重大问题二　完善现代市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用

中国共产党从十四大以来，一直在对政府与市场的关系上寻找新的科学定位。党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”；党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”；党的十八大提出“更大程度更大范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。党的十八届三中全会《决定》则进一步指出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这是这次全会决定提出的一个重大理论观点。由此可见，党对政府和市场关系的认识的不断深化，是党执政能力不断提高的具体体现。

1.深化改革的根本在于完善社会主义市场经济体制

“市场经济”是一个令中国人百感交集的名词。人们曾经把它与资本主义画等号。要不要建立市场经济曾有着巨大的争议。中国改革的总设计师邓小平在1992年南方视察讲话中，以洞察历史风云的睿智解开了人们心头的一个个谜团，从理论上深刻地、明确地回答了长期以来困扰和束缚人们的许多重大认识问题，使纠缠不清的姓“社”姓“资”问题迎刃而解。他指出，市场经济不等于资本主义，计划经济不等于社会主义。计划和市场都是经济手段。这一论断使全党从根本上解除了把计划经济和市场经济看作属于社会基本制度范畴的思想束缚，使我们对什么是社会主义的问题有了更加深刻的认识，对社会主义基本理论的创新具有里程碑的意义。

根据邓小平的论断，党的十四大正式提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，提出要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这一重大理论突破对我国改革开放和经济社会发展发挥了极为重要的作用。

历史已经证明，建立社会主义市场经济体制是我国不断强盛的基础，是改革开放的“主线”。通过不断改革和逐步建立社会主义市场经济体制，我国的经济社会发展取得了巨大进步。我们的市场从短缺走向充裕，商品充足从卖方市场变为买方市场；市场体系茁壮发育，走向统一开放，资本、技术、劳动力、土地等要素的市场化进程加快；国企改革攻坚克难，充满着市场竞争的活力，社会主义不仅没有被市场经济“和平演变”，反而在市场繁荣、经济飞跃中焕发出前所未有的生机和生命。

当前，中国经济总量已跃居世界第二，人均GDP迈进中等收入国家行列；“学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居”正从百姓的愿景一步步化作现实。

然而，社会主义市场经济体制还很不完善，在制度层面还有缺陷，运行机制还不健全，社会利益关系还没有理顺，经济法制还不完备，经济效率不高的状况尚未根本改变。特别是社会公平、公正问题越来越突出。我国收入分配的基尼系数不断升高，使得大众的不公平感日益增加。与此同时，在新的发展阶段，我国宏观经济环境与经济建设的任务发生了变化，一些长期积累的深层次矛盾还没有得到根本解决，生产力发展仍面临诸多体制性障碍。经济体制改革要适应经济发展和社会全面进步的需要，着力解决经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大，以及经济整体竞争力不强等紧迫问题，在完善社会主义市场经济体制方面需要做更大的努力。

为适应经济全球化和科技进步加快的国际环境，适应全面建成小康社会的新形势，必须加快推进改革，进一步解放和发展生产力，为经济发展和社会全面进步注入强大动力。必须积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，通过遵循市场经济的一般规律，来进一步健全社会主义市场经济体制。

2.经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系

党的十八届三中全会《决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”改革问题千头万绪，眉毛胡子一把抓，有可能事倍功半，但如果抓住牵一发动全身的改革突破口，不仅可能事半功倍，甚至可能是十倍、二十倍。正确处理好政府和市场的关系就是这个突破口。

我们党对政府和市场的关系认识是不断深化的。党的十四大提出“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。正如习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出：“从党的十四大以来的20多年间，对政府和市场关系，我们一直在根据实践拓展和认识深化寻找新的科学定位。”党的十八届三中全会《决定》将我们过去20多年所界定的市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”。同时，《决定》也对政府的职责和作用作出了明确界定，即主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。处理好政府和市场的关系要着重做到以下几点：

