三、实践创新中显示的我国社会管理与社区治理新趋势

正是在应对以上各种时代挑战和考验的过程中，各地开展了丰富多样的社会管理和社区治理实践，较为明显地呈现出以下五种新的发展趋势，可以概括为“五化”，即体制复合化、方式多元化、手段艺术化、机制科学化、城乡一体化。

（一）合作共治与复合治理：社会管理与社区治理体制的复合化

体制问题是制约社会管理和社区治理最为根本性的问题，所以各地社会管理和社区治理实践都企图寻求体制上的突破。综观各地近年来的创新实践，一个明显的趋势就是从行政力量的一元化管理或单一部门的碎片化治理转向多元主体的合作共治与复合治理。这是与西方理论所倡导的国家与社会的对立所不同的。

1.从政府的行政化管理到“政府—市场—社会”合作共治

我国过去社会管理和社区治理体制的一个根本性缺陷就是政府一家独大，市场和社会的力量极为薄弱，甚至缺席，这导致社会管理和社区治理的过度行政化。就社会管理来说，过度行政化使得社会资源配置模式过于单一，导致整个社会的僵化和低效化，而且在社会冲突中把自身置于矛盾的焦点地位、引火烧身。就社区治理来说，过度行政化，不仅影响了社区资源的配置效率，而且与社区居委会自治组织的法律定位背道而驰。所谓合作共治，主要是指在社会管理和社区治理过程中，充分发挥政府、市场、社会三大部门各种组织的优势，使它们形成合力，共同管理社会和社区公共事务。这方面最为典型的例子是杭州市近年来开展的社会复合主体实践和各地开展的社区去行政化实践。

构建社会复合主体是杭州市提出的城市发展的整体战略。其基本做法就是在城市发展中，构建一个个由多个、多层、多界和多域行为主体联合或结合而成的复合型社会组织。具体说就是以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型创业主体[21]。我们曾经从社会学角度对其进行了全面的剖析，认为，从基本内涵来说，所谓“社会复合主体”是指，在行动过程中，多个社会主体形成相互关联，其各自的主体性发生重叠或复合，使得这些原本不同的多个社会主体成为一个社会主体，也即社会复合主体。社会复合主体的外延是指，社会主体的复合性所呈现出的各种具体性，这些具体性表现了社会主体复合性的多样性和差异性。譬如，社会复合主体的成分复合、结构性复合、功能性复合、机制性复合、结构性与功能性复合、功能性与机制性复合等多样性，以及社会主体复合的程度、形式、目标、效果等差异性。培育社会复合主体是社会运行和社会组织结构的重大创新，是经济运行和社会创业机制的重大创新，是政府职能转变和社会治理的重大创新，是形成和谐社会主体建设的“杭州模式”[22]。

围绕着社区去行政化和增强社区的自治功能，各地展开了丰富的实践探索，一个最基本的做法就是在社区设立服务平台（有社区工作站、社区服务中心、社区服务站、社区事务代办站、社区居民事务办理站等不同叫法），并在此基础上构建党组织、居委会、服务站、社区社会组织、社区居民、辖区单位等社区内各主体协调合作、各尽所能的社区复合治理体系，让它们共同提供社区公共服务、优化社区秩序，最大限度地增进公共利益。如北京市按照“一分、三定、两目标”的总体思路，理顺了社区党组织、居委会、行政组织之间的关系，实现了“把自治的部分还给自治组织”和“把行政的部分还给行政组织”[23]。杭州上城区倡导的社区治理中的“大党建”、“大服务”、“大治安”、“大信访”、“大调解”、“大稳定”、“大文化”等模式，以及“三位一体”的社区管理模式、“协和式自治民主”的社区自治思路、“三个联动”和“九力合一”的社区运作机制、“333+X社区大服务体系”等都非常清晰地体现了合作共治和复合治理的理念。[24]

2.复合治理：从“碎片化政府”到“整体型政府”

