第五章 行政机关

第一节 行政机关概述

一、行政机关的含义

行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。

首先，行政机关是国家机关，是由国家设置，代表国家行使国家职能的机关。这一点使它与政党、社会组织、团体相区别。政党，特别是执政党，虽然能对国家政治、经济的发展起重要的甚至是决定性的影响作用，但它们不是国家机关。社会组织、团体虽然经法律、法规授权，也可以行使一定的国家行政职能，但它们不是由国家设置的专门代表国家行使国家行政职能的主体，从而也不属于国家行政机关。

其次，行政机关是行使国家行政职能的国家机关。这一点使它与立法机关、司法机关相区别。立法机关、司法机关虽然也都是国家机关，但立法机关行使的是国家立法职能，司法机关行使的是国家司法职能（国家审判职能和检察职能）。而行政机关行使的是国家行政职能，即执行法律、管理国家内政外交事务的职能。

再次，行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。这一点使它与法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织区别开来。法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织不是依宪法或行政组织法设置的，它们行使一定的行政职能是基于具体法律、法规的授权或其组织章程。因此，行政机关是固定的、基本的行政主体，而法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织只有在行使所授行政职权时才具有行政主体的地位。

二、行政机关的性质和特征

行政机关具有双重性质，相对于国家权力机关——人民代表大会，它是执行机关；相对于行政相对人，它是行政主体。

行政机关首先是执行机关，其基本职能是执行最高国家权力机关制定的法律和各级国家权力机关作出的决议、决定。法律是全国人民意志和利益的体现，权力机关的决议、决定是相应地域范围内人民意志和利益的体现。行政机关是由人民代表机关产生的为人民服务的机关，它必须完全服从和全面执行体现人民意志、利益的法律以及人民代表机关的其他决议、决定。行政机关作为权力机关的执行机关的性质是由国家的民主性质决定的。在专制国家，行政机关就不是人民代表机关的执行机关，而是专制统治者——皇帝、国王及其专制统治集团——的执行机关，它的使命是听命于专制统治者，为专制统治者镇压人民、压迫人民、统治人民服务。

当然，无论是民主国家，还是专制国家，行政机关都是执行机关，必须服从于决策机关的意志，并忠实地执行决策机关的意志。区别在于：在民主国家，决策机关是人民代表机关；在专制国家，决策机关是专制统治者。

行政机关相对于权力机关、决策机关，是执行机关；相对于行政相对人，行政机关是行政主体。它代表国家行使行政权，管理国家内政外交事务，它有权向相对人发布行政命令，实施行政行为，在必要时，它还可以向行政相对人采取行政强制措施、科处行政处罚。行政相对人必须服从行政机关的管理。行政相对人对行政机关的管理不服，只能通过法定途径寻求救济，一般不能直接加以抵制。行政机关作为行政主体对于行政相对人的优越权是由行政权作为国家权力的性质决定的。国家权力和秩序是以国民的相对服从为前提的，没有国民对国家权力的一定服从，就没有秩序，没有秩序就没有权利和自由可言。

行政机关在行政管理关系中是行政主体，在其他法律关系、其他社会关系中则具有其他法律地位，如在民事关系中可作为民事主体，在诉讼关系中可作为诉讼当事人，等等。但是行政机关的基本角色是执行机关和行政主体。

行政机关相对于其他国家机关，一般具有下述特征：

（一）行使国家行政职权，管理国家行政事务

行使国家行政职权、管理国家行政事务是行政机关区别于其他国家机关的实质特征。根据宪法，人民代表机关行使立法权和对其他国家机关的监督权；人民法院行使国家审判权；人民检察院行使国家检察权；行政机关则行使行政权。国家权力机关立法，行政机关执法，二者的区别是显然的。行政机关执法，司法机关也执法（司法也属于执法范畴），二者似乎难于区别，但实际上，二者的执法仍存在着重要区别：行政机关的执法是通过对国家内政外交事务进行管理实现的，包括对未来的规划、计划和对现行事务的处理，而司法机关的执法是通过裁决法律争议和进行法律监督实现的，通常是对过去已发生的事项、纠纷的处理。

（二）行政机关在组织体系上实行领导—从属制

行政机关由于行使的是行政管理职能，特别要求速度和效率，故在组织体系上实行领导—从属制，即上级行政机关领导下级行政机关，下级行政机关从属于上级行政机关，向上级行政机关负责和报告工作。这一特征是国家权力机关和国家审判机关均不具备的。上级国家权力机关不对下级国家权力机关实施领导，不能对下级国家权力机关发号施令。上级国家权力机关对于下级国家权力机关制定的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议，只能通过法律程序予以撤销。上级人民法院亦不对下级法院实施领导，不能对下级人民法院发号施令。上级人民法院对于下级人民法院作出的错误的判决、裁定，只能通过审判监督程序予以纠正。

（三）行政机关在决策体制上一般实行首长负责制

行政机关由于代表国家直接对公民、法人和其他组织实施管理，特别要求权限清楚、责任明确，故在决策体制上一般实行首长负责制。而国家权力机关和国家审判机关行使职能通常都采取合议制的形式。因为国家权力机关行使的是国家立法权和国家基本政策的决定权，人民法院行使的是国家审判权。前者是为人们确定行为规范，涉及全体国民权利义务，后者是为人们判别是非曲直，惩罚犯罪和解决争议，涉及的是对过去事件的评价，且此种评价将直接影响到国民的生命、自由、财产及其他权益，故均必须特别慎重。且立法和司法不具有行政那样的急迫性，可以有较多的时间进行集体讨论和作出决定，而行政机关则不同，对许多问题，特别是对某些紧急的问题，往往要在短时间内，有时甚至要在几小时、几分钟内作出决定，不可能有时间都进行从容的集体讨论后再作出决定。当然，行政机关中的行政立法、行政决策机关和行政规制机关，也有采行合议制，决定问题实行票决制的，如以色列的内阁和美国的部分独立规制机构。

（四）行政机关行使职能通常是主动的、经常的和不间断的

行政机关由于行使的是国家社会、经济、文化的组织管理职能，包括保障国家安全、维护社会秩序、发展社会经济和福利等，故其职能行使必须连续而不间断，主动行使而不必待人请求。虽然行政机关有些职能的行使是应请求进行的，如颁发证照等，但这只是行政职能中的一部分。这一点不同于法院，法院行使审判职能是不告不理，当事人不起诉，法院不主动立案；也不同于立法机关，立法机关行使职能虽然是主动的，但却不是经常的和不间断的。立法机关通常是定期召开会议，通过有限期的会议行使职能。

（五）行政机关最经常、最直接、最广泛地与个人、组织打交道

行政机关行使的各项职能由于与个人、组织有着最密切的联系，无论是征集兵役、收税、维持社会秩序、颁发证照、管理商标和广告，还是规定产品质量标准、确定利率、进行环境监测，都直接涉及个人、组织的权益。行政机关为了实施管理，必须与个人、组织发生广泛的联系。司法机关在行使职能过程中虽然也直接与个人、组织打交道，但其联系主要只限于诉讼过程中，远不及行政机关与相对人的联系经常、广泛。立法机关与个人、组织的联系则既不及行政机关与相对人的联系经常、广泛，也不及其直接。法律对个人、组织行为的调整往往要通过行政执法或司法的途径实现。