第三章 我国体育服务产业政策内容体系

第一节 我国体育服务产业政策构成

一 体育服务产业政策基本要素

体育服务产业政策基本要素即体育服务产业政策的主体、客体、政策对象和运行环境。政策主体主要是政策制定机关、政策执行机关、政策监督机关等组织和所属机构的人员。体育服务产业政策的客体为需要解决的各种体育服务产业问题。体育服务产业政策的对象是相关经营主体、从业人员、消费者等，它们也被称为政策目标群体。体育服务产业政策的运行环境是指体育服务产业发生、存在和发展的一切社会状况，如经济状况、制度条件、法治环境、政治文化环境、体育服务产业发展水平等。

（一）政策主体

政策主体也称政策活动者，政策主体是在政策制定、实施与评估等阶段对政策问题、政策过程、政策目标群体主动施加影响的人员或组织。政策主体多以官方主体和非官方主体进行划分[1]，官方政策主体是指具有合法制定政策的权威组织，主要指立法机关、行政决策机关、行政执行机关、司法机关和执政党。体育服务产业政策的官方主体主要为人大、国务院、体育局和其他相关部委（如财政、税务、土地、文化、旅游、安保、民政、教育等），以及地方各级体育服务产业政策机关，如地方人大、地方政府、地方体育局以及其他相关职能部门（如财政、税务、文化、旅游等）。在我国市场经济制度初始时期，我国体育行政部门是体育服务产业政策的主要制定者和执行者。但是在目前社会主义市场经济制度下，我国体育服务产业政策的制定和执行主体已经扩大为各种与体育服务产业有关的其他行政部门，如财政、税收、土地、旅游、文化、安全等部门。体育服务产业政策的非官方主体不断扩展为向政策制定、执行和监督等机关提供建议和意见的利益集团、公民、大众传媒、体育服务产业科研组织或团体等。这些非官方主体在我国体育服务产业政策制定中发挥的作用越来越大，我国体育服务产业政策制定者也越来越重视各类主体提出的政策建议。

（二）政策客体

政策的客体，是指政策发生作用的对象，主要指政策所要处理的社会问题。政策最基本的功能和作用是进行社会控制和调整人与人之间的利益关系[2]，即解决各种社会问题。体育服务产业政策的作用则是解决各种体育服务产业发展问题。政策问题被政策研究学者看作是一种引起社会某一部分人的需求或不满足的条件[3]，政策问题是人们主观判断的产物，它不能脱离那些试图界定该问题的利害关系人。[4]体育服务产业政策问题则是引起部分人或者相关机构对体育服务产业利益发展不满的状况。体育服务产业问题是一类比较复杂的社会问题，体育服务产业问题的种类也很繁多，如体育服务产业在体育产业中的比例过低的问题、高危体育服务产业经营问题、体育场地设施资源浪费问题等。

尽管一个问题在社会中已经引起普遍关注和讨论，但是并不必然成为政策的客体。尽管专家、学者和研究机构已经对它加以探讨，但限于各种条件的限制，并不一定能列入政府议程而成为政策要解决的问题；有些问题尽管已经进入政府议程，最终也未必能够出台政策加以解决。比如，各级人大代表或政协委员就普遍关心的问题提出的意见、建议和议案，很多没有列入政策议程。专家和学者认为体育服务产业发展存在的许多问题，也未必都能进入政策程序，如高危体育项目经营问题、瑜伽的培训和经营问题、健身会所倒闭问题等很多问题并未进入政策程序。有些问题过于复杂政府无力解决、政策制定的工作准备还不充分、政策制定时机还不成熟、制定政策的成本太大等都可能是不能制定相关政策的原因。另外一些可以通过民间渠道处理的体育服务产业问题，政府也不会对其进行制定政策。

体育服务产业问题是确定体育服务产业政策内容的重要依据。哪些体育服务产业问题需要制定政策，需要具有丰富知识和经验的专家、学者、媒体和社会团体等协助政策制定者进行科学选择，以节省决策成本和保证决策的科学性。同时还需要一定的民主机制使社会各类团体有表达自己观点的机会，进而在一定程度上保证体育服务产业政策制定的科学性，以提高政策的执行效果。

（三）政策对象

政策对象即为政策的目标群体，指那些基于政策的规定而必须遵守政策的群体。[5]政策目标群体对政策的执行有接受政策和不接受政策两种选择，接受政策还分为完全接受和部分接受。对政策的各种不接受行为都会在不同程度上妨碍政策效果的发挥。政策目标群体接受和服从某项政策的原因是多方面的，如政治社会化的影响、传统思想观念和行为习惯的制约、对政策是否合理的看法、服从政策成本收益情况等。通常情况下，政策如果能使目标群体获利，则容易被接受；如果对自己无利可图，则不容易被接受。[6]