所谓政府管理的“碎片化”（fragmented），是指政府部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况[25]。韦伯的分析已经表明，现代政府必然是基于专业分工原则的科层制模式。但是，过细的职责分工和机构分割又必然导致了政府职责交叉、多头指挥、流程破碎、本位主义、效能低下、无人负责等碎片化弊病：第一，分工过细导致流程破碎、组织僵化。第二，部门林立导致本位主义、互相推诿、整体效率低下等现象。第三，管理驱动导致服务意识不强、服务效能不高[26]。正是基于对这些问题的反思，西方20世纪90年代以来兴起了“整体型政府”（Holistic Government）理念。“整体型政府”是相对于之前所流行的“碎片化政府”（fragmented government）来说的，按照克利斯托弗·波利特（Christoppher Pollit）的经典概括，“整体型政府”的深刻内涵是“排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务”[27]。构建“整体型政府”需要从机构、业务流程、信息资源、服务与沟通渠道等方面加以整合。近年来，我国一些地方政府在这方面也进行了积极探索。最为典型的例子是南海区的镇（街）综治维稳信访中心[28]。

基层治理的碎片化是影响社会矛盾有效解决的重要原因[29]。因为社会矛盾的一个重要特点就是集聚性和传导性，一个小的矛盾错过了最佳化解时期，就有可能变成大的矛盾，甚至发展到不可控制的局面。当前，我国利益纠纷以井喷式的速度大量涌现，需要政府快速作出回应，以便把矛盾遏制在萌芽状态，但我国基层矛盾处理机构则是条块分割严重、力量分散，造成“领导批来批去、部门推来推去、问题转来转去、群众跑来跑去”的现象。这种状况不仅使每一个部门陷入单兵作战、管理手段单一的困境，而且容易贻误矛盾化解的最佳时机，不仅不能及时化解老百姓心中的怨气，反而使其更加激化，使一些小问题变成大问题、个体问题演变成群体问题、群体问题演变成社会问题。要提高基层治理的效率，就必须对这一传统治理模式进行体制机制方面的创新，以把有限的基层治理资源有效整合起来，发挥最大功能的综合效应，形成一种多元主体合作共治的新型治理模式。南海镇（街）综治信访维稳中心建设正是在这方面进行了创新。

所谓镇（街）综治信访维稳中心，就是将综治、信访、司法、劳动等多个部门的工作人员集中到综治信访维稳中心统一办公，为群众提供“一站式”高效服务。中心一般分为接访厅、调解室、联席会议室、办公室四大功能区，各部门相关人员在接访厅统一接访、现场进行案件分流，然后现场安排相关人员进行调解，如果涉及多个政府部门，现场召开联席会议解决，能当场调解结案的当场调解结案，不能当场调解结案的，中心值班领导视个案性质分流给相关职能部门办理并督办反馈结果。这样，真正实现了“四个一”的运作方式，即“一个窗口服务群众、一个平台受理反馈、一个流程调解到底、一个机制考核监督”。通过综治信访维稳中心建设，南海区实现了以下几个方面的整合：首先，通过建立以联合为特征的组织结构形式，实现了基层治理的机构整合；其次，实现了信息资源的整合；再次，实现了服务和沟通渠道的整合；最后，也是最重要的是通过再造以协同为特征的行政流程，实现了业务的整合。南海区综治信访维稳中心之所以能够高效运行，有效实现政府各部门的业务整合，关键在于其实现了行政流程的再造，围绕公众的服务请求政府各部门、上下级和岗位之间形成相互胶合、自行调节运行的“服务链”，具体来说就是他们建立起了统一的矛盾纠纷的“扇形”调解流程图。通过现场调解、分流调解、职能部门调解、综治办主任牵头联合调解、仲裁或诉讼过程调解等“六步工作法”，使人民调解、行政调解、司法调解得到有机衔接，实现了群众诉求的“一条龙”服务[30]。

（二）类型分化与分类治理：社会管理与社区治理方式的多元化

综观我国社会管理和社区治理实践，在多元主体合作共治和复合治理的总体原则之下，根据治理对象的类型差异进行分类治理是一个突出特征。这主要表现在对不同社会组织的分类管理和对不同社区的分类治理上。