（1）合理界定政府职能边界

在市场经济体制下，政府无须直接干预经济。政府所要做的是，按照“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”的要求，把市场环境做好，把对市场的监管做好。政府应从原来的直接管理转向间接管理，从原来的微观管理转向宏观管理，从原来的批项目、批指标转向管规划、管政策、管协调、管信息、管服务、管监督。凡市场能自主运作的，政府不替代；企业能自主经营的，政府不干预；社会能自主管理的，政府不包揽。

（2）进一步转变政府职能

虽然我国政府职能转变取得了一定的成绩，但仍存在政府职能缺位、越位、错位和监管不力等问题。进一步转变政府职能，包括转变政府的管理职权与职责，对应让市场发挥作用的领域一律放权。要按照十八大报告的要求，深化行政体制改革，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。政府今后要朝着加强公共管理、公共服务的目标迈进，而不是过多地干预企业，也不是过多地干预市场。[1]

党的十八届三中全会《决定》把处理经济体制改革的核心问题放在“处理好政府和市场的关系”这个关键点上，应该说，对改革的认识已经更深入，视角也更宽广、更长远。把政府和市场的关系改好，经济体制改革的路径和方向就更简单明晰。这是一个深层次的变革，必将对推动我国全面深化改革发挥巨大的引领作用。

3.使市场在资源配置中起决定性作用

党的十八届三中全会《决定》提出，要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。“决定性作用”的这一提法，是我们党在理论上的又一重大飞跃，有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象，必将对加快市场化改革、建立完善的社会主义市场经济体制起到重大的指导和推动作用。

所有经济活动最根本的问题，就是如何最有效地配置资源。所谓资源配置，指的是各种生产淘汰如何用于各种商品的生产，以及所生产的商品如何分配到各生产要素所有者。资源配置的不同方式，会产生不同的配置效率。市场决定资源配置的优势在于：作为市场经济基本规律的价值规律，具有通过市场交换形成分工和协作的社会生产的机制，通过市场竞争激励先进、鞭策落后和优胜劣汰的机制，通过市场价格自动调节生产（供给）和需求的机制，从而可以引导资源配置符合价值干什么以最小投入（费用）取得最大产出（效益）的要求。

使市场在资源配置中起决定性作用是市场经济的本质要求。所谓决定性作用，是指市场在所有社会生产领域的资源配置中处于主体地位，对于生产、流通、消费等各环节的商品价格拥有直接决定权。“决定性作用”意味着，不能有任何力量高于甚至代替市场的作用。

实践证明，迄今为止，在市场经济条件下，尚未发现任何力量比市场的作用更广泛、更有效率、更可持续。充分地让市场在资源配置中起决定性作用，一是有利于激发市场主体即企业的创新活力。平等的市场准入和产权保护、公平的竞争条件和营商环境，可以为企业焕发生机活力提供根本性保证。二是有利于加快我国经济转型升级。通过改变政府对经济干预过多和干预不当，让市场来充分地发挥作用，可以有效地改变我国粗放型经济发展方式，抑制地方政府追求速度型经济增长，以及上项目、铺摊子的投资冲动。三是有利于构建开放型经济新体制。推动我国更高质量、更高水平的对外开放，在广度和深度上进一步融入经济全球化。

使市场在资源配置中起决定性作用，并不是否定或忽视政府作用，而是要求更好发挥政府作用。市场化改革越深化，社会主义市场经济体制越完善，越要发挥好政府在保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵等方面的职责和作用。

4.建立统一开放竞争有序的市场体系

要使市场在资源配置中起决定性作用，就需要构建一个体系完整、机制健全、统一开放、竞争有序的现代市场体系。构建现代市场体系即是建立和完善社会主义市场经济体制的重要内容，是有效配置资源的基本条件，也是市场经济主体充分展示其活力的舞台。