体育服务产业政策目标群体主要是体育服务产业经营者。体育服务产业政策可以分为强制性规范政策、宏观信息传达性政策和优惠扶持性政策。体育服务产业经营主体对不同政策的服从和接受程度有一定差别，对强制性政策可能会因为避免受到处罚而接受和服从；对宏观信息传达性政策可能因为与自己没有利害关系而怠于接受和服从；对于优惠扶持性政策则可能会积极响应，以实现自身的某些利益。如果一个国家或地区的政治社会化程度低、某些体育服务产业经营主体的法律政策意识薄弱、对体育服务产业政策认识有偏见等，那么即使是优惠扶持性政策也很难受到目标群体的接受和服从。另外，如果体育服务产业经营主体在获得政策所给予的优惠需要付出其他更大成本的话也可能不接受政策的扶持，如申请程序过于烦琐、在接受优惠或者扶持时，受到更多的监控和限制，体育服务产业经营主体就有可能因此不接受和不服从体育服务产业政策。

（四）政策环境

政策环境是指政策生成、运行、发生作用的过程中一切条件的总和，包括自然环境、社会经济环境、社会制度、政治文化环境和国际环境等。体育服务产业政策环境有两种含义，一种含义是指体育服务产业的政策环境，另一种含义是指体育服务产业政策的环境。后者是本书所指的体育服务产业政策环境，指影响体育服务产业政策内容设定、体育服务产业政策运行过程和体育服务产业政策发挥作用的一切社会条件，如体育发展状况、经济状况、法制状况、政治文化状况等[7]。体育服务产业政策的环境构成呈现出复杂性和多样性，目前国内专家一致认为我国体育服务产业政策环境主要由经济发展水平、法制环境和政治文化环境构成。体育服务产业政策环境是一个动态状况，任何一个国家的法律、政治、经济和文化等社会环境因素都会随着历史的不断推进而发生变化，体育服务产业政策环境也会随着历史的不断变化而发生变化，体育服务产业政策也会因此作一些适当的调整。

我国不同地区由于经济、法律、政治和文化的差别形成了各种不同的体育服务产业政策环境。政策环境对政策制定和执行具有非常重要的影响作用，如江苏地区经济发展水平相对较高，法律制度和政治文化发展也相对完善，省政府积极响应国家政策，在省内积极制定和执行地方性体育服务产业政策，并取得较好效果。在江苏省内部体育服务产业政策环境也存在区别，苏南地区的市级政府和市级体育行政机关推行体育服务产业政策比较有效，因为苏南地区政策运行所需的物力、财力和人力资源充足，政策意识高，政治文化环境较好。苏州和无锡的若干县级政府（如昆山和江阴）都积极响应国家、省和市级体育服务产业政策，积极制定和执行政策，协助民营企业申请财政补贴和税收减免。而苏北地区由于经济、政治和法制等发展环境较差，体育服务产业政策的制定和执行投入都比较小，地方政策内容的科学性和政策执行效果都不及苏南地区。

二 我国体育服务产业政策类别和表现形式

体育服务产业政策根据不同的标准具有多种分类方法。从体育服务产业政策的构成看，我国体育服务产业政策主要可分为体育服务产业专门政策和体育服务产业相关政策（见图3-1）。另外图3-1中的其他政策在一定的条件下也可以列为体育服务产业政策的范畴，这些政策主要指文化、旅游等一些单体产业政策，在设计上体育服务产业政策的内容较少，主要包含了一些体育元素。体育服务产业专门政策是指为了体育服务产业的发展而制定的政策，我国很多体育产业政策主要以发展体育服务产业为目的，本书认为是体育服务产业专门政策。体育服务产业相关政策是指不以发展体育服务产业为主要目标，但是涉及体育服务产业，对体育服务产业的发展具有一定促进作用的体育政策、第三产业政策、服务产业政策等，如《全民健身条例》（2009）、国务院《关于加快发展服务业的若干意见》（2007）等。

根据我国体育服务产业政策的表现形式或者效力范围也可以将我国体育服务产业政策分为中央政策（法律、法规、中央文件、部门规章、规范性文件）和地方政策。从体育服务产业政策内容的具体程度还可以把政策分为综合性政策和具体政策。综合性体育服务产业政策是指发展整体体育服务产业的政策，如加快体育服务产业发展的意见或通知；具体体育服务产业政策是指具体发展某项体育服务产业领域的政策，如体育经纪人政策、体育场馆经营政策等。我国体育服务产业政策的类别决定了我国体育服务产业政策多种不同的表现形式。从政策内容上表现为专门政策和相关政策；从适用范围上表现为全国性政策和地方政策；从政策的发布机关上表现为法律、法规、规章、地方性法规和规章、规范性文件等形式；从具体文件看，表现为体育产业政策文件、体育政策文件、服务产业政策文件、文化产业政策文件和旅游产业政策文件等。

