第二节 从传统城市管理到现代城市治理

从现代世界各国城市管理的职能和范围来看，城市管理主要涉及的内容可以分为狭义和广义两种类型。狭义的城市管理，通常也叫做“市政管理”。主要指城市政府对城市公共事业、公共事务的管理，内容包括：城市规划的制定及实施；城市各种法规、制度的制定及执行；城市各种基础设施的建设和管理；城市各种公共生活服务设施的建设和管理；城市环境和卫生的管理；城市治安和公共秩序的维持和管理；城市社会福利及各种公益和救济事业的管理等。广义的城市管理，除了狭义城市管理的内容之外，还包括：对城市中各项经济活动进行科学有效的控制、调节和指导，对城市人口的增长实行严格的计划控制；对城市的精神文明建设进行指导、管理和调节；对城市居民的物质生活提供较好的服务，并进行必要的管理和调节；对城市的科学技术、文化和艺术活动进行指导、管理和调节等。

一、传统城市管理及其挑战

（一）传统城市管理的内涵

传统与现代是一个相对的概念。钱振明认为：传统城市管理是“以政府为唯一主体的城市管理活动”。综合不同学者的论述，传统城市管理具有如下几个方面的特征。

在管理观念上，传统城市管理受到计划经济模式的影响，具体表现为重视经济效益、忽视社会效益，重视眼前利益、忽视长远利益，重建设轻管理、先建设后管理等特征。在管理主体上，政府大包大揽，甚至是唯一的城市管理机构，恪守“政府本位主义”，城市政府的行政活动以自我为中心，以“便于管理”为指向，市民缺乏参与城市管理的途径。这样一种行政主导的城市管理往往效率比较低下。

在管理体制上，传统城市管理机构往往重叠，政出多门，各自为政，分散管理情况严重。在市场化的进程中，各个管理部门更是追求和扩展自己的权力，形成管理的对立和冲突，造成管理效率的底下。

在管理的手段上，传统城市管理立法滞后，尤其是缺少适应城市化快速发展的法律，导致“以罚代管”的现象经常发生。在管理机制上，主要是依靠行政措施对管理对象施加影响，忽视了经济、法律、教育、目标管理等手段的综合运用。

在管理范围上，传统城市管理实质上是一种“经济主导型”的管理模式，即主要是在经济建设领域而没有顾及城市经济、社会、生态、人文、环境的协调发展，这样的城市管理实际上处于一种低层次状态。

（二）传统城市管理面临的挑战

1．城市政府自身无法应对日趋复杂的城市问题

在计划经济时代，我国的城市处于初建时期，城市政府主要面对城市基础设施建设。在社会学意义上，大多数个体都生活在单位社会中，对单位具有较大的依附性。国家也可以通过单位对个体进行一定程度的监督与控制。甚至，在一定意义上，单位也会积极为城市政府“排忧解难”。但是，私营部门和社会力量本身比较弱小，很难成为协同政府管理的独立一元。因此，在城市管理中，政府几乎是唯一的主体。

但是随着市场经济的逐渐建立，私营部门的力量逐渐增大，社会组织也获得了一定的成长空间。与此同时，单位制也逐渐解体，城市居民对单位的依附性在减少，自主性在不断的强化。在市场经济的推波助澜下，我国的城市化率也在不断提升，城市人口集聚、人口流动现象逐渐频繁。面对城市的复杂化，城市问题的多发性，传统的政府单一管理“捉襟见肘”，一下子不灵了。比如，之前，城市政府只要出台相应的政策，发布行政命令，老百姓即便不满意，也基本上都会遵守，单位也会帮着政府做各种工作。市场经济深化后，城市政府发现，基层政策执行越来越难，城市居民也不再只是一个单一的政策接受者了。他们的自主性越来越强了。换言之，城市社会已然发生了变化，各类城市社会问题在逐渐增多，传统的城市管理已经无法维系城市的良好运行了。这就需要一种新的城市治理模式的出现，即政府、社会、市场多元共治的城市模式。恰如学者指出，“越来越多的城市问题显然已经不是政府部门所能独立解决的了。换言之，城市问题导致的城市政府不可治理性的进一步增加，迫使我们在提升政府治理能力的同时，力求公众和非政府组织发挥更大的效力来支持政府的管理，扩大政府与非政府组织、社会、公众之间的广泛合作”。

