国心与企业家的勇敢精神，也正因为太阳广场建设的成功，为我国吸引海外企业家对中国的投资，具有极大的促进作用和影响。

国家的现代化需要坚强的财政支持，盘活土地资源不仅能够帮助国家解决一部分的财政资金，也可以极大地提高生产效率。土地批租模式在上海的成功，也为全国推广该模式起到很好的示范作用。仅就虹桥开发区来说，全国首例土地批租方式也就此拉开上海利用土地，综合引进外资、改善投资环境，提升商业环境的大幕。通过一系列的政策支持，截至2016年底，虹桥开发区每平方米引进外资已达6000美元，每平方千米单位土地的地区生产总值316亿元，单位产出强度位列国家级开发区中的全国第一，全国之最的土地含金量显示了以现代服务业为主的经济技术开发区集约开发的突出特点。

1992年邓小平南方讲话以后，上海的房地产市场从不到一百家一下子发展到几千家，其中也要归功于土地批租试点的成功。原因在于，土地批租的成功，直接拉动了土地流转市场，通过土地批租的形成，打破了由国家唯一垄断土地资源，盘活市场经济的重要基本元素，即土地资源，通过引进具有实力的企业入驻，提高土地效率，拉动经济增长。

当年，为了能够顺利地实行土地批租制度，还专门针对《宪法》进行了一次修改。当时的《宪法》规定，国家的土地是不允许买卖和出租的，因此，中共中央提出要修改《宪法》，全国人大1988年4月通过了《宪法》修正案。在《宪法》第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖，或者以其他形式非法转让土地”的后面，加上了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这句话正是为了符合当时对于土地批租专门增加的，修改完《宪法》之后，这才让上海的改革试点有了合法依据，也为之后全国的模式推广铺平了道路。