表3-1中列出了我国体育服务产业专门政策。从表3-1可以看出，我国1993年开始出台体育服务产业专门政策文件，一直到2001年，我国体育服务产业政策文件都由体育行政机关发布，表现为体育部门规章和规范性文件。2006年，我国国家认证认可监督管理委员会和国家体育总局共同发布《体育服务认证管理办法》，打破了我国体育行政机关单独发布体育服务产业专门政策的常规。2008年国家统计局和国家体育总局又联合发布了规范性文件：《关于开展全国体育及相关产业专项调查的通知》。2010年国务院办公厅出台的《关于加快发展体育产业的指导意见》是我国体育服务产业专门政策文件的最高级别。由这些政策的颁布机关和表现形式可以看出：我国体育服务产业专门政策趋向于多部门发布和高权威性的表现形式，也体现了我国对体育服务产业的重视程度在增强。

表3-2列出了我国若干体育服务产业相关政策，可以看出我国体育服务产业相关政策有体育政策、服务产业政策、第三产业政策等多种表现形式。除体育类部门规章由体育行政机关单独发布外，很多政策都不限于体育行政机关发布，如1998年国家体育总局、财政部和人民银行联合发布的《体育彩票公益金管理暂行办法》。从我国体育服务产业相关政策列表可以看出，政策的权威级别较高，主要表现为法规性政策和政府文件政策，如1992年发布的《关于加快发展第三产业的决定》、2007年发布的国务院《关于加快发展服务业的若干意见》。一些体育类规章性政策也逐渐上升到法规性政策文件的形式，如《公共文化体育设施条例》《奥林匹克标志保护条例》和《全民健身条例》由原来的部门规章上升到政府条例的级别。

我国地方人大和地方政府具有制定地方法规政策的权力，地方性体育服务产业政策表现形式主要为地方性法规和地方政府规章、地方性规范性文件。表3-3列出了13项江苏省省级体育服务产业政策，包括体育服务产业专门政策和体育服务产业相关政策，专门政策4项，相关政策9项。在地方性体育服务产业政策中不仅仅表现为省级政策文件，还有很多体育服务产业政策表现为市级政策文件，甚至是县级政策文件如《无锡市体育经营管理条例》（2009）、《江阴市关于加快发展体育产业的实施意见》（2011）等。这一系列的地方性体育服务产业政策对有效贯彻我国国家级体育服务产业政策具有重要意义。

三 我国体育服务产业框架体系

我国所有体育服务产业政策形成整个体育服务产业政策框架体系，由图3-1可以看出我国体育服务产业政策的整个体系是由引导和规范体育服务产业发展的体育服务产业专门政策、体育服务产业相关政策和其他政策构成的政策系统，它们分别由全国性政策和地方政策构成。这些不同效力等级和不同效力范围的体育服务产业政策相互协调，共同发挥作用，以促进体育服务产业的发展。有的重在确定体育服务产业发展方向，有的重点管理和扶持某些体育经营项目。但体育服务产业政策在实施过程中最终体现为规范各种体育经济行为，通过调整或改变各种体育产业活动来促进体育服务产业的发展。这些行为主要为体育组织管理活动、体育健身休闲经营活动、体育中介活动等。最终实现促进发展的对象为具体的体育服务产业形态，即体育场馆经营管理、健身会所、高尔夫、体育赛事产业和体育旅游业等。

体育服务产业政策的其他政策是指与体育服务产业没有直接关系，但是对体育服务产业的发展可能会有间接影响作用的政策。除部分文化、旅游等产业政策外还有宏观经济政策、外贸政策等。这些政策数量众多，难以进行统计，本书也不作具体统计。还有很多对体育服务产业发展具有一定影响的各种“准政策”，根据我国的政策定义习惯，本书也没有界定在体育服务产业政策中，如国际单项体育组织的章程、国家单项体育组织的章程，以及各类体育服务产业标准等。

政策体系是一个动态系统，政策的数量、表现形式、内容、效力等都会随着越来越复杂的社会而发生变化。在体育服务产业政策体系中，全国性政策出台后，一些相应的地方政策可能会出台。在不同的省市，如果其他产业政策直接涉及服务产业，则可能被列为体育服务产业相关政策的范畴，如北京的某些文化产业政策、青海的某些旅游产业政策都可以认为是体育服务产业相关政策。体育服务产业专门政策和相关政策的数量分布、政策内容、政策效力等均会随着国家或者地区体育服务产业的不断发展和体育服务产业的政策需求而改变。