一 奠基阶段（2000—2009年）

区域发展不均衡是自然、历史、经济和政治等因素共同作用的结果，没有西部地区的发展就没有惠及全国十几亿人口的全面小康社会，统筹区域发展被提上了重要日程。西部开发是非均衡发展战略向均衡发展战略的阶段性转变。在实践中，区域发展战略选择不仅要注重经济效益，而且要充分考虑政治意义和社会影响。经过改革开放后几十年的高速发展，20世纪80年代初，邓小平同志就我国区域的开发提出了“两个大局”的战略思想，并且对“两个大局”的实施制定了大致的时间表。到20世纪末，经过20多年的改革开放，我国综合国力显著增强，人民生活接近小康，在此节点上，西部开发战略被提出来。

（一）政策演进轨迹

20世纪的西部，是我国相对贫困和落后的地区。西部地区有1/2以上的国土，3亿多人口，新中国成立后也曾经形成了一批工业基地和较大的城市群体，加之西部蕴藏我国最丰富的矿产和能源资源，广袤的国土和众多的人口是巨大的潜在市场，开发西部对国家供应和需求都会产生较大的作用。从区域发展看，开发西部是要从根本上改变西部经济效益低下的状况，用现代科学技术和经营思想来改造西部的技术结构、产品结构和经营机制，缩小与东部地区的差距，从而在整体上提升国民经济发展的效率水平，更好地促进区域协调发展，达到全国经济社会快速稳定发展的目的。从这个意义上来看，实施新一轮的西部大开发，具有全局和战略的意义。正基于此，西部大开发上升到国家战略层面。

第一，基础设施政策的演进。开发初期，《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》明确提出力争用5—10年时间，使西部地区基础设施建设取得突破性进展，西部开发有一个良好的开局。国家优先建设西部地区的水利、交通、能源、基础设施，并且中央财政性建设资金、政府优惠贷款给予西部地区一定的倾斜。重大工程包括青藏铁路、兰新铁路二线、西气东输、西电东送等西部交通和能源大通道的开通与建设。2004年3月，《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》出台，把水利、交通、能源、通信等基础设施项目作为西部大开发“优先”建设的项目。可以看到，前期开发是一种总体的、基础的初步开发，这对于改善西部地区交通环境等基础设施起到了积极作用，成为西部地区深入开发的重要前提。随着国家财力的进一步增强和西部地区基础设施建设的加快，《西部大开发“十一五”规划》明确了“坚持以线串点、以点带面，依托交通枢纽和中心城市，充分发挥资源富集、现有发展基础较好等优势，加快培育和形成区域增长极，带动周边地区发展”。

第二，财税投资政策的演进。从经济发展阶段看，西部地区的发展水平还相对较低，仍处于财税投资带动的发展阶段，这也是西部大开发战略实施以来西部地区经济增长的主要原因。政府在西部开发中的作用主要体现在改善投资环境、完善市场机制、加强资源流动和提高投资回报率上。2009年开始，煤炭、原油、天然气等的资源税由从量计征改为从价计征，并且逐步增加到有色金属等矿产资源行业。2009年一年时间内给新疆新增了35.78亿元的地方财政收入。在转移支付上，除了一般性转移支付外，专项补助资金的分配、中央财政扶贫资金、中央基本建设投资资金和建设国债资金都向西部地区倾斜。故而，西部大开发在2000—2009年固定资产投资增速加快、地区经济呈高速增长态势、地区工业化快速推进、居民生活水平明显改善、东西部相对差距逐步缩小、对外开放水平显著提高、投入产出效益稳步提升。自2007年后，不管是处于经济周期的上行阶段还是下行阶段，西部地区经济增长率始终高于全国其他地区。2009年8月，国务院专门出台了《关于应对国际金融危机保持西部地区经济平稳较快发展的意见》，提出6项新举措来化解国际金融危机对西部地区经济发展的影响。在应对国际金融危机的“一揽子”计划中，中央扩大内需投资的43%以上的资金投向了西部地区民生工程、基础设施、生态环境、产业振兴、技术创新和灾后重建等领域。

