第二节　具有我国特色养老保险制度的形成

新中国养老保险制度的建立，始于20世纪50年代初。根据1951年中央政府颁布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》，建立了企业全部缴费、全国统筹的现收现付养老保险制度。1955年又建立了机关、事业单位的养老保险制度，并于1958年统一了企业和国家机关的退职办法，并把这一规定沿用了20多年。这一时期我国养老保险制度采取的是完全规定受益制的方式，没有职工的个人缴费积累，因而这一时期我国养老保险制度在本质上，是一种以企业和单位缴费为载体的现收现付制度。

在计划经济体制下，政府是社会资源的唯一配置者。国有企业所上缴的利润和税金，都已形成了国有资产，而国有企业所上缴的保险金包含在这些利润和税金中，没有单独列入政府预算。20世纪80年代，随着我国经济体制改革和国有企业经营机制的转换，企业逐渐成为了独立面向市场的经济单位，养老包袱的轻重就严重影响到了企业的赢利水平。20世纪60年代末形成的以企业为风险分散单位的养老制度，使得国有企业间、不同所有制企业间的养老负担畸轻畸重，阻碍企业公平竞争而被迫要求改革。因此，国有企业间过去那种事实上的大统筹关系开始瓦解，新老企业间养老负担的不均衡问题，部分老企业无力承担退休职工养老责任等问题迅速显露，原来那种“养老金在企业营业外项目列支”的办法也执行不下去了。特别是20世纪80年代前后，对养老制度有着决定意义的人口年龄背景结构，在我国正发生着戏剧性巨大变化。全国在职职工与退休人口的比例，即老年赡养率，从1978年的30∶1，骤然地下降到了1979年的16.7∶1，之后的几年更是持续不断下降，1986年下降为7.5∶1，1995年下降为4.8∶1。

人口老龄化是当今世界人口结构变化不可逆转的趋势，因而社会保障制度的建立与完善，应该完全与人口老龄化的发展进程相适应。我国人口年龄结构的戏剧性变化，使得逐渐成为市场主体的企业及政府感觉到了养老的沉重压力，因而要求职工个人提供养老缴费的呼声，逐渐成为我国养老改革继社会统筹之后，又一个重点和难点问题。1997年，我国政府在养老体制改革中，对城镇职工的基本养老保险采取了不同管理办法，具体表现为“老人老办法、中人中办法、新人新办法”。即对新制度前离退休的城镇职工，也就是老人采取由社会统筹基金来支付退休金；对新制度前已经工作但不到退休年龄的城镇职工，也就是中人采取由社会统筹基金来支付基础养老金和过渡性养老金，新制度建立后部分按个人账户积累资金发放养老金；对新制度实施以后参加工作的城镇职工，也就是新人采取由社会统筹基金来支付基础养老金，并按个人账户积累资金发放养老金。从此，我国的养老体制改革，确立了把社会统筹和个人账户相结合的模式，作为养老保险改革的发展目标，实现了从传统现收现付制，向现收现付制和个人积累制相结合的混合发展模式转变。

如果说20世纪80年代初，我国开始所进行的养老体制改革，面对的主要是一个微观经济问题，以及建立独立于企业与事业单位之外的社会统筹制度是其首要诉求的话，那么20世纪90年代以后的我国城镇养老保险制度改革，则演变成为了一个宏观的、社会的和经济的问题。我国养老保险制度改革的诉求，除了社会统筹之外，又增加了一个逐渐培养职工养老意识、引入个人责任的重点问题，而且随着我国人口结构老龄化和养老体制改革的不断深化，强化职工个人养老的责任，逐渐成为了整个我国养老制度发展和改革的首要课题，政府、社会、学界等各方面，都开始将目光集中于养老保险制度本身。

20世纪80年代初期，我国城镇开始的养老保险制度改革所要求解决的问题，主要是一个微观的、经济的问题，是要求养老保险制度为经济体制的改革进行相“配套”。显然在这种背景之下，我国养老体制改革的首要方向，就是要实现“社会化”，即通过社会统筹将正式养老制度独立于企业之外，为企业行为提供公平竞争的环境。因此，从理论和逻辑上讲，社会统筹成为了我国20世纪80年代初期养老体制改革的首要诉求。