改革开放以来，随着经济体制从原有高度集中的计划经济体制逐步转向市场经济体制，市场体系建设相应取得重要进展。从产品市场看，已经确立了市场在供求调节中的主体地位，基本形成全国统一的市场体系。但是，我国市场体系尚不完善，市场的开放性、竞争的公平性和运行的透明度都有待提高；部分基础产业和服务业价格关系尚未理顺，尤其是要素市场发展相对滞后，难以适应产业转型升级和经济发展方式转变的要求。

（1）市场开放性不够

不同市场主体往往难以获得同等的市场准入条件，特别是电信、石油、电力、铁路、金融保险、教育卫生、新闻出版、广播电视等领域，民营企业进入面临着诸多限制。在某些领域，行业外的国有资本也难以进入。有的领域外资企业能够进入，而国内民营企业却被挡在门外。即便出台了原则性的准入规定，由于缺乏切实可行的实施细则，民营企业往往遭遇“弹簧门”“玻璃门”。准入方面限制过多或限制不当，使相关领域缺少充分竞争，不利于资源优化配置和效率提升。

（2）市场竞争公平性不够

为了保护本地企业利益，有些地方在立法环节制定有利于本地企业的技术、卫生、检验检疫标准，或滥用行政权力对外地企业和产品进行多重检验、超严执法，设置进入壁垒。为了吸引投资，相当多地方实行低地价甚至零地价，不适当地降低税率、降低环境保护和资源能源利用标准，采取有利于本地企业的采购和销售政策等。维护公平竞争的执法力度不够，滥用市场支配地位、侵犯专利、窃取商业秘密、商业贿赂、商业欺诈等行为往往得不到应有惩处。

（3）市场运行透明度不够

有些领域竞争规则和程序透明度低，尤其是在招标、采购、项目审批等方面，各种潜规则盛行，腐败极易滋生。由于信息强制披露法规不完善或者市场信息化建设滞后，市场参与者的正当权益往往由于有效信息披露不足而被侵害。部分市场监管规则设置不清晰，执法者自由裁量权过大，存在选择执法、重复执法、错位执法或无人执法等情况。

（4）部分价格存在严重扭曲

在电力、成品油、天然气、铁路、医疗卫生等存在行政性垄断的领域，产品或服务仍然采取政府定价方式，市场调节机制未能发挥应有作用，造成部分产品或服务的比价关系长期扭曲，上下游之间价格传导不畅，真实的生产经营成本和效率状况未能得到正确反映。扭曲的价格造成资源错配、结构失衡、分配不公、粗放发展，推高了经济社会发展成本。

（5）要素配置效率亟待提高

农村土地制度改革不到位，国有和集体土地同地不同权，加上政府对城市建设用地一级市场的独家垄断，不仅造成土地价格扭曲和配置低效，而且引发大量的社会矛盾。城乡或不同城市之间的户籍壁垒和公共服务供给不均等，妨碍劳动力的自由流动；不同形式的就业歧视现象依然存在。资本市场仍有明显的行政管制色彩，交易所和银行间债券市场的参与主体、交易品种和托管清算均未实现统一；股票的发行和上市交易受到行政审批限制，股票市场层次较为单一，养老金和保险等长期机构投资者发展迟缓。由于创新激励不足、市场化定价机制不健全、知识产权保护不够、金融支持不力等原因，技术市场发展仍然相对滞后。[2]

总的来看，尽管我国市场体系建设取得了长足进展，但与建立统一开放、竞争有序的市场体系预期目标还有相当大的距离。贯彻落实党的十八届三中全会精神，真正使市场在资源配置中起决定性作用，必须加快相关领域改革，使新形势下市场体系建设取得实质性进展。要进一步发展和健全土地、资本、劳动力、技术、信息等要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制。

5.建立公平开放透明的市场规则，营造良好的市场环境

市场体系是依照特定规则运行的，市场主体是遵循特定规则相互博弈的。市场规则不同，市场体系运行的方式和效率将大相径庭。完善市场体系，最重要的是建立公平开放透明的市场规则。为此，党的十八届三中全会《决定》提出了一系列重要举措：

