一、国民政府时期（1928—1948）

1．通过专制实现党治

国民党和袁世凯合作破裂后，饱受军力疲弱之苦。本来，武昌起义是一次偶然的胜利，辛亥革命也确实是一场不彻底的革命，因为革命果实的维持完全是革命党向清朝体制内的机会主义人物袁世凯妥协换来的；否则，袁世凯可用重兵轻而易举地清除革命党势力。辛亥革命成功后，革命党理所当然要履行承诺，将总统大权移交袁氏，其后不同党派控制的总统、内阁、议会龃龉不断，直至合作彻底破裂。及至袁死，大小军阀轮流登场，中央权力也没有国民党的份。这一切都让孙中山认为：“革命尚未成功，同志仍需努力。”而革命要成功，势必要扫除大小军阀；这样，革命力量就不能没有自己的军队。而要组建强有力的军事力量，国民党内部首先要建立高度集权体制。

1924年，孙中山采纳苏联顾问的建议，在广州完成了国民党改组，次年病逝。孙中山的宪政思想是三民主义与五权分立，主要体现在1923年的“革命方略”和1924年的《国民政府建国大纲》。但在实现宪政之前，孙中山认为中国首先要经过军政与训政阶段。军政也叫“军法之治”，就是革命政府用“兵力扫除国内之障碍”，并通过宣传以转变人心。任何一省完成军政之后，即应进入训政。训政也叫“约法之治”，基本方法是分县自治，也就是以县为单位施行民生主义和民权主义，包括选举、创制、复决与罢免权。任何县的人民在对这四种权利经过适当训练之后，即成为完全自治的县；任何省内的所有县均已完成自治，则该省便完成了训政并进入“宪政开始时期”，中央即应允许该省国民代表选举省长。按照原来的设想，军政阶段为期3年，训政阶段为期6年，但后来发现在规定期限内不能完全实现宪政条件。根据《建国大纲》第22及23条规定，如果全国半数省份完成了地方自治，那么国民政府即应“还政于民”，召集国民大会，以决定并颁布立法院所议定的宪法草案，进入“宪法之治”的宪政阶段。

1925年，广州政府改组为国民政府，通过了《国民政府组织法》，采取委员会制。国民政府实行了中国最早的“党治”。组织法第一条规定：“国民政府受中国国民党之指挥及监督，掌理全国政务。”组织法一开始采用“一权主义”，不但没有规定国民政府的权限，而且在形式上是一个集立法、执法和司法于一身的综合体。虽然以后的修改使之具有“五权宪法”的雏形，但政府实际上由党产生，并随时受党的指挥与监督。政府体现党的意志，并实施党的权力。往往是先有党的决议或命令，然后再照搬到政府的公文法令中。北伐以后，尽管政府组织法屡经修正，但“党治”原则在这一时期的立宪过程中始终保持不变。国民党右翼领袖胡汉民主张，在整个训政期间，“不但是党外无党，并且是党外无政，政外无党”，实行严格的一党专制；“一切权力皆由党集中，由党发施。政府由党负其保姆之责，故由党领导，由党拥护。……唯有党能代表全国人民负建国之大任，亦唯有党能领导全国人民向三民主义实现之目标而前进”。

历史事实证明，对外实行一党专制的结果必然是在党内形成蒋介石集党、政、军大权于一身的个人专制，党治为人治准备了必要的政治条件。1928年，蒋介石率军完成北伐；除了东北奉系之外，基本清除了全国军阀势力，而国民党的一党专制和蒋介石的个人专制也随之达到顶峰。事实上，早在北伐完全胜利之前，国民党内部就达成“清党”协议并发动“四一二政变”，杀害共产党人和左派工人，致使第一次国共合作破裂。

当然，国民党的一党专制还是受到一些客观条件的牵制。首先，国共合作破裂以后，共产党在城市和农村的斗争威胁着国民党独裁统治。在1937年“西安事变”以后，国共开始第二次合作，国民党的党治原则不得不有所松动。其次，日本对中国的侵略战争也削弱了国民党对国家的控制。最后，国内军阀势力尚未完全肃清，国民党内部各派也不团结。当时，国民党内部主要分为三派：以汪精卫为首的左派，以胡汉民为首的右派，以及作为军事领袖的蒋介石。三个派系明争暗斗，在一定程度上削弱了蒋介石所代表的独裁统治，因而在党内尚存在着有限的不同意见和声音。