第三，产业企业政策的演进。西部大开发以来，部分企业按照15%的所得税税率征收企业所得税。对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，业务收入占企业总收入70%以上的，可享受所得税“两免三减半”优惠。西部大开发以来，西部地区三次产业结构不断趋向合理。2000年以来，西部地区工业在三次产业中一直居于主导地位，产业升级换代正在加速推进，工业化水平不断提高，这也是推动西部地区经济增长的重要因素。2000年10月，国务院发布的《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，把“巩固农业基础地位，调整工业结构，发展特色旅游业”作为实施西部大开发的4项重点任务之一；2002年12月，农业部发布的《关于加快西部地区特色农业发展的意见》，提出要突出抓好西部地区特色农业的发展重点，即特色种植业产品、特有园艺产品、草业和草地畜牧业、高效生态特种水产养殖业、特色农产品加工业；2004年3月，《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》发布，把“大力调整产业结构，积极发展有特色的优势产业”作为进一步推进西部大开发要抓好的10项重点工作之一；2006年5月，国务院西部开发办、国家发展改革委、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、国家开发银行联合发布了《关于印发促进西部地区特色优势产业发展意见的通知》，系统提出了西部地区特色优势产业发展的总体思路、发展重点和政策措施，其中西部地区特色优势产业的发展重点是能源及化学工业、重要矿产开发及加工业、特色农牧业及加工业、重大装备制造业、高技术产业和旅游产业。2000年6月，由原国家经贸委、原国家计委、原外经贸部发布了《中西部地区外商投资优势产业目录》。随后，2004年7月和2008年12月，国家发展和改革委员会和商务部对其进行过两次修订，形成《中西部地区外商投资优势产业目录》（2004年修订）和《中西部地区外商投资优势产业目录》（2008年修订）。这些政策及支持措施对西部产业结构调整发挥了正确引导和强力支持作用。在企业发展方面，《“十五”西部开发总体规划》要求，国有大中型企业现代企业制度基本建立，非公有制企业产值和资产占全部企业的比重较大幅度上升，利用外资和进出口贸易占全国的比重明显提高。《西部大开发“十一五”规划》要求，进一步改善企业发展环境，消除制约个体、私营等非公有制经济发展的体制性障碍和政策性因素，放宽和扩大非公有制经济市场准入；改进和加强对非公有制企业的服务和监管，加大政府资金的引导和支持力度，重点支持实施中小企业成长工程；完善现代企业制度，提高经营管理水平，增强企业活力和竞争力。深化垄断行业改革，放宽准入，加强监管，积极引入战略投资者，实行投资主体多元化，大力发展混合所有制经济；加强中央企业与西部地区各类企业的联合，通过股权置换和相互参股等多种形式，实现更高层次和更大范围的资源优化配置；积极推进西部地区老工业基地企业分离办社会职能工作，合理解决历史遗留的国有大中型困难企业退出市场问题。

第四，科教文卫政策的演进。2000年《政府工作报告》指出，实施西部地区大开发战略，当前和今后一段时期，要大力发展科技和教育。加快科技成果转化。2001年《政府工作报告》指出，“十五”期间要突出重点，搞好开局，使科技、教育有较大发展。2004年《政府工作报告》提出，继续实施西部大开发战略，以义务教育、公共卫生和基层文化建设为重点，促进社会事业发展。《“十五”西部开发总体规划》要求，先进适用技术在重点开发领域普遍得到应用，科技创新能力得到加强，九年义务教育基本普及，城乡居民文化卫生等公共服务水平明显提高；大力弘扬各民族的优秀文化，重视民族民间文化的保护、发掘和整理，加强对历史遗迹和文物的保护；积极发展文化产业，汲取传统文化的精华为西部开发服务；建立健全群众文化基础设施，建设一批图书馆、文化馆、文化站，在中心城市逐步建设具有地区特色和民族特色的博物馆；重视西部地区影视创作和民族语言电影译制工作，加强农村电影放映工作。《西部大开发“十一五”规划》要求，加强农村和城市社区基层公共文化设施和服务网络建设，继续实施西新工程、村村通广播电视、农村电影放映工程和文化信息资源共享工程，加强乡镇综合文化站等基层文化设施建设，推进民族民间传统文化保护、抢救性文物保护、重大文化自然遗产保护设施建设；扶持农村业余文化队伍。加强城乡社区体育设施建设，开展全民健身活动，保护发展民族民间体育。加快发展文化产业和体育产业，进一步完善文化产业政策，充分发挥少数民族文化特色优势，加快培育骨干文化企业，增强文化产品国际竞争力。