2．城市居民的社会需求日趋多元化个性化

在计划经济时代，城市居民的公共服务需求是比较单一化的。就卫生管理而言，一方面，城市各种垃圾比较单一，产出量也相对较少；另一方面，单位体制在卫生管理中也发挥了重要作用。单位逢年过节都会组织大扫除，各个季节也都会按照上面的统一部署灭老鼠、蟑螂等害虫。在这个阶段中，大多数的城市居民主要关注吃穿住行等，一家人能够吃饱穿暖就可以了。

单位制逐渐解体之后，市场经济逐渐建立，城市居民的公共服务需求自然发生了变化。还是以卫生管理来说吧，垃圾的产量巨大，垃圾的成分也比较复杂。单位制解体后，垃圾清运的工作就主要由城市管理部门负责了。比如，在哪个地方设置垃圾回收点，垃圾清运车的路线，城市周边的垃圾填埋场建设等问题，城市政府就必须要加以考虑。但是，城市居民也发生了变化，谁都不希望垃圾清运点建在自己家的周边，谁都不希望自己生活在垃圾填埋场的周边，对于垃圾清运车的路线，不同的居民也有不同的看法。总而言之，城市居民对城市公共服务的需求开始多元化了，城市居民都会从自己的利益出发，去理解和认识政府的城市服务。对于地方政府而言，如果还是按照之前的传统城市管理理念办事情，没有充分考虑到不同城市群体的不同需求，尤其是不注重居民的社会参与，城市管理就会举步维艰。如学者所言，“传统的城市项目管理过程，仅仅着眼于现实的问题和项目，是与城市管理中的后果导向式控制方式相联系的，往往陷于‘头痛治头，脚痛治脚’的境地，项目的提出、建设缺少公众意见和需求的体现，最终的管理和运行也流于形式，提供的公共服务和公共物品无法满足公民的真正需求”。

3．传统城市管理执法在运行过程中的问题

城市管理执法是城市管理部门在履行城市管理职能过程中的具体表现形式，也是城市管理的重要环节。传统的城管执法工作存在着一些问题，这些随着政府社会的变化而更加凸显。比如执法手段单一、管理方式粗放、多头执法等问题。执法手段单一主要是指城市管理部门人员主要依靠“以罚代管”的方式履行职责；管理方式粗放是指个别城管队员在执法过程中，以势压人，没有充分考虑到执法的柔性。

关于粗暴执法的案例，媒体已经有比较多的报道。比如，河南中牟县一卖菜老翁遭城管执法人员掌掴，江苏高淳县城管与一占道经营的老妇争夺秤杆时拽断老妇手指，北京一卖气球的老太不但被城管烧毁气球，连头发也被烧焦。

关于多头执法问题。有一个形象的说法，十九顶大盖帽，管不好一顶小草帽。2006年海口晚报曾报道了这样一则新闻：“一次，为了一个建筑工地的检查处罚权，分别隶属环卫和区的两支城管队伍发生了争执。一个说他们是管全市的，应该归他们管；另一个答，他们是管专业的，应该归他们查。双方各不相让，差点动起手来。后来经过调查，发现这两支队伍在法规中都有查处建筑工地违规的职能，最后只能裁定，谁先发现工地违规并现场处理，谁就有处理这家工地的优先权。类似的事件还有不少。开服装店的张老板在装修时遇到了麻烦，先是来了一支某区的城管队伍，好说歹说，花了800元完事；张老板以为万事大吉，放开手脚加紧干，谁知没过多久，某局的城管队伍又来了，开出了600多元罚单。”

二、走向现代城市治理

何谓现代城市治理？首先，现代城市治理是与传统城市管理相对应的一个概念。这就要理解何谓“现代”？其次，强调的是“治理”而不是“管理”。本书是在如下两个意义上使用“现代”这一概念的。一是时间意义上，特指在计划经济式微之后，市场经济逐渐兴起之后这一时期的城市管理；二是理念意义上的，特指与传统相对应的现代的治理的理念、模式、方式、技术、手段等。

理解城市治理，“治理”是一个无法绕过的概念和理论。城市治理从某种意义上而言，是治理理论在城市的具体实践，反之，治理理论也是城市治理实践的理论基础。

（一）现代城市治理的理论基础：治理与治理理论

“治理”，在《汉典》中有四个意思，一是指“管理；统治；得到管理、统治”。举例如下：《荀子·君道》:“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”《汉书·赵广汉传》:“壹切治理，威名远闻。”《孔子家语·贤君》:“吾欲使官府治理，为之奈何？”清王士禛《池北偶谈·谈异六·风异》:“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆关治理。”瞿秋白《乱弹·水陆道场》:“然而阿斗有自知之明，自己知道昏庸无用，所以就把全权交给诸葛亮，由他去治理国家。”《重回明末辽东·听教睢阳袁可立》:“杨太曦闻声大喜道：‘哦，就是那位被圣上冠以治理辽东厥治行劳，并赐以朱提文蟒的袁大人吗？'”二是指“理政的成绩”。比如，晋袁宏《后汉纪·献帝纪三》:“上曰：‘玄在郡连年，若有治理，迨迁之，若无异効，当有召罚。何缘无故徵乎？'”三是指“治理政务的道理”。比如清严有禧《漱华随笔·限田》:“蒋德璟出揭驳之：‘… …由此思之，法非不善，而井田既湮，势固不能行也。’其言颇达治理。”四是指“处理；整修”。比如治理黄河。