例如在1925年11月23日，孙中山去世不久，谢持、邹鲁、林森等国民党右派便在北京西山碧云寺孙中山的灵前召开国民党一届四中全会，考虑国民党的去向和解决国民党内的共产党问题。“西山会议”宣布取消共产党员的国民党党籍，通过了反苏、反共、反对国共合作等议案。然而，由于国民党内部派系林立，共产党在国民党左派支持下有效扼制了右派的反共图谋。1926年1月，国民党第二次全国代表大会通过了弹劾西山会议派的决议案，处分了邹鲁、谢持等“西山会议派”成员。

再如在1931年，蒋介石软禁胡汉民的行动造成严重的党内危机，并被一些国民党中央监察委员会成员指责为“非法”行为。5月，汪精卫联合反蒋人士在广州成立了与南京对抗的“国民政府”，并调动两广军阀在国共两党激战之际进入湖南。“九一八事件”以后，双方同意举行和谈，但南方派要求蒋辞去国民政府主席职务，取消三军总司令职位，且军人不得担任五院中任何一院的领导职务。受到党内左右两派夹攻和全国（尤其是青年学生）的声讨，蒋介石被迫在年底辞去所有职务。只是在日军完全征服东北，而改组后的国民党领导又束手无策的情况下，国民党内、民间团体甚至学生又请蒋复出。在这个意义上，蒋介石的经历类似于袁世凯，并最终依靠民族危机才得以维持其独裁统治。

2．党治时代的开始——《中华民国训政时期约法》

北伐完成，民国从“军政”转为“训政”时期。但在孙中山去世后，国民党内部已成分裂态势，国民党内部曾就训政时期是否需要一部约法发生争论。胡汉民一派认为孙中山的遗教就是根本法，因而无须再制定约法，但是其他派系仍然主张制定训政时期约法。1930年，汪精卫等在北京成立中央党部扩大会议，与南京国民党及政府处于敌对状态。汪等七人组成起草委员会，开始起草约法。后因张学良率兵入关，北京党部迁移到太原，并于年底完成《中华民国约法草案》，是为“太原约法草案”。太原草案并未被正式采纳而成为法律，但促成了南京政府制定约法的努力，并为训政约法所借鉴。

“太原约法草案”共210条，分为8章。草案模仿法国第三共和国的基本法律，将“人权宣言”列为宪法首位。第一章25条，为孙中山的全部建国大纲。第二章为人民的权利与义务，并采用“直接保障主义”，即约法条文具有直接的保障效力，无须法律补充，且在宪法规定范围内的权利不受法律限制（第40条）。第三章规定了“国权”，对中央权力采取列举方式，凡不属于中央的权力均归地方。第五章规定了省、县两种地方制度，其中省设由选民选举的国民代表会和省监察分院，县设由选民所选举的县长、议会和监察委员会，各省有权制定自己的宪法。从第三章与第五章来看，“太原草案”的联邦制特征相当明显。

“太原草案”虽然本身未成为法律，却推动了南京的制宪努力。1930年10月，蒋介石电请中央执行委员会召集会议，以决定约法的制定问题。胡汉民仍坚持孙中山的全部遗教就是宪法，因而坚决反对制定约法。1931年2月底，胡、蒋就是否应该制定约法问题发生激烈争论，胡一度受到软禁。3月，蒋介石等在执行委员会临时会议上再次提议并获通过，成立了11人约法起草委员会。5月，中央执行与监察委员会临时全体会议通过了草案，提交国民会议表决。根据1931年的《国民会议代表选举法》，国民代表520人，由农、工、商、教育及国民党5类职业团体选举产生。国民党的执监委员、国民政府委员及五院长官也都出席，因而国民党完全控制了国民会议。三读程序很快通过，并于6月颁布了训政时期约法。和“太原草案”相比，训政时期约法显得较为粗糙，且相当集中地突出了国民党的独裁地位。

约法共89条，分为8章。第一章为“总纲”，规定了领土、主权、国民、国体等事宜。“中华民国之主权属于国民全体”（第2条），“中华民国永远为统一共和国”（第3条）。第二章为“人民之权利与义务”。除了宗教信仰外，约法采取了“法律保障主义”，而不是“太原宪草”的“直接保障主义”；换言之，如果没有具体法律的保障，约法关于权利的条文便没有效力，且政府可以通过法律限制权利。第三章为“训政纲领”，照录1928年的国民党训政纲领；在训政时期，国民党全国代表大会“代表国民大会行使中央统治权”。第六章为“中央与地方之权限”，对中央与地方权力采取均权主义态度，但具体则留待法律进一步规定。