第五，生态环保政策的演进。一是实行退耕还林还草，天然林保护、防沙治沙工程有相应的补贴发给居民。2003年1月20日，《退耕还林条例》正式实施。国务院西部开发办、国家林业局和国务院法制办在人民大会堂共同组织召开了学习贯彻《退耕还林条例》座谈会。二是生态移民和生态转移支付。

第六，人力人才政策的演进。一是人才帮扶政策，经济、干部、科技等各类人才对西部地区对口支援。二是人才政策，鼓励人才到西部工作。一些部门单位出台了相应的西部专项计划。中科院大力实施“西部之光”人才培养计划，最根本的是吸引、稳定和发展能扎根西部的科技队伍；司法部提出了筹建西部律师顾问团，组织西部司法培训班，扶持司法中介组织的多项措施，支持西部大开发。

第七，民族地区政策的演进。党的十六大报告强调，实施西部大开发战略，关系全国发展的大局，关系民族团结和边疆稳定。《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，把5个民族自治区（西藏、宁夏、新疆、内蒙古、广西）和贵州省、云南省、青海省3个少数民族较多的省份全部纳入西部开发的政策适用范围，为我国西部民族地区经济发展提供了千载难逢的历史性机遇。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》专门对民族地区的开发作了部署。《关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》明确指出：“加大对西部地区特别是民族地区（指民族自治区、享受民族自治区同等待遇的省和非民族省份的民族自治州）一般性转移支付的力度……在一般性转移支付资金分配方面，对民族地区给予适度倾斜。从2000年起，中央财政安排一部分财力，专项用于对民族地区的转移支付。”《“十五”西部开发总体规划》对少数民族地区经济和社会全面发展作了具体部署和安排。2005年5月颁布施行《国务院实施〈民族区域自治法〉若干规定》；同年，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》。

（二）阶段性特征

第一，尊重规律，量力而行。进入21世纪，我国的国情已经发生很大的变化，随着社会主义市场经济的深入推进，各种经济社会规律已经在日常活动中产生明显的作用。出台的政策举措，始终坚持从实际出发，按客观规律办事。尽管当时我国的财力已经比较雄厚，但是在确定重点任务和战略目标的时候，没有好高骛远，而是坚持量力而行。比如在提出加大财政转移支付力度时，表述为随着中央财力的增加，逐步加大中央对西部地区一般性转移支付的规模。在加大金融信贷支持方面，提出银行根据商业信贷的自主原则，加大对西部地区基础产业建设的信贷投入。在政策实施的时期上，只界定在21世纪头10年。

第二，系统战略，突出重点。本阶段政策举措所涵盖的内容覆盖了西部大开发所涉及的所有领域，如资金项目、金融信贷、财政转移、投资环境、税收优惠、土地矿产、价格收费、对外开放、协作援助、科技教育、文化卫生，等等。但同时又明确当前和今后一段时期实施西部大开发的重点任务是：加快基础设施建设；加强生态环境保护和建设；巩固农业基础地位，调整工业结构，发展特色旅游业；发展科技教育和文化卫生事业。力争用5—10年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展，西部开发有一个良好的开局。