为了有效解决这些问题，有关部门开始在一些市、县进行养老保障费用的社会统筹试点，即在统筹区域内的企业间，按照“以支定收，略有节余”的原则，确定养老金的支出比例，由政府指定的劳动部门负责养老金统一收缴、发放。我国养老保险制度在建立之初，完全是以县市级统筹为主的，所以存在着统筹范围小、抗风险能力弱、调剂能力差等问题，不但造成了养老保险的可携带性较差，而且还严重制约了劳动力的流动性。

针对我国养老保险制度统筹层次低所表现出来的种种问题，从1984年开始，广东省江门市和东莞市、四川省自贡市、江苏省泰州市和辽宁省黑山县，率先进行了退休费用社会统筹的试点工作，拉开了我国社会养老保险制度改革的序幕。这一改革实质，是在统筹区域内的企业间实施养老保障费用的转移支付，在一定程度上缓解不同国有企业间养老负担不均衡的问题，并且也为我国实现基本养老保险省级统筹积极创造条件。

1991年6月，在这些地区试点的基础上，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。《决定》明确指出，要建立一个“企业职工社会保险养老金统筹”的制度，实行养老保险金社会统筹；并首次提出“改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用”，对于养老基金实行部分积累。1991年，在国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》精神影响下，部分农村地区也开始进行了养老保险制度的试点工作。农村养老保险制度以“个人交费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”为基本原则，实行基金积累的个人账户模式，为此后农村建立社会保障制度打下了牢固基础。

国务院颁布的《决定》及随后进行的全面改革，主要是以养老制度的社会统筹为主，同时对三方缴费进行了规定，并明确了养老保险责任由三方分担，使得个人的养老责任开始以缴费方式显现了出来。此外，国务院颁布的《决定》也明确宣布，实行养老保障的社会统筹，使得社会统筹体制开始在全国范围内逐步推行。统筹层次大多集中在市、县两级，但文件提出要积极创造条件，推进社会养老保险由市县统筹逐步过渡到省级统筹。国务院发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，标志着养老金制度的改革全面启动，并在改革养老保险制度的基础上，我国逐步建立了三大支柱式养老保险体系，即国家基本养老保险，企业补充养老保险和个人储蓄养老保险的多层次养老保险体系。

以三大支柱为标志的养老保险体系的建立，使得具有我国特色的养老保障模式从“文化大革命”后的现收现付制，转向现收现付制与部分积累制相结合，从资金来源单一化转向多元化发展，从管理服务单位化转向社会化。我国的这种基本养老保险制度，是一种实行社会统筹与个人账户相结合的社会保障模式。这种社会保障模式，虽然从制度设计上解决了统筹区域内新老企业间养老负担不均衡问题，但由于缺乏必要的激励机制，加之实行的是差额收缴和差额拨付制度，使得社会统筹实际上变成一种企业间的直接转移支付。因此，退休职工较少的新企业就没有缴费积极性，拖欠、拒缴的情况时有出现。此外，20世纪80年代中期以后，随着国有企业就业增长的放慢和退休职工比例的大幅度增加，国有经济总体上的养老负担越来越重。很多地区的养老金提取比例，从20世纪50年代的3％以下，增加到当时工资总额的20％以上。一些老工业基地，如天津、重庆等的养老保险缴费率更高，严重影响到国有企业自身发展。也使得在统筹层次上，由市县级统筹向省级统筹过渡缓慢。

另外，发展迅速的非国有经济，基本上还没有进入制度化的养老保障体系，企业没有这方面的费用支出。因此，不同所有制的企业间难以进行平等竞争，工人合法权益也得不到有效保障。针对这些问题，理论界和政府有关部门，对我国社会保障改革与发展问题进行了全面讨论和研究，并取得了很多方面的共识，为下一步改革奠定了基础。

1993年，中共中央十四届三中全会在与理论界取得共识的基础上，做出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。其中对养老保障体制改革作出了三项原则规定：其一，“建立多层次的社会保障体系……社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。……发展商业性保险业，作为社会保险的补充”；其二，“按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式……城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”；其三，“建立统一的社会保障管理机构……社会保障行政管理和社会保障基金经营要分开……社会保障管理机构主要是行使行政管理职能”[3]。可以说，在中共十三届三中全会的《决定》中，首次提出了“社会统筹与个人账户相结合”的原则，这一原则在中央全会《决定》中的明确，对此后养老制度的改革进程产生了多种影响。特别是中央全会的《决定》中，首次肯定了个人账户是一个正确改革方向，这就等于从根本上承认了养老金作为职工个人一部分延迟支付的劳动报酬性质，这一点对于个人责任的明确，无论是理论逻辑上还是实际操作上，都具有特殊意义。