（1）实行负面清单准入管理方式

所谓负面清单管理，是指政府列出禁止和限制进入的行业、领域、业务等清单，凡是清单之外的领域都可以自由进入，即实行“法无禁止即可为”。负面清单只管企业“不能做什么”，与正面清单规定企业“只能做什么”相比，为市场发挥作用提供了更大空间，体现了在政府与市场关系上思维方式的重要转变。负面清单大幅度收缩了政府审批范围，条款相对清晰，有助于实质性推动政府审批制度改革，提高政府工作效率，减少自由裁量权和相应的寻租空间。负面清单不再提出“鼓励类项目”，企业发展将更多依靠自身在市场上的竞争。

（2）实行统一的市场准入制度

市场准入制度是国家对市场主体资格的确立、审核、认可制定和实行的法律制度，是国家对市场经济活动基本的、初始的管理制度，这一制度的基本内容是由国家相关部门对进入市场的企业实施审批手续和登记注册以使企业获得进入市场相应的资格条件和取得资格的程序，并由国家相关部门实施审批手续和登记注册来执行。实行市场准入制度的目的，是集聚更多资源参与经济活动，培育和规范市场主体，促进经济持续健康发展。营造公开、公平、公正的市场竞争环境。市场准入制度的一个重要标准就是统一性，即对各类企业一视同仁。因为企业按照统一的资格条件进入市场，按照统一的标准规范市场行为，积极参与市场竞争。

总之，建立公平开放透明的市场规则是建立统一开放、竞争有序的市场体系的基础。要通过制定负面清单这一模式，让各类市场主体可以依法平等进入清单之外的领域。同时要进一步推进国内贸易流通体制改革，建设法制化营商环境。

6.改革市场监管体系，实行统一的市场监管

市场监管是指监管主体依据法律法规对各类市场主体准入和准入后行为进行的规范、约束等监管活动，是维护市场经济秩序的必然要求。市场监管包括严格市场主体准入和规范市场主体行为两个方面。我国市场建设和市场监管机制存在的问题，要求实行统一的市场监管。我国社会主义市场经济体制已经建立并不断完善，但市场经济运行中仍然存在着行业垄断、地方保护、信用体系不健全、秩序比较混乱、监管体制效率不高等突出问题。为此，党的十八届三中全会《决定》提出，把“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”，作为建立公平开放透明的市场规则的改革任务之一。落实《决定》精神，需要克服我国市场建设和市场监管体制存在的问题。完善统一开放竞争有序的市场体系，就必须实行统一的市场监管。

（1）严惩违法行为

我国市场准入程序较为复杂，法定行政审批涉及多个部门，部门审批又都有内部规则，垄断性行业审批还有特殊规则，操作过程也不透明，使主管部门在审批中往往对不同性质、不同归属的企业实行不同尺度和标准，造成民间资本在市场准入中不得不付出额外成本。这些做法短期内看起来似乎有利于当地发展，但由于扭曲了资源配置、有悖公平竞争原则，并引发地方之间的过度竞争，从长期看，对全局发展不利，对本地发展也不利。所以，《决定》强调指出，要严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对各种垄断和不正当竞争。

（2）加强社会信用体系建设

信用体系建设近年来始终处在被忽略轻视的位置，使得我国经济社会发展中假冒伪劣、坑蒙拐骗、拖欠赖账等失信现象屡禁不绝，极大影响了整个经济的健康运行。《决定》提出要建立健全社会征信体系。通过征信体系，逐步完善个人和机构的信用记录，作为其从事生产、投资、流通、消费等经济活动的重要信用依据。在此基础上，建立信用奖惩机制，培育履约守信的行为规范，提高全社会的信用水平。

（3）健全优胜劣汰的市场化退出机制

易进难退、退出不畅一直是我国市场体系运行中的一个重要缺陷，《决定》提出要健全优胜劣汰的市场化退出机制，完善企业破产制度。这表明，企业进与退，要发挥市场优胜劣汰的作用，要通过市场竞争作出选择，而不能由政府说了算。作为政府应把主要精力放在为企业退出和重整创造不可缺少的外部条件上，在企业破产和兼并重组等问题上，要坚持企业自主原则，防止政府搞“拉郎配”；要鼓励跨地区、跨所有制的兼并重组，防止地方保护。

