案例3.4 天津生态城——同种愿景不同能力的联姻

开发新能力，从来都非易事，尤其对于大规模开发而言。在培育创新和建设新能力时，一个由国家统合主义主导、受高度集中化的公共官僚机构支持的经济体，可能会发现自己更容易与外部各方协同合作。天津生态城就是这样一个例子，展现了中国和新加坡两国政府如何共同努力，与准公共机构、大型私营企业一起，共同快速启动处于萌芽状态的发展愿望。

中新天津生态城（以下简称“生态城”）是中国政府和新加坡政府之间的重大合作开拓项目之一，以应对中国城市快速发展带来的日趋严峻的挑战。该生态城的目标是成为中国未来城市化努力的蓝图，如果一切按计划进行，甚至能够成为其他国家的样板。生态城位于已被确定为未来中国经济增长热点的渤海湾地区，将对30平方公里的贫瘠非耕土地加以改造，逐步建成一个高密度宜居区，包括环境友好型的居住生活条件和便民设施、商业和经济活动以及绿色技术。到2020年，生态城将容纳大约35万居民。

2007年4月，时任新加坡国务资政的吴作栋首次向中国总理温家宝提出项目建议。2007年11月18日，新加坡总理李显龙和温家宝总理签署了共同开发生态城的框架协议。基于这一伙伴关系，新加坡政府将分享其在整体城市规划和水资源管理等领域积累的广泛知识与经验，同时由中国政府负责项目的全部实施和协调工作，征地，基础设施、交通网络、公共建筑等的建设事宜，以及所有的政府行政管理职能。

双方通过对半持股的合资形式，共同拥有主开发商——中新天津生态城投资开发有限公司（SSTEC）。这家公司成立之初的注册资本为40亿元人民币（约合6亿美元），其中，中国财团以天津泰达投资控股有限公司为首，而新加坡财团则以吉宝集团（Keppel Group）为首。两个财团在中新天津生态城投资开发有限公司的董事会享有平等的代表权，董事长由中方委任，担任法定代表人，首席执行官则由新加坡一方委任。这样的安排具有典型的协作企业性质。

事实证明，能够吸引社会上的私人部门参与生态城的开发、运营或租赁，来自中国和新加坡两个国家的强有力的政治承诺是其中的主要因素。这些私人部门包括三井不动产（日本）和远雄建设开发集团（中国台湾地区）。此外，公共机构新加坡国际企业发展局（International Enterprise Singapore）预留了950万新加坡元（约合700万美元），用以资助新加坡中小企业通过生态城向天津拓展。截至2012年，生态城在开发面积为352万平方米，总投入资本为652亿元人民币（约合104亿美元），注册的企业实体超过850家。到2011年的时候，中新天津生态城投资开发有限公司已经吸引各方对生态城的投资达30亿元人民币（约合5亿美元），其中包括新加坡各家公司投资的13亿元人民币（约合2亿美元）。剔除来自中新天津生态城投资开发有限公司的投资，中国财团还计划向生态城继续追加146亿元人民币（约合25亿美元）的投资。

在政府和私人部门的共同努力下，项目的第一阶段已经完成，截至2012年年底，生态城总计迎来了超过2000位居民，一些企业也在这里设立了办公场所。这一富有现实意义的设计方案，一直受到认可和期待。目前，天津市政府已经确保获得来自世界银行的全球环境基金（Global Environment Facility）的赠款。

然而，千万不要幼稚地以为一旦政府签署协议后，这种合作就会一帆风顺。各方文化、企业惯例、期望值的差异，以及其他许多意外因素，往往会带来出乎意料的挑战。在这些问题上，先前合作开发的苏州工业园区提供了诸多有益的经验教训。当然，并非只有中新间的合作努力会遭遇这些问题。同一合作伙伴间的每一次合资，都无疑会形成更加强有力的平台，为未来的合作进一步收获丰硕成果奠定基础。

参与这种合作项目的私营企业，需要敏锐地察觉各方战略目标的潜在偏差和跨文化项目的固有挑战。做出任何投资承诺之前，都有必要进行较平常更多的尽职调查，包括对政府合作伙伴愿望的充分了解。