1.社会组织的分类管理

有学者用“分类控制”这一概念来概括国家对社会组织的管理策略，认为“政府为了自身利益，根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制”[31]。我们调查发现，在实际运作中，政府通常将社会组织划分为若干类型，对其进行分类管理。如深圳市将社会组织分为公益慈善类、社区服务类、文化体育类、促进就业类和维权类五种类型，对前四种类型的社会组织，尤其是社区民间养老服务机构是通过制定优惠政策鼓励其发展，对维权类组织则重点是规范限制其发展[32]。又如北京明确提出社会组织分级管理、分类负责，重点培育公益类、服务类社会组织，同时，加强对社会组织涉外活动和网上社会组织的监管，严厉打击非法社会组织及违法活动。对工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类等四类社会组织实行民政部门直接登记，民政部门协调联系业务主管单位，基本解决了社会组织找业务主管单位难的问题。同时，民政部门建立“一口审批”绿色通道，完善首问负责、一次性告知等服务承诺制度，提高行政效率，将受理社会组织成立审批的时间从法定的60日缩短为10日。同时，政府通过购买社会组织服务制度，以项目合作的方式，广泛开展社会组织服务民生行动，开辟了社会组织参与社会管理、社区治理的新模式[33]。

2.社区的分类治理

由于历史和现实的原因，我国社区的类型非常复杂，不同类型社区之间在人口结构、人际关系、资源结构、文化积淀等方面的差异很大，很难用一种放之四海而皆准的方式来对所有的社区进行治理，更不用说把西方社区的治理模式简单移植过来。因此，分类治理成为我国社区治理的必然选择。从大的方面，可将我国社区分为城市社区、农村社区、城中村社区、城乡接合部社区等四种类型。而城市社区又可分为传统式街坊社区（老居民区社区）、单一式单位社区（单位型社区）、演替式边缘社区（村居混杂社区）、新型住宅小区社区等不同类型。农村社区又可分为一村一社区、一村多社区（自然村）等不同类型。当前，我国社区治理的一个重要任务就是要探索针对不同类型社区的不同治理方式。

（三）刚柔并济与情理法兼顾：社会管理与社区治理手段的艺术化

社会管理作为一种服务、协调、组织、监控的过程和活动，本来就应该是刚性管理与柔性管理相结合的。其中除了监控以刚性管理为主外，服务、协调、组织都是以柔性为主的[34]。当前，我国社会矛盾空前尖锐，“燃点多”、“燃点低”，稍有不慎就可能造成难以控制的局面，因此，尤其要强调刚柔并济。这主要包括以下三个方面。

1.矛盾化解中的情理法兼顾

矛盾纠纷化解是一门艺术。在这一过程中要防止两个极端。

第一，无原则的妥协。当前，由于我国自上而下的压力型体制以及维稳问题一票否决制的政绩考核制度等原因，基层官员压力非常大，总是害怕“出事”，尤其害怕越级上访和群体性事件；而老百姓在掌握政府这个“软肋”之后，反而更加偏好通过“闹事”和上访来表达自己的利益诉求；基层政府为了“不出事”往往选择“和稀泥”，甚至无原则的妥协，通过花钱来“摆平”，即“人民内部矛盾用人民币来解决”，这种行为取向反过来又鼓励了群众用“闹”的方式来解决问题。于是，基层治理陷入了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的恶性循环。从长远来看，这种花钱买稳定的做法是极不可取的，它直接损害了政府的威信，也恶化了基层的秩序生态，让守纪守法的老实人吃亏。

第二，粗暴机械地执法。有些地方官员不考虑老百姓的接受程度，强行推行政府的意志，即使是老百姓处于理亏的一方，这种方式也是不可取的，因为它造成了矛盾的激化。正确的做法应该是情理法兼顾，不仅要合法，而且要合情合理，让老百姓心服口服。一个典型的例子就是南海的“外嫁女”纠纷。按照国家法律，这些“外嫁女”可以选择把户籍保留在娘家，继续从娘家村庄分红，而且，其子女也可以选择户籍随母，从而也享有娘家的分红权；但是，按照我国几千年的文化传统和认知模式，“嫁出去的姑娘泼出去的水”，妇女一旦嫁出村就不再是村里的人了，其在本村所享有的权利和义务都会自动解除，所以她不再享有在本村分红的权利，更毋庸说其外姓的子女了。对于这些传统习俗，绝大多数群众是认同的，不少“外嫁女”的家人甚至这些“外嫁女”本人也是认同的，而且，在不少村庄，这些习俗还通过村民大会上升为村规民约。老百姓的传统观念很难一朝一夕就改变，这时候，如果粗暴地按照现代法律来执行，成本会非常高，甚至可能激起群体性事件。这就要求，地方政府必须采用更加艺术的手段，更多地运用群众路线的方式、民主的方式、服务的方式，教育、协商、疏导的方式，来化解社会矛盾，做到情理法兼顾。还有一个典型的例子就是笔者过去常举的武汉按照“依法行政、友情操作”的理念开展的取缔“麻木”实践，既在短时间内成功实现了“禁麻”的目标，又兼顾到了“麻木主”这一弱势群体，以及社会公众的利益[35]。