此外，起源于西方社会20世纪70-80年代的养老保险市场化改革，其实质就是在养老保险领域中引进市场竞争机制，通过不断强化个人责任制度来减轻政府的社会负担。西方社会如火如荼的养老保险市场化改革，也不可避免地将影响到我国养老保险改革的取向。可以说，从20世纪90年代我国养老保险三方缴费机制及个人账户的建立，特别是后者标志着在我国养老保险领域政府责任与个人责任的重新配置。无论是西方欧美国家或是我国，通过市场化以实现个人责任的强化，是在养老实践中，逐渐解决老龄化危机、基金危机或说是解决“福利危机”，以实现社会福利再改善的要求和选择。

在这一选择中，其核心就在于如何重构政府责任与个人责任，并通过市场取向改革，形成合理有效的养老责任分担机制。但对我国而言，在建立与完善社会保障制度过程中，直接套用西方社会私有化模式是不可行的，也是不现实的。现实要求人们必须从理论上对个人养老责任与政府养老责任进行合理划分、界定与组合，并将一般理论分析与我国养老保险的特殊性有机结合起来，在此基础上进行不断理论探索和社会实践。

为了进一步深化社会保障制度改革，1995年3月，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，将中共中央十四届三中全会《决定》中的三项原则付诸实施，开始在全国范围内推进“统账结合”的养老保障体制改革，进一步明确基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度，并补充以企业保险、个人储蓄形成多层次养老制度。《通知》中还指出了基本养老制度的四统一原则，即统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。如果说个人账户制度的肯定和明确，显现了个人养老责任，那么这个“四统一原则”在某种意义上，则体现着政府在养老领域中为养老者提供“基础设施”的义务和职责。1995年的改革精神包含了丰富内容，而社会统筹与个人账户相结合无疑是其关键核心。不过由于政府不同部门间在一些问题上存在意见分歧，所以在1995年3月提出的改革中，同时提供了两套不同的具体操作方案，并允许地方政府可自由选择甚至适当进行修改，体现了灵活性的操作原则。

1995年颁布的《通知》，为统账结合养老制度建立提供的两种方案是，实施办法一和实施办法二。改革方案一的主要意图，是要建立一个较大规模的个人账户，可称为“小社会统筹、大个人账户”。进入个人账户缴费率为职工工资收入的16％，个人缴费初期为个人工资的3％，最终达到8％，即个人账户缴费率的50％。企业初期为个人账户缴纳13％，之后随个人缴费率的上升而下降，其中5％体现公平，按本地平均工资为基数缴纳，其余部分体现效率，以职工个人工资为基数计算。按照改革方案一的主要意图，可以把社会统筹部分的供款理解为工资总额的4％。改革方案二的主要意图，则是采取了一种“大社会统筹、小个人账户”的原则，但规定的精神比较笼统，要求按当地政府规定的比例缴费，规定职工个人缴费的全部或一部分，在企业缴费中，职工缴费工资基数高于当地职工平均工资200％以上至300％的全部或一部分，以及上述两部分“储蓄额的利息”可以计入个人账户。此外，在受益的方面主要实行结构式管理，由来自于“统筹”的社会性养老金，以及缴费性养老金、个人账户养老金三部分组成。因此，在这两种方案当中，相比而言，方案一的“大账户”主要强调更多的个人责任，而方案二的“小账户”则要求弱化个人养老责任和重视更多的公平和社会再分配。

1997年7月，为解决和统一养老制度上的混乱局面，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出建立统一城镇职工养老保障制度，使已实行一年多的两套改革方案，向新的“统账结合”改革方案过渡。统一后的改革方案要点是：全国统一按职工工资的11％建立个人账户，其中个人缴费逐步从4％提高到8％，其余部分由企业缴费划入。企业缴费率由省级政府确定，一般不得超过企业工资总额的20％。改革以后退休职工养老金支付分为两部分，一是按当地年平均工资20％支付的基础养老金；二是根据累计储存额除以120的标准按月支付的个人账户养老金。改制前参加工作时间较长的“中人”，除发给基础养老金和个人账户养老金外，按缴费前的工作年限，另外增发过渡性养老金。改制前已退休职工的养老金，仍按过去标准由企业缴费形成的社会统筹部分解决。此外，《决定》还要求对养老金的管理实行收支两条线，逐步实现养老金的社会化发放。