7.打破行业垄断，保障市场发挥调配资源的作用

对垄断行业进行改革，保障市场主体的自由竞争，是坚持社会主义市场经济方向改革过程中的重要环节，也是改革开放以来市场经济发展取得成功的一个基本经验。但是，相对于其他领域的改革，垄断行业改革的推进较为缓慢。非公有制经济的中小企业发展困难、价格关系扭曲、结构调整进展缓慢、资源消耗过高等问题，都与行政性垄断范围过广、程度过深导致市场机制作用发挥不充分有直接关系。为此，《决定》中强调：“反对垄断和不正当竞争。”当前，垄断行业是深化改革的焦点和难点所在，改革攻坚必须打破垄断。

行政垄断已经严重阻碍市场经济的发展和完善。一是垄断行业在能源、电信、交通、金融等领域的垄断恶化了市场环境，影响了中小企业的发展。二是行政性垄断对国民收入分配格局产生了负面影响，导致不同部门之间、不同社会群体之间收入差距过大。三是与行政性垄断相伴生的是行政权力过多介入微观经济活动，由此衍生了经济转型时期的秩序混乱和腐败现象。四是行政垄断排斥了潜在的竞争者。这使民营企业失去参与竞争的机会，而垄断国企安于垄断利润现状，创新动力不足。这就使得旧的低端扩张模式难以改变，造成资源的巨大浪费，在国际竞争中也主要依赖价格、数量竞争，屡屡产生海外投资的重大亏损。

（1）允许非公有制经济进入垄断行业参与竞争

2005年和2010年，国务院先后发布两个“非公有制经济36条”。其中明确规定：允许非公有资本进入垄断行业和领域，允许进入公用事业和基础设施领域，允许进入社会事业领域，允许进入金融服务业，允许进入国防科技工业建设领域；鼓励非公有制经济参与国有经济结构调整和国有企业重组。这对于允许非公有制经济进入垄断行业参与竞争具有十分重要的改革意义。

（2）保证垄断行业改革规范有序进行

长期以来，在国有企业改制重组中政企不分、监管不力的问题较为突出，为暗箱操作提供了可乘之机，同时也导致国有资产流失，使国有产权制度改革受到质疑。改革与发展的实践证明：改变这一现状，突破垄断行业改革的困局，最有效的办法就是方案公开、程序公正、社会参与、媒体监督，“让权力在阳光下运行”。

（3）弱化政府对微观经济活动的干预

由于受长期计划经济体制和思维惯性的影响，至今在不少地方和部门，政府的直接干预依然十分突出，特别是对垄断行业的生产经营过程，以及市场化的竞争性行业，都存在着行政权力滥用的问题。不仅为腐败行为提供了制度土壤，而且加剧了收入分配不公，影响了政府的公信力。为了从根本上解决这一问题，必须加快行政体制改革，进一步转变政府职能。凡是市场主体有能力做好的事情都要交给市场主体去做，政府的主要职责是为市场主体创造公平竞争的环境。

（4）进一步加强立法

完善反垄断法律法规是打破行业垄断最有效的法制保障。当前，一是要不断提高《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）的可操作性和执行透明度。应根据改革市场化的进程，修改《反垄断法》。通过修改《反垄断法》，并制定行政法规、实施细则，不断提高法律的可操作性。二是要强化反垄断执法，统一反垄断执法机构。通过积极开展《反垄断法》的实施，促进社会主义市场经济的不断完善。

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[1]欧阳日辉：《大开局：十八大后中国改革发展趋势》，人民日报出版社2013年版，第38页。

[2]刘世锦：《建立公平开放透明的市场规则》，《中国发展观察》2013年第11期。