2.从社会成员“无感增长”转向“有感发展”

经过几代人的努力，我国的综合国力已经跃居世界第二，“国富”的目标已经基本实现。然而，近些年来，另外一种趋势也越来越明显，那就是普通老百姓所得的实惠与国家经济增长的速度越来越不成正比，相当大一部分社会成员的生活质量并没有得到明显改善。相反，人们感受到的是市场经济陌生人世界中的冷漠无情，价值观开放多元时代里的分歧纷争，社会分化加剧情势下公平正义缺失，社会重心下移情况下民生举步维艰，滥用自然资源造成的生态环境恶化，三大部门关系的越位错位缺位虚位，等等。所有这些都影响居民安居乐业，造成生活幸福感不强，似乎经济增长与己无关，甚至相当多成员有“被增长”的感觉。这就是所谓的社会成员的“无感增长”。综观古今中外的历史经验，执政党和政府的社会政策如果不给老百姓实惠或少给老百姓实惠，社会就不可能和谐稳定。单靠刚性的强力的手段来维稳，成本很高，收效甚微，甚至造成越维稳，群体性事件越多的困境。必须有新的治本的思路，这就是增加民生福利，特别是增加老百姓的收入，尤其是低收入群体、弱势群体的收入，以实现从社会成员的“无感增长”向“有感发展”的转变[36]。这方面最典型的例子是北京的“大民政”实践[37]。

所谓“大民政”，一个重要的含义就是扩大传统民政的覆盖范围，推进适度普惠型社会福利制度建设，使民生事业惠及每一个社会成员，特别是老弱病残等弱势人群、农村人群、外来人群。近几年来，北京市在“大民政”理念的指引下，出台了200多项惠民政策，每一项都需要投入。例如，就北京市65岁以上城乡居民享受公交免费、公园免费这一项就要支出82亿元。其实，财政的钱是留不住的，不是花在这，就是花在那，而最值得的是花在普通百姓身上，减少或推迟那些与民生无关或关系不大的开支。当然，这也要实事求是、量力而行，并且把有限的钱用好。现在的问题，不是不能做，而是没有想到做或不想做。想做，就会根据自己的实际情况，制订适合当地实际情况的标准。北京实施“大民政”两年多来已取得的效果证明了这一点。“大民政”实际上是一种大管理，是一种治本维稳的社会管理，同时也是一种柔性的社会管理。加大民生投入是对社会管理从“以刚性管理为主”向柔性管理为主推进的一种强有力的支撑。

3.注重思想引导和共识凝聚

社会的柔性化管理还有赖于老百姓对主流价值观的认同和共识的形成。当前，制约我国社会管理水平提高的一个重要问题就是社会共识的缺失，用迪尔凯姆的概念来说就是社会失范。在一个失范的社会中，建立社会秩序是很困难的。因此，社会建设和社会管理都不是单一和孤立的，还依赖于文化建设等其他方面的努力。目前，社会各界都开始意识到这一问题的重要性。如近年来，中央开始大力倡导构建社会主义核心价值体系、推进文化建设；各地方、各部门也在努力打造自己的核心价值，如军队系统确立起了“忠诚于党、热爱人民、报效国家、献身使命、崇尚荣誉”的当代革命军人核心价值观，政法系统提炼出了“忠诚、为民、公正、廉洁”的核心价值观，北京市提炼出了“爱国、创新、包容、厚德”的“北京精神”，北京市民政系统提炼出了“民本、务实、平等、奉献”的首都民政队伍核心价值观。武汉提出了“敢为人先、追求卓越”的武汉精神。当然，一个社会的共识凝聚不是一朝一夕的事，需要政府和社会各界长期艰辛的努力。