约法第84条规定：“凡法律与本约法抵触者无效”，但第85条又规定，国民党中央执行委员会行使约法的解释权。既然约法是由党解释的，党权自然高于一切，因而也不可能发生根据党权所制定的法令和约法相抵触的问题。因此，约法相当明显地体现出训政时期的党治主义。至少从规定上看，约法的正式文本远比作为“异端”的“太原宪草”逊色。约法本是一党专制的产物，因而这种结果其实是在预料之中的。后来的民国宪法制定过程再次证明，在没有不同立场的其他政党实质性参与下，宪法规定的权利再多也只是为专制服务的工具。

3．从训政到宪政——通过专制实现自由？

根据孙中山的军政、训政和宪政的“三序”理论，训政是实现宪政的必要阶段。国民党之所以坚持训政为不可逾越之阶段，其公开理由和梁启超等清末维新派类同，即中国当时制度未立、“民智未开”，尚不具备实行民主宪政之条件。匆忙实行宪政，则徒具形式而已，并没有实质意义。国民党右派领袖胡汉民曾表示：“我人不但不反对宪政，且必全力以实行宪政；惟我人对于宪政，不重在施行之迟早，而重在其真伪。”国民党当局坚持，要实行宪政，就必须由一个“党治”下的政府建立必要的政治和社会制度，教育并带领人民逐渐走向民主自治。因此，国民党虽然允许设置“民意机关”，但认为训政是绝对不可放弃的。这种观点假设，执政党作为一种“先进”的力量，具备超凡的良好意愿和能力，始终不渝地追求一个远大目标，甚至当这个目标和其切身利益相冲突也能克己奉公，为了宪政而放弃自己在一党专制中所形成的政权垄断。

训政理论虽然是国民革命的产物，却和中国儒家传统一脉相传。两者的基本假设都是平民百姓是愚昧、自私、短视的，缺乏自我治理的基本能力，因而需要一个先进集团的领导和教化。如果说在古代，这个先进集团是儒家“君子”，那么革命成功之后，它就是自封为“先进”的国民党，只不过“君子不党”，而改组后的国民党则是一个高度集权的政治组织。当然，和儒家不同的是，将自由民主作为终极目标的国民党最终是要“还政于民”、实行宪政的，但是他们坚持中国当时还不具备民主宪政的基本条件，因而老百姓必须接受这个“先进”政党的训练，提高行使政治权利的素质并在其带领下走向宪政。

虽然关于宪政条件的理论不无道理，但通过训政而实现宪政的前提则是大可商榷的。这种观点把宪政作为一个超越的目标，然后推理既然这个光明目标可望而不可即，因而首先必须经过一段黑暗的专制统治。然而，这种理论并没有指出中国如何从黑暗走向光明，亦不可能保证训政一定能朝光明的方向发展。虽然《训政时期约法》规定了建立宪政的条件，然后国民党决议又按“孙文学说”以6年（1935年）为期限，但如果到期条件还不满足，又该怎么办？事实上，1928年以后，由于种种原因，国民党在推动宪政方面建树甚微，训政时期的成绩甚至比不上清末预备立宪阶段。这样，在6年期限内实行宪政势必成为空谈，而等待宪政条件的完全满足则有遥遥无期之虞。最根本的是，执政党之作为“先锋党”的假设是否能够成立，本身是值得怀疑的。即使一开始有一个崇高的目标，政党在取得政权以后也会发生“异化”，成为和原先目标相背离的保守势力。这样就落入了一个两难境地：宪政确实需要强有力的政治与社会力量推动，但宪政动力本身又是实行宪政的根本障碍；要实现自由，首先必须经过专制，但如何能保证这是一种为了自由的专制，而不是为专制而专制呢？

1931年“九一八事件”以后，国民党曾召开“国难会议”，讨论国家的前途问题。虽然国民党预定了团结抵抗、救灾绥靖等讨论内容，会上还是出现了诸多对党治和宪政的不同观点。一类见解持民粹主义观点，事实上与国民党的方针不谋而合，认为中国的当务之急并不是实行宪政，而是积极建设并创造民治的条件。例如梁漱溟认为国家应把乡村建设作为重点，从乡村的教育、经济和社会等基层建设入手，提高农民素质、改善农村生活；否则，奢谈宪政，华而不实，而根据中国当时的条件，宪政根本不可能成功。