1997年国务院颁发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确了我国基本养老保险制度的统一模式，这种模式实际上是一种混合型模式，它要求从传统现收现付制向部分个人积累制过渡。在这一个统一的模式中，采用“个人账户”制度，即按职工本人缴费工资的11％记入个人账户；文件同时要求强化对养老金的管理，规定养老金只能用于国债和银行投资，严禁投入其他金融和经营性事业。1998年8月，根据现实的一些问题，国务院又发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，决定对有关政策实施进一步调整。主要内容包括：其一，将原来11个行业的行业内养老统筹移交给地方（省、直辖市）管理，从而提高统筹层次，实施省级统筹；其二，养老金的差额缴拨改为全额缴拨，并实施养老金社会化发放。此外，为了打破区域分割、人群分割，早日实现基本养老保险的省级统筹，促进各地区的协调与公平发展，2007年劳动和社会保障部制订了企业职工基本养老保险省级统筹标准，同年9月，劳动和社会保障部的部长田成平给出了省级统筹的时间表，那就是力争用两年左右的时间，在全国基本实现养老保险的省级统筹，并逐步提高养老保险的统筹层次，最终实现全国统筹，建立一个完整、统一的养老保险制度，努力做到在全国范围内调剂使用养老金，以适应养老保障社会化的本质要求。

2010年10月28日，由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了我国第一部具有前瞻性、普适性的《中华人民共和国社会保险法》，并自2011年7月1日起全面实施。我国政府这部最新公布的《社会保险法》，是一部民生大法，对于维护老百姓的基本权益，完善我国养老保险制度具有重要的社会意义，彰显了我国在社会保障事业发展方面又取得了巨大的进步。

从以上研究与分析中可以看出，20世纪80年代以来我国养老保险制度改革，主要是沿着社会统筹--社会统筹与个人缴费--社会统筹与个人账户相结合--个人账户改革的轨迹和思路行进。其改革表现出来的核心内容，一是建立独立于企业之外的养老社会统筹制度；二是让职工个人负担部分保险费用，以期达到减轻企业进而国家负担和增加个人责任的目标；三是建立职工个人退休账户，以期解决现收现付制与人口老龄化矛盾。在改革的整个过程中，明显体现出养老领域国家责任与个人责任进行的重置和调整。但在改革过程中，尤其是1995年和1997年所进行的改革，在制度安排上的一些设计却导致了两个后果：其一，“统账”的结合，在操作层面上使社会统筹账户和个人账户的边界变得模糊不清，为以后的“空账”恶果留下隐患；其二，政府对转制成本模棱两可的态度，使这一债务责任不可避免转移到保险费用的最终承担者身上，这必然导致供款率上升，对新制度运行效率及个人责任的实现造成不利。

根据第五次全国人口普查资料显示，2000年10月31日，我国60岁及以上老年人口比例和65岁及以上老年人口比例，都分别达到了10％和7.1％，不仅标志我国人口结构已转变为老年型社会，而且还呈现出老龄化人口的数量之大，老龄化程度之深，持续时间之长等特点，使得我国没有建立起足够积累的养老保障体系，日益成为全社会关注的重要问题。

特别是随着我国退休高峰时期逐渐逼近，必将导致我国养老金社会统筹费率越来越高。据相关机构预测，2030年以后，我国养老金社会统筹费率将相当于工资总额的40％以上，远远超出了国际公认的20％-25％警戒线。[4]因此，在人口老龄化所产生的巨大社会压力下，如果不能够早日做实个人账户，为未来退休高峰和人口老龄化高峰的到来做好准备工作，那么我国整个养老保险制度到时不仅可能将面临巨大支付风险，而且还将使得我国原本受个人账户空账运转重压之下的养老保险制度不堪一击，最终导致整个体系崩盘。

为了能够有效应对人口的巨大挑战，1997年我国开始对养老保险制度进行全面改革，实行社会统筹和个人账户相结合的部分积累制，希望在社会统筹基础上，通过积累使个人账户基金达到一定程度，以应对未来养老的社会压力。然而，从目前这一项制度的实践来看，并没有与其设计初衷的本意相吻合，相反，人口老龄化的加剧、人口预期寿命的延长、巨额的转制成本，以及个人账户空账运转等方面所产生的巨大压力，加之整个社会“未富先老”的国情，使得传统养老保险制度在公共财政上出现了入不敷出的支付危机，导致“缴不抵支”养老保险金的缺口越来越大。特别是为了填补转制成本所造成的隐性债务，使我国政府设计的“统账结合”模式下的个人账户，都被用作支付当前退休人员的养老金了。因此，所谓的个人账户，实际上完全是一个“空账”。