在传统汉语境中，治理这个词汇主要有两重含义：一是动词方面，强调政府的整治、管理或统治；二是在名词意义上，指理政的成绩或治理政府的道理。但无论是哪个层次，治理都是与政府密不可分的。

英语中的“治理”（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与“统治”（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。20世纪90年代以来，英文“治理”这个词汇也被赋予了新的含义，尤其是在政治发展和公共管理领域。1989年世界银行报告首次使用了“治理危机”这一概念。此后，世界银行、经济合作与发展组织（OECD）、联合国开发署（U NDP）、联合国教科文组织等重要机构或者在其年度报告题目中，或者在其评估项目中开始频繁使用“治理”这个词汇。比如1992年世界银行年度报告的标题是“治理与发展”，联合国开发署1996年的一份年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”。

政治学家和公共管理学家也为治理、治理理论注入新的意涵。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N．罗西瑙认为，治理“是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序”。格里·斯托克指出：“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。‘治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动’。”

全球治理委员会关于治理的表述具有一定的代表性和权威性。该委员会于1995年对治理作出如下界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意，或者认为符合他们的利益而授予其权力。

俞可平是国内治理和善治理论公认的开拓者。从某种意义上，也正是他及其学术团队的努力，使治理在中文语境中获得了更多的含义。尤其是在政治发展和公共管理层面上，治理被赋予了新的内涵。在《治理与善治》（社会科学文献出版社，2000）、《全球化：全球治理》（社会科学文献出版社，2003）、“经济全球化与治理的变迁”（《哲学研究》2000年第10期）、“治理和善治：一种新的政治分析框架”（《南京社会科学》2001年第9期）、“全球治理引论”（《马克思主义与现实》2002年第1期）等论著中，俞可平对治理和善治的定义、要素、特征以及全球治理的前景等问题进行了深入分析。俞可平指出，治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。治理有四个特征：它不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理的主体既可以是公共部门，也可以是私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。

在最近的文章中，俞可平对治理和统治进行了如下的区分（参见表1-1）。其一，权力主体不同，统治的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。其二，权力的性质不同，统治是强制性的；治理可以是强制的，但更多是协商的。其三，权力的来源不同，统治的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约。其四，权力运行的向度不同，统治的权力运行是自上而下的，治理的权力运行可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，两者作用所及的范围不同，统治所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。

正是在以俞可平为代表的国内政治学家、社会学家等学者的努力下，治理在中文语境中具有了新的意涵。治理不再仅仅与政府有关，它也和市场、社会等非政府机构有关。这是治理内涵的重大变化。

（二）城市治理的内涵特征

从治理理论出发，现代城市治理可以界定为：由政府、市场、社会等多元主体通过协商依法对城市公共领域进行管理和服务的过程。现代城市治理具有如下几个方面的特征。

1．现代城市治理强调政府不再是唯一的主体，要形成政府、社会、市场等多元主体共同参与治理的格局

比如，彼得·范戴克给城市管理所下的定义中，就鲜明地反映出了多元主体共治的格局。他认为城市管理是“协调、整合公共和私人部门的所有行为，其目的是处理城市居民面临的主要问题和打造一个更具竞争力、更公平和可持续发展的城市”。国内学者王佃利认为，“狭义的城市治理是指城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程”。从这些学者对城市治理的界定中，多元共治是其中共同的特征。莫于川等也指出，“城市治理以人民主权为理论基石。人民主权是我国的宪法精神。我国《宪法》第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会行使国家权力，通过其他途径和形式管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，实现当家作主。城市治理以多元主体共同参与治理为核心，符合人民主权的要义，是人民主权原则的具体体现”。再比如，联合国人类居住中心2000年5月在《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》中提出：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的总和，这是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的总和。”