天津生态城的经验表明，处于国家统合主义中的强力政府，于商业环境中贯彻实施政策时，能够加入任务导向元素，在创造新能力或专业技能方面，这可能是可取的。

案例3.5 中国的国有企业——国有资产监督管理委员会的角色

长久以来，中国的国有企业，或者说绝大多数国有企业一直饱受批评。不过，若要讨论经济前景，我们又不可能不审视国有企业在当前和未来所扮演的角色。那么，中国的国有企业是否如同被指控的那样“罪行累累”呢？它们是否不公平地占据着主导地位？是否笨拙低效？是否具有扰乱自由市场力量的倾向？是否扼杀着真正的企业？

展望未来，具有政府背景的企业也依然会与一种带有偏见的视角纠缠不清。遗憾的是，尽管这一视角存有偏见，但它却在诸多管辖领域真真切切地发挥着作用。这种视角认为，虽然在过去十年间，为了加强这些公共企业的力量，高层给予了重点关注，社会付出了巨大的重组努力——其中最重要的举措就是成立了国有资产监督管理委员会，但是，对中国国有企业的全面清理整顿还是事倍功半。毕竟，显而易见，考虑到中国经济的体量和国有企业的主导地位，许多方面尚需完善。关于治理、问责和腐败等的诸多领域仍然存有缺陷，尤其是省级或地方层面的国有企业。

当前，许多大型国有企业，已经成功实现了海外扩张，独立参与着全球经济。它们“走出去”的主要途径包括收购海外企业，或者在其他国家的自然资源、基础设施领域进行大规模的资本投资。在这一过程中，它们正不断积累着两个重要方面的经验和教训——财务纪律和公司治理的重要性，以及有关跨境投资的主权问题敏感性。

针对国有企业的批评

人们不必费力寻找，就可以看到加诸政府背景的企业，或称为国有企业（SOE）、政府关联企业（GLC）、政府所有企业（GOC）身上的谴责。综观众多新兴经济体的历史，国有企业往往在经济活动中占据最大份额。2011年，非银行国有企业对中国国内生产总值的贡献估计超过了1/3。

世界银行在2012年2月发布的报告《中国2030》中，对中国的国有企业提出了尖锐但多少有些偏颇的批评。该报告无可非议地强调了中国若干前沿领域需要进行经济改革，并宣称，缩减国有巨头规模是发展市场经济的一个先决条件。世界银行认为，中国应当致力于六个关键方向的改革，上述“指责”便出现在其中的第一个方向，即促进竞争中的国有部门和私人部门的角色。众多观察人士认为，这是一场零和博弈；在私人部门能够进入公共资源市场——例如土地、资本和自然资源，并释放更强的利用效率之前，国有企业有必要也必须逐渐撤出，降低其市场主导地位。迄今为止，私营企业，特别是中小企业尚未能获得包括优惠贷款在内的公共资源的分配。总体而言，随着时间的推移，国有企业已变得臃肿和官僚，并被视作阻碍全面经济改革的真正风险来源。事实上，集中精力调降国有企业在经济中的作用，将会减少差错出现之时国家的特别干预，比如腐败丑闻曝光或发生重大操作事故时。

外部批评家并非形单影只。中国国内的私人部门、媒体和公众总体上也都很乐于提供批评意见，如国有企业不健康的市场主导地位、腐败行为、老总奢侈傲慢、企业管理普遍缺乏透明度和问责制等。

国有企业依然发挥战略作用

暂且不论这些严厉的批判，现实状况依然是，国有企业将在中国继续发挥战略作用，而它们的其他竞争对手则不然。显而易见，国有企业对于经济、社会和政治方面的影响，取决于其整体上在行业或地方层面如何扩张。

国有企业最好在那些不仅仅需要考虑纯粹商业因素的领域，例如国家和经济安全领域扮演自然垄断角色，占据统治地位。这些领域也可以包括自然资源、银行业和电信业，就看政府自身如何界定。这个范围与其他国家也不应有太大出入，在这里我只想说的是，技术的进步通常可以使国家角色不再那么直接地或主导地发挥作用。

如果管理得当，国有企业依靠其先进的技术和创新，或者完全凭借在中国这样一个巨大市场——比如建筑或支付体系领域——积累的经验，参与国际竞争，能够有助于提高其全球竞争力。