这种拆东墙补西墙的“空账运行”方式，在本质上就是一种用当前职工的纳税钱，来养活当前退休人员的做法，完全偏离了实现部分积累制度设计的初衷与本意，是向现收现付制度的一种回归。尤其是个人账户空账的问题由来已久，且空账规模则不断扩大，要想在短期内彻底解决这一问题并非易事。特别是当前做实个人账户所面临的资金缺口较大、责任界定不清晰、征缴与管理体制及如何保值增值等问题，都是制约个人账户做实的严重障碍。因此，建立个人账户不但无法有效缓解养老金支付的沉重压力，而且使养老保险基金的储备也无法实现，这不仅成为全国统筹的极大财政障碍，而且也必然导致当我国人口老龄化进入高峰的时候，使得养老保险体系不堪一击，将面临崩溃的可能性。

从目前专家学者的分析与研究来看，危及我国养老保险制度可持续性发展的因素很多，既包括了覆盖面狭窄、基金征缴率偏低、统筹层次较低等因素，也包括了管理手段落后、法律监管体系不健全、保障基金随意被挪用等因素。这些因素相互交织，错综复杂，对推动养老保险基金需求的不断增大，无疑起到了推波助澜的消极作用。我国养老保险所面临的严重支付危机，以及对整个公共财政体系带来的巨大冲击，表面上看是因为人口老龄化问题所引发的，但对更深层次原因进行分析之后得出的结论则是，在我国社会养老保险制度中，人们的权利与义务相适应程度非常不高，也是一个非常重要的因素。特别是我国退休年龄制度的设计极为不合理，完全忽略了近年来人们在健康上的变化所导致的寿命延长，使得我国现行个人账户制度面临巨大的“长寿风险”。

为了不断深化我国养老保险制度改革，解决个人账户的“空账”问题，2000年在总结过去经验与教训的基础上，国务院又发布了一份重要文件，即产生巨大社会影响的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，并根据这一重要文件精神，从2001年7月开始，首先在辽宁省及其他省份确定的一部分地区，进行了具有我国特色的养老制度筹资模式的试点改革工作。

辽宁省这次试点改革的基本思路是：在保证离退休职工基本养老金支付的基础上，实现社会统筹基金和个人账户基金的分账管理，确保个人账户的有效积累。国务院颁布的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中规定，个人账户规模由本人缴费工资的11％调整为8％，全部由职工个人缴纳，企业缴纳的20％部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹。在受益上，基础养老金按省市年度社会平均工资的20％-30％发放。

在这次试点改革方案中，有关养老保险的基本内容主要有：其一，坚持社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，基本养老保险费由企业和职工共同负担；其二，企业缴费比例为工资总额的20％左右，企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金，并以省为单位进行调剂；其三，职工缴费比例为本人缴费工资的8％，并全部计入个人账户；其四，个人账户规模由本人缴费工资的11％调整为8％；其五，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金由社会统筹基金支付，也称社会统筹养老金，月发放标准为当地上年度职工月平均工资的20％（视缴费年数可增加比例，总体水平控制在30％左右）；其六，个人账户养老金由个人账户基金支付，月发放标准根据本人账户储存额除以120，个人账户基金用完后，由社会统筹基金来支付。

在社会保障制度改革中，做实个人账户主要是针对以前空账而言的，直接目的就是为了杜绝未来的支付隐患。自2001年辽宁做实个人账户的试点改革工作进行以来，现已经历了三个发展阶段，即辽宁试点改革阶段，吉林与黑龙江试点改革阶段，江苏、浙江、广东试点改革阶段。这三个阶段的试点改革，虽然为空账问题的解决积累了经验，但转制成本的责任问题仍然未明确；而且随着个人账户的“做实”，个人账户基金的保值增值，即个人账户基金的投资运营日益成为一个新的亟待解决难题。