（四）信息化管理与网络化治理：社会管理与社区治理机制的科学化

正如我们前面所分析的那样，信息化、网络化是我国当前开展社会管理和社区治理的一个重要时代背景。

1.信息化、网络化时代对社会管理和社区治理提出的命题

随着信息技术，特别是互联网在中国社会的迅速普及，如何在信息化、网络化时代进行社会管理和社区治理这一问题越来越被提上了议事日程。这实际上是由两个相关的命题所组成。

第一，如何应对信息化，特别是网络化带来的挑战。对社会管理来说，互联网增加了社会管理的难度，使得社会管理不仅要面对现实世界，还要面对虚拟世界，要面对数以亿计的匿名网民。近几年，随着博客、人人网、微博等网络社交平台的兴起，中国社会已经快速步入“自媒体时代”，每个人都拥有信息发布权和话语权，政府稍有错误就会成为网友嘲弄、责骂的对象。而且，由于网络的匿名性，使得网络上的各种信息、观点鱼龙混杂、泥沙俱下，一旦发生了突发性事件，网络谣言满天飞。这都增加了社会管理的难度。对于社区治理来说，英国社会学家马丁·阿尔布劳（M.Albrow）所说的“脱域的共同体”（disembeded community）问题[38]，美国社会学家尼葛洛庞帝所说的“数字化生存”或我们经常所说的“网络化生存”带来人际关系的冷漠化，等等，都对社区共同体的治理带来了严峻的挑战。

第二，如何利用信息化，特别是网络化对社会管理和社区治理所带来的机遇。信息化、网络化可以提高资源整合的效率、增加沟通的便捷性。如果应用得当，能够大大提高社会管理和社区治理的水平。如近年来，全国各地普遍流行“政务微博”——据统计，截止到2012年8月，通过新浪微博认证的各领域政府机构及官员微博已超过45000家，党政机关和领导干部开微博是一个大趋势，这是践行阳光党务、政务，增加政府公信力的一个有效途径，而且还能促使政府问政于民、问需于民、问计于民，使执政理念向执政为民方向转变，成为“网络时代新群众路线”的载体[39]。

2.虚拟社区与智慧城市建设

在创新社会管理和社区治理过程中，不断探索和尝试管理和服务的新技术、新手段，打造与实体社区相对应的虚拟社区以及以数字化、感知化、互联化、智能化为特征的智慧城市已经成为各地近年来的一个突出亮点。如我们调查的杭州上城区，在这方面就是典型。

上城区在社区建设中，通过构建“二化四网六平台”为主要内容的社区信息化体系，形成了实体维度的社区与虚拟维度的社区的有机统一。“二化”是指社区管理信息化和社区服务信息化；“四网”是指“e家人”社区事务管理网、社区电脑服务网、社区电视服务网、社区电话服务网；“六平台”是指社区事务管理平台、居民互动网络平台、公共服务信息平台、社会志愿服务平台、居家养老服务平台、为民服务联盟平台。“二化”是思想理念，四网是发展基石，六平台是推动条件，通过“二化四网六平台”，最终达到的目标就是任何人（Any one）在任何时候（Any time）和任何地点（Any where），通过任何方式（Any way）得到任何的服务（Any service）的“5A”社区服务目标。应该说，这整个架构的设计是非常严密、自成一体的，不仅开发了新的网络系统，也将上城区已有的信息化资源都整合起来了；不仅实现了社区管理的信息化，大大提高了社区管理的效率，也实现了社区服务的信息化，大大提高了服务的质量；不仅体现了尖端的科学思维，也处处散发着人性的光辉[40]。此后，上城区又不断把更为高端的信息化、数字化技术引入到社会管理和社区治理之中。如推广“生命旅程”软件，这一软件以人生的整个历程为主线，按照少年、青年、壮年、老年四个生命年龄阶段和公共服务、自助互助服务、便民利民服务、服务信息需求四个类型，提供了一个人从出生到死亡所需的几乎所有办事程序。最近，他们还开展了构建全体信息家庭新生活工程，以电脑网络、电视网络、电话网、城市宽带网为依托，打造三网融合、“天地合一”（有线与无线合一）的全体信息家庭新生活[41]。