国有企业的另一个战略作用，是其相较中小企业能够更好地抵御经济萧条，但是随着时间的推移，这一战略作用的意义将有所降低。如果仅仅因为国有企业具有这种战略作用，就继续抑制私人部门的增长，那是根本站不住脚的。现在，许多私营企业也能够稳固经营。在大多数国家，私营企业使用资本和其他资源确实更有效率。

许多非中央国有企业，实际上发挥着如同地方政府一般的功能：它们通常是当地的最大雇主，为地方社区——主要是其员工处理诸如住房、教育、医疗服务和养老金等社会服务事宜。对于这样的国有企业，任何撤并重组都必须谨慎处理，在它们重组之前，政府必须努力确保由区域性或全国性的供应商接替国有企业提供社会服务。

直到21世纪初，中国国有企业的经验都一直未受到鼓励推广。国有企业缺乏明确的问责机制和清晰的管理权责，这意味着许多国有企业会扩大自己的职权范围，从而超出了最初设想，表现则主要是进入了房地产领域。因此，地方政府便要承担义不容辞的责任，以确保国有企业不偏离正轨。即便国有企业由于战略原因，天然就是市场参与者，也应对其有严格和独立的监督，防止职权滥用。归根结底，不管国有企业是服务于国家目的还是公共目的，都必须更多地以市场为导向。

国务院国有资产监督管理委员会的艰苦历程

坦率地讲，我认为没有什么比中国政府在2003年成立国务院国有资产监督管理委员会这一决策在政治上更为困难的了，但这又绝对必要。何出此言？因为在那个时刻，还没有股份制这样的层级存在。而就在一夜之间，所属中央（规模更大）的国有企业突然发现，自己要向一个崭新的具有影响力和控制力的层级报告，而且，这个层级的身份也是崭新的——“所有者”。同时，这也意味着它们自身以及它们以往行使职责的方式将面临一整套崭新的关系问题。国务院国有资产监督管理委员会创设时提出了对自己使命的定义，引入了“股东”和“董事会”的概念。所以，它的成立也难怪是由国务院主办，并一直直接隶属于国务院。但是，尽管国务院国有资产监督管理委员会的等级如此之高，它还是遭遇了巨大的挑战，处理了艰巨的问题，单凭这一功劳，就不应否定它。

国务院国有资产监督管理委员会成立时，其角色非常清晰，即作为中央国有企业的“所有者”。省级和市级国有资产监督管理委员会则由各级相关政府组建。对国务院国有资产监督管理委员会的授权展现着一种强烈的愿望，即最终提高国有企业所带来的价值——国有企业必须成长为各自领域位居前三的佼佼者。构建国有企业竞争力的内在要求是专注于核心业务，坚持绩效目标，改善董事会治理，内嵌更佳的人力资源招聘系统和管理薪酬系统。

定义职责框架

从本质上而言，国务院国有资产监督管理委员会的创建是为了填补一个空白，虽然这是一个尴尬和棘手的问题。两个以前并不存在的层级——股东和董事会的出现，形成了阻力和权力斗争的来源。这种矛盾在某些方面有所体现，其中包括管理层和董事会之间的信息流控制。

而且，想让董事会担当公司治理最高层级的这种愿望又进一步加剧了矛盾。为了最终实现这一目标，国务院国有资产监督管理委员会已经竭尽全力地邀请外部专家在其主管下担任国有企业的董事，但可以说步履维艰。很多人都抱有怀疑态度：鉴于现行的主流运营方式以及业已存在的权力和影响力的来源，董事会能否发挥预期的作用还是未知。

公平地说，管理这些国有企业是个很伤脑筋的事情，需要与方方面面的领导打交道，从主管部门到组织部、财政部，以及现在的国务院国有资产监督管理委员会。总之，在国务院国有资产监督管理委员会存在的前几年里，充满着与国有企业相关的权责和关系问题。不过，到了今天，“所有权”的概念已深入人心，这在设置合适的董事会实施管理工作方面起到了促进作用。