目前学术界和相关政府部门却不得不遗憾地承认，在我国日益繁重的社会保障事务巨大压力下，以及在社会保障资金严重不足情况下，个人账户并没有能够真正做实，其障碍主要来自于以下四个方面：第一，如果做实个人账户，地方养老金的支付缺口怎样来弥补，由谁来弥补。特别是个人账户历史积累下来的空账又该如何来弥补，由谁来弥补。截至2010年7月底，据有关权威部门统计，我国养老保险的个人账户空转已达到了惊人程度。有数据显示，目前空账达到1.7万亿元。第二，个人账户一旦做实，那么由谁来管理个人账户，谁是受托人，谁来经办养老金项目。这一切，目前还缺乏受托人制度安排。第三，个人账户做实后，个人账户基金的投资工具是什么，养老金能够投资的产品有多少，养老金投资市场的规模有多大，投资的信息如何披露，投资的风险有多大，如何规避投资风险。因为对养老金整套投资运作的制度安排来讲，养老金的投资市场比一般资本市场要求更高。第四，做实个人账户就意味着统筹账户不能够再从个人账户中挪用资金，一旦个人账户不再被挪用，那么统筹账户当期发放的缺口就必然要重新显现出来。所以由养老保险制度转轨带来的统筹账户基金缺口，以及由此导致的个人账户巨额空账，不仅成为制约我国基本养老保险制度持续发展的根本桎梏，而且也使大量隐性养老保险债务和制度转轨成本，成为严重制约个人账户做实的关键性问题。

目前，我国养老金出现的巨大缺口，其实是国家没有承担相应的责任造成。长期以来因为低工资、低福利，广大民众牺牲了资金的部分利益，使国家经济得以发展壮大。在这种制度下，国家获得的财政收入中，包含了一部分职工养老资金。但是，在对养老制度进行改革的时候，这部分养老资金却没有剥离出来，而是通过养老金的“挪用”，让职工承担起了社会养老责任，这无疑是一种建立在侥幸基础上的制度安排。特别是近年来我国养老金的空账运转，已使社保资金处于一种不安全状态，作为政府来说，不能够像一些商人那样处处盘算经济效益，而应该更多考虑社会效益，承担起填平养老金缺口的重要职责。

以上的这些问题，如果不能够得到有效妥善解决，那么在我国养老保险制度改革过程中，做实个人账户最终将只能成为一句空话，基金缺口、隐性债务和转轨成本将会成为沉重负担，严重影响到我国社会保障制度的建立与完善。当然，为了填平日趋增大的养老金缺口，国家在近年也出台了一些积极措施，特别是给予社保基金各种特殊政策，鼓励其参与到对固定收益产品、股票和实业等投资活动中。

目前我国社保基金的保值与增值，也主要是通过这些途径得以实现的。但当社保基金将其精力集中于这种投资活动时，已使其社会保障功能出现了一定程度的退化。特别是社保基金参与到风险程度很高的股市投资中，一方面会降低社保资金的安全性，另一方面也会对市场的公平秩序造成干扰。因此，社保资金过于热衷参与到各种投资活动中，这并不是值得肯定的方向。要想填平我国养老金日益增大的缺口，最终还需要政府作出更大努力。其实要想填平养老金日益增大的缺口，在技术上并无太大难度，只需国家财政直接拨款即可。这是因为国家财政收入归根结底是属于广大民众的，所以国家财政责无旁贷，应该成为社会保障资金的支付者与兜底者。

近年来，我国财政收入出现了一个快速的增长，即使是在金融危机横扫全球最为艰难的2009年，我国财政收入仍然实现了11.7％的巨大增长。2010年上半年，在全球金融危机得到逐步缓解情况下，我国财政收入已经超过了5万亿元。在我国社会经济发展到已经具备了大国崛起力量的今天，这一切实际上就为我国政府早日填平养老金缺口，提供了可靠物质基础和有效的资金保障。因此，在坚持公共财政取之于民用之于民的原则之下，早日填平我国养老金的缺口，已不再是一个经济问题，而是一个政治态度问题。特别是随着经济的快速发展，以及经济实力越来越强大，而社会保障制度却仍然非常落后、极为不完善，这不能不说是我国社会发展过程中的一个巨大遗憾。在2012年4月7日的世界卫生日，我国卫生部透露，目前中国是世界上唯一老年人口过亿的国家，老龄人数已经占世界首位。相关数据显示，截至2011年年末，中国内地有1.85亿名60岁及以上老人，65岁及以上人口也达到1.23亿人，占总人数的9.1％，也就是说，每100个人中就有14位60岁以上的老年人，使得中国老龄化人口的规模超过欧洲老年人口的总和。据有关统计显示，2004年中国不能自理的老年人比例为8.9％，人数超过了1200万人。此外，统计还显示中国60岁以上的老年人，有2/3的时间完全处于“带病生存的状态”。预计到2015年，部分失去自理能力的老年人将达到4000万人。[5]因此，在“十二五”期间，需要进一步实施积极的健康老龄化战略，确保老有所养、老有所依，进一步完善老年医疗保障政策和措施，大力扶持和发展老年健康产业，鼓励建立社会养老机构。