除上城外，在我们调查所收集的案例中，利用信息化技术推进社会管理和社区治理的案例还非常多，如佛山市提出建设“智慧佛山”的口号、宁波市成立了专门的机构推进智慧城市建设，郑州则提出要建设“三化两型”城市，即现代化、国际化、信息化与创新型、生态型[42]。又如北京市的清华园街道在推进社区信息化建设方面也非常具有新意、96156社区信息化服务平台则在整合社区资源方面做得比较成功，东城区则在推进社区的网格化管理方面具有开创性贡献[43]。

（五）城市治理与乡村治理：社会管理与社区治理的城乡一体化

长期以来，我国城市和乡村是一种二元分割的格局，二者在社会管理和社区治理体制上都有很大的差异。改革开放以后，我国城乡关系已经发生了巨大变化，总的趋势是朝着城乡一体化方向发展。在社会管理和社区治理方面，这种趋势也比较明显。这方面比较典型的例子是佛山市南海区的农村综合体制改革和北京市推行的村庄社区化管理实践。

1.农村综合体制改革

由于集体经济的发达，当前，南海区面临着一种特殊的城乡结构，我们可以将其称为“倒城乡二元结构”，即农村居民比城市居民更加富裕，人们纷纷争夺农村户口——“有车有楼不如农村有一户口”。而且，由于大量激烈的利益纠纷，使得农村熟人社会发生了异化，出现了“熟人的陌生社会”现象；同时，又由于大量流动人口的涌入和各种利益纠纷的博弈，出现了“陌生人的无序世界”现象。面对种种剧烈的利益纠纷，南海区启动了农村综合体制改革，企图探索一条“城乡互动、融合并进”的协调发展之路。

近年来，南海区通过“村改居”、股权固化、政经分离、构建农村集体资产交易平台等一系列举措，逐渐将改革推向深入，已经取得了初步的成效。这一系列改革的核心就是通过把国家的公共服务覆盖到农村地区、理顺农村体制机制，达到逐渐缩小城乡差别、促进城乡融合发展的目标[44]。

2.村庄社区化管理与农村社区管理体制改革

虽然，在法律意义上，村庄和城市社区都属于基层自治组织，但实际上，长期以来，我国城市和农村在基层管理体制上有很大区别。随着农村社区建设的推进，如何创新农村社区管理体制已成为迫在眉睫的难题。北京市的“村庄社区化管理”试验，为农村社会管理体制的改革找到了突破口[45]。

所谓“村庄社区化管理”，是指借鉴城市社区管理的模式，对村庄进行管理。这一管理模式最初是在治安管理创新中提出来的。农村大量流动人口的出现，使得既有的治安管理模式已远远不能适应现实的需要，如何进行管理模式的创新，以实现有效的社区管理，成了至关重要的难题。北京大兴区西红门镇大生庄村最早尝试了村庄的社区化管理。该村是大兴区人口倒挂现象较为严重的村之一，有流动人口2400多人，与常住人口比例为7∶1。为了应对日益严峻的治安问题，大兴公安分局于2006年在该村进行了村庄社区化管理试点。此后，全村连续三年实现刑事案件零发案，村内秩序良好。具体措施包括：村庄建围墙、安街门，封闭不常用的路口，在村庄主要出入口处设立岗亭，人员和车辆持证出入。同时，该村还成立了包含警务站、巡防站、流管站、调解室等多个部门的综治中心，设立了一套包含全村每一户每个人基本信息的电子台账，村民必须与流管站签订安全协议后，才可出租房屋。这一模式的创新管理，提高了村庄管理水平，已经在北京农村地区推广。

目前，农村社区管理体制改革已经在全国铺开，成为和谐社区建设的重要组成部分。主要举措包括：第一，治安领域的村庄社区化管理；第二，广泛建立农村居民自治组织农村社区居委会；第三，成立标准化、一站式服务的农村社区服务站，承接政府公共管理和服务职能。当然，从总体上来看，这些还处于起步阶段，要理顺各主体之间的各种复杂关系，从而建立起能够最大限度激发社会活力、消解社会矛盾的农村基层管理体制，还任重而道远。