权责及其与财政部的关系

正如人们所言，细节决定成败。从概念层次来讲，国务院国有资产监督管理委员会的角色很好理解，需要详细探究的是与财政部相比，其确切的责任和义务是什么。其中最难解的问题自然是分配问题（也经常被称为股利问题）。一旦国务院国有资产监督管理委员会和财政部之间的分配问题得到妥善解决，那么国务院国有资产监督管理委员会和国有企业之间的相同问题也就迎刃而解。不过，言易行难，这也不是中国独有的难题。对于大多数政府来说，这种分配安排因为各种原因仍未予以公开。

目前的做法是，中央国有企业直接将股利分配上缴财政，由国务院国有资产监督管理委员会审计，财政部审查。使用这些资金，应当遵循国务院国有资产监督管理委员会提出的预算指导，用于某些特定目的，例如企业增资、各种形式的重组需要、技能创新或者解决遗留问题，但不用于提供营运资本。

与省级和地方国有资产监督管理委员会的关系

遍布全国的地方国有企业网络规模相当巨大。截至2013年3月底，国务院国有资产监督管理委员会管理的国有企业达116家。22个省级国有资产监督管理委员会监督管理的国有企业将近1000家，掌控的资产规模为20万亿元人民币左右。同时，地方或市级国有资产监督管理委员会监督管理着4000家左右的企业，相应资产规模约为8万亿元人民币。

国务院国有资产监督管理委员会对范围广泛的一系列公司治理职能规定了原则和指导方针，其中包括董事会设立、股利与资本分配政策、财务和绩效管理、人力资源管理（尤其是薪酬事项）等。

在已经确定的职责分工下，最终的挑战自然就是执行问题，因此也就是省级或地方政府的素质问题。在某些地区，政府有着巨大的既得利益，或者不注重其角色的重要性，那么当地的国有企业将非常容易沦为职权滥用或腐败的工具。

重组业绩

国务院国有资产监督管理委员会成立之初，196家全国性国有企业被纳入其管理伞下，当时的利润总计达到3000亿元，规模约占国内生产总值的2%。到了2007年，经过重组和整合，虽然企业数量降低到了151家，但是获得的利润却达到了惊人的1万亿元人民币。截至2013年4月，整体状况进一步趋于合理，企业数量降低到了116家，而利润总额达到了1.3万亿元人民币。尽管中央国有企业的数量在减少，但可以看出它们主宰经济命运的能力并没有减弱，事实上反而增强了。不过，也不应该据此认为降低中央国有企业影响力的计划已经宣告失败。实际上，除了国内经济的自然增长因素之外，许多中央国有企业已经成功实现了海外扩张。

国务院国有资产监督管理委员会已经成功提高了诸多国有企业董事会成员的素质和多元化。基于可得信息，在21家拥有外部董事的国有企业当中，外部董事占比已然超出50%，其中包括专家、学者、大型企业的外籍执行官以及学术界人士。

利用统一的培训程序，国务院国有资产监督管理委员会已经强化了企业管理团队。为了使高级管理层了解目标设定、关键业绩指标（KPI）和标杆管理，国务院国有资产监督管理委员会做出了努力。

为国有企业甄别人才

如今，私营企业吸引人才的竞争日益激烈，人才的重要性甚至不亚于私营企业本身的成功发展。但在目前，国有企业和私营企业之间依然存在大幅的工资级差。而国有企业、公务员和党政机关之间的人才横向集中管理方式，也使工资级差问题进一步复杂化。

这样一种中央集中管理模式的巨大优势在于，通过岗位轮换，人才能够汲取真正的业务经验，并运用积累的经验制定健全的公共政策。缺点则是人才不应经历“冰火两重天”的境遇：从国有企业退位时的痛苦和加入时的财富享受。理想而言，应当尝试将公司绩效与国有企业员工薪酬联系起来。不过，对于政府而言，则不存在这种需要。在目前薪酬被人为协调到低水平的状况下，可能有必要进行政策的重新调整，以降低腐败风险。

响应加速私有化的呼吁

就像世界银行做出的呼吁一样，民众也可能希望看到企业中更少地出现政府的身影。大家一直认为，国有企业依然是优惠贷款的最大享用者，依然是政府政策的过度受益者，因此，国有企业撤离、加速私有化的呼吁便出现了。

不过，20世纪90年代的私有化浪潮多少为政府提供了一些经验和教训——建立透明的出售流程和确定正确的估价方法非常重要。倘若出售流程存有缺陷，治理不善，那么政府金库就很可能出现漏损。