不过，在深入研究与分析了我国社会保障养老方面所存在的一些问题和困难之后，人们也应该清楚地看到，近年来我国在养老保险制度方面，通过一系列改革也取得一些卓有成效的成绩。特别是在20世纪90年代中期至今的统账结合探索阶段，养老保险制度在资金来源、资金运用和制度属性等方面，都发生了重大变化，成果显著斐然。如在资金来源方面，不再由国家和企业全部包揽，而改变为由企业和个人共同负担缴费，政府则扮演最后担保人角色。在资金运用方面，尤其是社会统筹部分的发放办法，能够起到一定的代内收入再分配作用。在制度属性方面，则确立了部分积累制。[6]但是，在统筹层次方面，由市、县统筹向省级统筹过渡仍然进行得十分缓慢，多数省份基本上还没有实现省级统筹，而宣布实行省级统筹的省份，养老基金在省内不同城市间的调剂也十分困难，[7]使得全国各地区的试点工作长期各自为政，制定的一些相关政策则试而不定，甚至朝令夕改，使得在政策实施时间、缴费基数、享受条件与待遇计发水平等方面，存在着巨大差异性。这不仅造成了制度内的不公平，而且也使得相关政策逐渐出现了一些异化现象。

另外，在建立具有我国特色的养老制度方面，除了要很好解决社会统筹问题，打破制度条块分割的不合理现状，有效使用养老基金之外，那就是如何在广大农村地区建立养老制度，有效解决与保障日益严重的农村老年人养老问题。在一个迅速老龄化的农业社会，如何有效解决与保障农村老年人的养老问题，现已成为我国社会保障的重要内容之一，因为我国农村老龄化问题，属于未富先老的特殊社会问题，而目前政府和社会还不能为农村老年人提供更多养老保障，使得没有离退休制度的农村老年人在养老时候，只能是更多依靠家庭子女的赡养和自我收入来完成。

然而，无论是子女赡养还是自我收入养老，我国农村老年人为了减轻子女的赡养负担和增强自我养老的能力，都广泛参与了不同程度的生产和生活劳动。[8]当然，这也是一个不争的事实，那就是由于我国农村老年人的劳动参与，以及老年人在农业生产或其他传统经济领域和家务劳动中经验积累上的优势，使得老年人在农村社会生产与生活当中，仍然发挥着非常重要的作用。[9]

实际上，健康的农村老年人可以通过家务和或者在农地上、或者通过其他工商业的劳动生产，创造出了许多可以在市场流通的商品，从而大大增加了家庭收入；反之，一些由于身体健康不良状况的农村老年人，意味着劳动参与机会的减少，影响了老年人的劳动效率，这种状况所产生的直接影响，就是给老年人的家庭带来了劳动收入减少。农村老年人的健康不良状况，往往意味着需要增加家庭日常医疗开支，大量占用家庭既有的一些资源，同时，对不健康老年人的照料还将会占用家庭其他成员的工作时间。一般来说，如果老年人健康时参加的家庭劳动，属于一种家庭不可或缺的劳动投入，如照看小孩和房屋，洗衣做饭等，那么老年人原来健康时的劳动投入，此时也将需要家庭其他成员的劳动投入来替代，因此，从这两个方面都将会影响到家庭其他成员的劳动状况与投入。农村老年人健康状况对家庭劳动收入影响，主要分为两大块：一是通过老年人劳动时间的减少，以及劳动工资的降低而直接影响家庭劳动收入；二是通过对老年人健康不良状况的护理，使得家庭其他劳动力的劳动时间减少，导致劳动工资降低，从而间接影响家庭劳动收入。

在建立我国养老保险制度过程中，其实践基本上走过了这样一条“国家责任-引入个人责任-国家责任（包括企业责任）与个人责任并重-强调个人责任”的发展道路，即逐步完成了使政府责任后撤、个人责任回归的进程。在近半个世纪里，我国养老保险制度一直在探索和寻找一种既符合我国国情，又遵循养老保险自身内涵与规律的政府-个人养老责任结构。如果从逻辑上进行分析的话，那么这样一种探索历程，也基本上符合养老保险“个人保险”和“私人性公共物品”属性的内在要求，也完全反映了我国人口老龄化带来的巨大养老压力，而且也与20世纪80年代以来，世界范围内养老保险领域强化个人责任的发展趋势相吻合。