第三，统筹规划，分步实施。本阶段提出了实施西部大开发，要依托亚欧大陆桥、长江水道、西南出海通道等交通干线，发挥中心城市作用，以线串点，以点带面，逐步形成西部有特色的内陇海兰新线、长江上游、南（宁）贵（阳）昆（明）等跨行政区域的经济带，带动其他地区发展。而在具体的政策设计上，从西部的实际情况出发，如项目建设的表述并非全面开花，而是提出了优先安排的建设项目是水利、交通、能源等基础设施，优势资源开发与利用，有特色的高新技术及军转民技术产业化项目。加强西部地区建设项目法人责任制、项目资本金制、工程招投标制、工程质量监督管理制、项目环境监督管理制等制度建设和建设项目的前期工作。在扩大开放方面也是立足西部实际设计的，扩大西部地区服务贸易领域对外开放，将外商对银行、商业零售企业、外贸企业投资的试点扩大到直辖市、省会和自治区首府城市，允许西部地区外资银行逐步经营人民币业务。允许外商在西部地区依照有关规定投资电信、保险、旅游业。兴办中外合资会计师事务所、律师事务所、工程设计公司、铁路和公路货运企业、市政公用企业和其他已承诺开放领域的企业。

第四，立足长远，顾及当前。本阶段前瞻强调，到21世纪中叶，要将西部地区建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部，展示了半个世纪后的西部愿景。同时也提出了一系列的现实优惠政策，如加大建设资金投入力度，优先安排建设项目，加大财政转移支付力度，加大金融信贷支持，实行税收优惠政策，实行土地和矿产资源优惠政策，进一步扩大外商投资领域，进一步拓宽利用外资渠道，大力发展对外经济贸易，促进地区协作与对口支援，吸引和用好人才，发挥科技主导作用，增加教育投入和加强文化卫生建设等。

第五，硬件投入，软件造血。本阶段既注意在政策、资金、项目等方面的硬件投入，又注重改善投资环境的政策设计，指出大力改善投资的软环境，深化西部地区国有企业改革，加快建立现代企业制度，搞好国有经济的战略性调整和国有企业的资产重组。加大对西部地区国有企业减负脱困、改组改造的支持力度。加强西部地区商品和要素市场的培育和建设。积极引导西部地区个体、私营等非公有制经济加快发展，凡对外商开放的投资领域，原则上允许国内各种所有制企业进入。凡是企业用自有资金或利用银行贷款投资国家鼓励和允许类产业的项目，项目建议书和可行性研究报告合并程序报送，初步设计、开工报告不再报政府审批。相应简化外商投资项目审批程序。进一步转变政府职能，实行政企分开，减少审批事项，简化办事程序，强化服务意识。消除行政垄断、地区封锁和保护，加强依法行政，保护投资者合法权益。

（三）政策效应

第一，促进了国家整体富强。贫困不是社会主义，局部富裕也不能自动实现全局富裕。没有西部地区的富强就谈不上全国的富强。实施西部大开发正是从这个意义上来保证国家发展大局和整体利益，促进社会公平，更好地促进其他地区的经济发展。

第二，促进了民族和睦、社会稳定和边疆安全。西部是我国多民族集聚居住的地区，同时又与周边十几个国家接壤。实施西部大开发，不仅有利于增进民族团结与和睦，增强中华民族凝聚力，保持边疆稳定，而且有利于改善国家的安全环境，为全国的经济社会发展提供必要的社会基础条件。

第三，促进了国民经济发展整体效率水平提升。西部地区蕴藏着我国丰富的自然资源，主要资源都集中在西部。20世纪60年代在发挥资源优势思想指导下形成以采掘工业、原材料工业为主的结构，受体制和价格等因素的影响，这种产业结构已经不适应市场经济的要求，严重影响了西部比较优势的发挥。西部大开发就是要从根本上改变过去西部经济扭曲的局面，用现代科学技术和经营思想来提升改善和改造西部的产业结构和经营机制，缩小与东部的效率与效益的差距，从而在整体上提升国民经济发展的效率水平，促进整体区域的协调发展。

第四，促进了国家自然生态环境保护和可持续发展。西部大开发有利于加强对生态环境的保护和建设，合理规划土地，治理水土流失和环境污染，有利于改造传统污染型产业，培育环保生态型产业，重新构建全国生态屏障，实现整个国家的可持续发展。

第五，促进了国内市场空间开拓、内需扩大、就业机会增加。西部地区的人均GDP、地方财政和居民消费水平等与东部地区都有较大的差距，但这也说明西部有广阔的发展空间。西部大开发利用西部的优势条件，发展特色经济，提高人民生活水平，增加西部地区有效需求以推动整个国家经济发展，同时也从总体上增加就业数量。