中央和地方两个级别的国有资产监督管理委员会的成立，为此提供了有力保障，无论对于决策程序的正确性（哪些国有企业需要重组、合并或出售），还是决策制定之后最终的出售流程的具体实施。尽管如此，由于涉及的资金总额巨大，国务院国有资产监督管理委员会和财政部依然保持警惕，以防潜在的职权滥用或者欺诈行为出现。

无论对于哪个级别的国有资产监督管理委员会，撤资对象、策略和目标都应当尽可能精确地予以清晰规定。这些计划不需要也没有必要对外公开披露，但是在内部，必须始终坚持原则，遵守正规程序。

地方国有资产监督管理委员会和地方国有企业仍然容易偏离正轨

中国庞大的经济规模，国有企业占据主导地位的历史渊源，以及国有企业在许多商业领域普遍存在的现实状况，这些因素错综复杂地交织在一起，使得持续一致的管理变成了一个飘忽的目标。国务院国有资产监督管理委员会无疑可以设置规则和原则，但与大多数情况类似，形式重于实质。地方政府与其所辖的国有资产监督管理委员会可能只是检查自己的合规性，但却不懂引入这些规则的动因。这就使得他们容易出现财务纪律松散、治理混乱和腐败滋生的现象。

实现制约与平衡的一种可能手段，就是使用独立专业服务对某些特定职能——至少是财务报表进行审计。无论是中央还是地方的国有资产监督管理委员会，都可采取注重风险的管理手段，从而减少可能引发渎职行为的动机。例如，经常会有人尝试利用房地产交易获利，那就应当努力确保出售或租赁程序的严格执行。同样，对于持有大量现金的国有企业，应当指导它们采取措施，降低漏损。

国务院国有资产监督管理委员会挂牌工作已有十年，但省级和地方的国有资产监督管理委员会只是得到了阶段性发展。因此，民众、国内行业和外国合作伙伴对国有企业的期望各不相同。应当定期对外公布国有资产监督管理委员会承担的工作，这一点非常重要，以便过去那些不规范的实践操作尽快消退，各方可以鼓励甚至期望国有企业坚持担当企业公民责任和落实问责制的各项原则。

追求国有企业“走出去”的愿望

值得称赞的是，带着技术、创新和本土主导地位形成的坚实基础，许多中国国有企业已经成功实现了海外扩张。许多国有企业还能够提供资本，这是一个战略优势，尤其是在新兴经济体中。

不过，其中也夹杂着对快速崛起问题的担忧，即主权和安全问题。过去几年已经有了大量见证，国有企业在尝试进军其他市场的时候屡遭拒绝。其中一些比较容易解释，例如目标业务（如电信业务）处于某一监管行业，或者仅仅因为并购对象企业是某个政治敏感行业的主要成员（如购买法国的一家葡萄园）。其他一些则围绕着主权问题：国有企业的投资计划是真正出于商业因素考虑，还是试图暗度陈仓地在东道国构建根基。不过，还有一些与管理问题、文化冲突或工作实践差异有关。

不管经验是否丰富，中国国有企业都应当投入更多资源进行非商业因素的尽职调查，这样就可以慎重行事，避免在不知不觉间使他国政府心生畏惧。

国有企业若要维持生计，政府就应当采取一种有意识、有目的的管理政策，这一点势在必行。其中又必然涉及哪个政府机构能最好地担任这一角色的问题，对此必须在深思熟虑的基础上做出决策。为了降低任何可能出现的道德风险，应当避免公共企业由主管部委或部门实施监管。为了逐步贯彻落实财务纪律，各种补贴或者优惠待遇即便不废除，至少也应该保持透明。为了确保公共企业保持专注和商业敏感性，合适的公司治理应该始终是重中之重——董事会和管理团队应该专业化委任。为了消除腐败，必须制定严格的财务手续和审核制度以及清晰的人力资源管理政策。

公共企业在进行海外扩张时，需要敏锐洞察目标市场的政治、文化和商业问题。在可能的情况下，应该投入些时间理解对方市场，培育与当地监管机构和利益相关者（例如工会）之间的关系，构建企业公民责任。倘若目标市场酝酿着民族主义本能，那就必须留意舒缓对方对外国投资者进入的担忧。