在我国养老保险制度发展历程中，不断引入个人责任并日益重视个人自我保险的趋势，使得养老保险对于效率价值取向日益清晰，这是我国养老保险非常难能可贵的发展成果，但是其问题也是严重存在的。其中最主要问题，就是没有制定一部统一、具有普适性的《社会保险法》，使得社会保险制度难以定性，不仅导致了养老保险的“碎片化”现象非常严重，地方割据情形加剧，而且社会统筹层次非常低，严重影响到了养老保险全国统筹发展目标的最终实现。为此，国务院明确提出了要在2009年年底，在全国范围内全面实现基本养老保险基金省级统筹，在2012年实现基金养老保险全国统筹的既定发展目标。养老保险全国统筹，在本质上，是在统一制度、统一管理机构、统一缴费比例、统一养老金计发办法的基础上，实现基础养老金统收统支的一种办法，主要遵循的是普遍原则、统一原则、互济共济原则、政府主导与责任分担原则、可持续性原则。

在努力实现养老保险全国统筹过程中，虽然许多业内人士纷纷表示了“任务重，时间紧”的担忧，但从目前中央政府制定的政策取向和时间表上来看，显然是试图通过行政手段予以变通解决，而不是通过制度改革方式予以彻底解决。实际上，在目前制度框架下，如果仅是通过依靠行政手段将社会保险统筹层次提高至省级统筹乃至全国统筹，都将会面临诸多难题。尤其是在现行我国“统账结合”的养老保险制度设计下，统筹层次与水平将会出现更为严重的行政逆向选择，即养老保险统筹层次越高，范围越大，其缴费表现就越不好，这是因为地区间社会经济发展水平差异性所造成的。

因此，凡是积极响应并提倡提高养老保险统筹层次的，一般都是经济欠发达的地区，而经济发达地区对待统筹层次提高的态度则恰恰相反，他们害怕实现全国养老保险统筹后，会导致本地居民养老待遇水平下降，以及发生“抽肥补瘦”、“鞭打快牛”的社会现象。要想有效解决好这方面的问题，首要办法就是要突破地方政府间、中央与地方间错综复杂的利益关系纠葛，积极立足于大局与全局立场，尽量理顺它们之间的利益关系；其次就是必须要承认地方利益的客观存在，并在制度设计与路径选择上，充分考虑对地方利益的正当保护，以化解地方对全国养老保险统筹的抵触情绪，从而不断提高地方参与全国养老保险统筹的积极性和社会养老的责任感。当然，对于早日实现养老保险全国统筹发展目标，以及有效解决个人账户基金的投资运营问题，都不是一蹴而就的事情，应该清醒地认识到实现这一目标的复杂性与艰巨性。

此外，为了有效破解老龄化所带来的扶养比例过重，基金支付能力较差这一难题，作者认为，科学合理延长法定退休年龄或实行弹性退休年龄，无疑是一种调整传统养老制度模式比较好的办法。这种办法的最大特点就是将参保人的养老保险缴费年限、替代率和退休年龄这三个关键因素，科学合理地整合到一个适当水平，使其在运行过程中建立一种供求关系平衡的良性机制，从而减轻“白色浪潮”退休人员对养老保险金的巨大压力。当然，也应该认识到延长法定退休年龄，国家是最大的受益者。国家可以少支付几年的退休金，以减轻财政压力。而对于劳动者来说，则要多缴纳几年的养老金才能够享受到本应该在几年前就享受到的待遇，使得一些企业职工承受了更加巨大的生存压力，必须拖着有病的身体去干那些要求不高、收入较少的工作。实行延长法定退休年龄的政策，应该坚持区别对待的原则，避免“一刀切”。

实际上，近年来愈演愈烈的欧债危机在完善社会保障制度方面已经给予了人们许多的启示，特别是提醒中国要适当提高法定退休年龄就是重要的启示之一。目前，中国提前退休的现象十分普遍，导致中国养老金收不抵支的情况相当严重。中国的基本养老保险规定参保人数最低缴费年限是15年，这与西方发达国家41年的“参考缴费年限”相差甚远，导致中国的养老制度严重依赖财政。