政府、市场、社会三者多元共治格局是现代城市治理的关键。但是，三者之间是怎样的关系呢？尤其是政府和社会两者之间的关系如何呢？在社会治理的格局中，我们提的比较多的是“政府主导、社会参与”的治理格局。在当前的情况下，政府的力量比较强大，社会的力量相对弱小。这也是一种现实的格局。但是，我们也要注意，尤其是在社会力量还比较弱小的时候，在政府与社会关系中，我们特别要强调社会权利对于政府权力的制约作用。比如莫于川等就指出，“城市治理要求让公民及社会组织共同参与城市治理，使行政机关的决策建立在权衡各种利益诉求和共识的基础上，降低权力滥用的可能性。城市治理要求行政活动公开化，为社会公众制约和监督政府权力运行提供了有效渠道，有利于遏制政府的自利性倾向。城市治理为多元主体提供了充分表达自身利益需求的规范化渠道，最大程度地维护市民权益”。

2．现代城市治理更加强调社会主体的公民意识和治理能力建设

社会主体参与现代城市治理的前提条件是社会有治理城市的能力。一方面，在政府让渡了治理的空间之后，城市中的居民、社会组织要有强烈的公民意识，自己以身作则，并愿意为城市的美好贡献自己的心力。从当前的情况看，一些城市居民的公民意识还有待提升。如学者指出，“城市管理作为一项系统工程，真正做好，需要城市政府、社会和市民的共同努力，尤其是市民要形成良好的公民意识和规则意识，养成遵守城市公共行为规范的良好习惯。但是目前市民素质参差不齐，有私心无公德问题、重小己利益轻公共利益问题、法治于人而不要治于己的问题等等不同程度的存在。有的市民一边抱怨政府没管好占道经营影响自己通行，一边在自己购买占道经营商品时对城管的管理愤愤不平；还有的市民一边希望政府严厉打击别人的违法行为，一边在自己违法时希望政府网开一面，甚至对抗政府管理”。另一方面，社会主体还需要具备参与城市治理的能力。我国的城市化正处于迅猛发展阶段，城市问题也日益复杂，城市管理、城市治理日趋专业化。社会力量要参与城市治理，首先需要掌握城市治理方面的相应知识、技术和方法，这就需要居民、社会组织等社会主体主动提升治理能力，从而更好地参与城市治理。

3．现代城市治理更加强调依法治理

2004年，国务院下发了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右时间坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出推进法治社会建设的重大任务，强调推进多层次多领域依法治理，提高社会治理法治化水平。依法治理比依法行政更进一步。恰如学者所言，“依法治理不同于依法管理。后者讲的是一种行政管理方式，而依法治理强调的是城市生活各方面依法运行的一种状态，包括法规的制定和实施。依法治理，人民是主体，城市政府则是具体管理职责的承担者和执行者。政府依法履行职责和广大市民对立法与法规实施积极参与并与政府形成良性互动，才能有效实现城市的依法治理”。

在《决定》中，习近平同志多次强调，各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式能力，在法治轨道上推进各项工作。城市治理更要坚持运用法治思维和法治方式。要把法治要求落实到城市治理各层次、各领域，发挥好法治对城市治理的引领、规范和保障作用。要坚持用法治思维和法治方式预防化解城市矛盾，引导和支持城市居民依法理性表达诉求、依法律按程序维护权益。

现代城市治理要坚持人民主体地位。人民是国家的主人，是社会的主体，也是推进依法治理、建设法治社会的主体。要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，紧紧依靠人民推进城市治理，充分调动人民群众参与依法治理的积极性，克服只讲“官”治、不讲“民”治的偏失，形成依法治理依靠人民、依法治理为了人民、依法治理成效造福于人民的良好局面。

4．现代城市治理更加注重城市规划、建设、运行三个环节的协同

与传统城市管理不同，现代城市治理强调城市治理应包括城市发展的全流程，即设计阶段的规划管理、实施阶段的建设管理和运行阶段的功能管理三个方面。比如，在道路规划建设管理上，“拉链马路”的现象比较常见，这主要是由于城市管理的各个部门之间缺乏必要的协调，各自为政，导致了巨大的资源浪费，也容易遭到老百姓的质疑。如有业内人士就指出，之所以会出现马路“拉链”的现象，源于两个“不同步”，一是城市地下管线与道路建设不同步，二是各种管线敷设不同步。背后多重原因，从规划角度看，管线规划与道路建设规划没有统筹协调，缺乏城市地下管线综合规划；从管理角度看，地下管线基本上是由各管线建设单位自行建设，各自进行封闭式管理。因此造成各自为政、条块分割、多头敷设、多头管理就不足为奇。因此，在管道、道路、桥梁等建设过程中，只有统筹规划建设运行等各个环节，才能更好地避免诸如此类的问题。