另一类论点是胡适所代表的自由主义，其主张多发表于其主编的周刊《独立评论》。这种论点虽不直接反对国民党的统治，但要求尽早结束训政、实行民治，因为民主本身是一种生活和体会过程，是培养民主能力的最有效方法，舍此无其他良方。当时引起普遍共鸣的一个逻辑，是“未有先学养子而后嫁者也”；要学游泳就必须先下水，要学弹琴先要有琴可弹，光是“纸上谈兵”是不行的。同样，中国只有在宪政过程中才能实行宪政，宪政过程本身就是培养人民宪政素质的最好训练，而由少数人把持的政权是永远不可能让人民获得真正的政治训练的，然后人民政治素质的不成熟又为专制提供了借口，从而形成恶性循环。因此，国民党应该抛弃党治，把政权建立在更稳固的宪法基础上。丁文江也主张在承认国民党统治的前提下打开政治出路，建议国民政府尊重人民的思想和言论自由，并停止利用国库支出为国民党各级党部提供费用。虽然这类建议未能立即获得采用，但它们对推动国民党的制宪进程仍然发挥了作用。

总的来说，孙中山“以党建国，待国治好，再去治他”的“党治”逻辑虽然可能一时推动国家建设，但是却无法保证“党治”可以顺利转变为法治。一旦大权在握，很难信任执政党会在适当的时候履行还权于民的承诺；即便条件成熟，执政党也会制造各种借口拒绝宪政。毕竟，自由不可能通过专制来实现；一旦实行专制，宪政和法治就失去了制度保证。国民党一党专制的教训表明，排除党外监督最终导致党内独裁和人治。

4．国共第二次合作——从党治宪法走向国家宪法？

1936年7月1日，《国民大会组织法》与《国民大会代表选举法》正式施行。但同年的“西安事变”和次年“七七事变”发生后，南京政府的重点转移到抗战，国民大会代表的选举和制宪也停顿下来。直到抗战结束后，国民大会才最后得以召开，此时距宪法草案的制定已有近12年之久。在此期间，国共第二次合作实质性地影响了宪法草案的修改。由国民党与共产党、民主同盟及其他“社会贤达”组成的“国民参政会”和“宪政期成会”，曾对宪法草案作过几次修正，其主要内容包括：多数立法委员由立法院院长提请总统任命产生，司法院成为最高法院，不掌管司法行政，解释宪法的权力则被委托给9人宪法委员会行使，由议政会、司法院和监察院各推选3人组成。在共产党、民盟等“党外”势力的参与下，民国宪法有希望成为一部真正的国家宪法，而非国民党一党宪法。

最根本的修正是“宪政期成会”对国民大会的改变。该修正案提出在国民大会闭会期间设立议政会，由国民大会推选150—200名议员产生，任期3年，每6个月集会一次，相当于国民大会的常务委员会。除了议决各类议案并审理监察院提出的弹劾案之外，议政会在国民大会闭会期间还有权对行政院正副院长及各部会长官投不信任票；如果经出席议员的2/3多数通过，不信任的官员必须辞职。如果总统不同意针对行政院正副院长的不信任案，应临时召集国民大会做决定。如果国大维持议政会决议，有关官员必须辞职；如果国大否决了决议，则改选议政会议员。最后，议政会还有权对国家政策或行政措施向总统及各院部会长官提出质询，并听取报告。由此可见，修正后的宪法已具备责任内阁制性质，因而偏离了“五权宪法”原来的基本精神。

1940年“皖南事变”发生后，国共合作再度破裂，共产党拒绝出席国民参政会。1945年，周恩来与毛泽东先后抵达重庆和国民党进行谈判，以谋求政治解决。双方发表了“双十会谈纪要”，决定召开“政治协商会议”，召集各党派代表及社会贤达共商国是。政协成员共38人，其中共产党7人、国民党8人、青年党5人、民盟和社会贤达各9人，于1946年1月10日开幕。在大会上，政协提出了12项宪草修改原则，主要包括下列内容：立法院由选民直接选举产生，其职能相当于民主国家的议会；行政院长由总统提名、经立法院同意任命，行政院对立法院负责；如果立法院对行政院全体不信任，行政院长或者辞职，或者提请总统解散立法院；司法院由大法官组成，由总统提名、监察院同意任命；中央与地方分权采取联邦主义，省可以制定省宪，但不得和国宪相抵触。

这些修正从根本上改变了“五权宪法”的基本精神，因而国民党表示不可接受，并希望其他党派能谅解他们的立场和主张。国民党六届二中全会通过了5点修改原则，要求制定宪法仍应以“建国大纲”为依据，反对联邦制和议会制。经过协商，国民党的上述意见被部分接受，并又达成3项协议，取消了立法院的不信任权和行政院的解散权，同时改“省宪”为“省自治法”。在协议的基础上，宪草审议会形成了政协对《五五宪草》的修正案草案，并被移交国民代表大会表决。

制宪过程表明国民党在其他党派压力下作出了一定的让步，修正后的宪法草案比《五五宪草》更能体现民意。在宪法草案被提交国民大会之后，蒋介石自己公开承认：“总统权力过分集中，必致形成极权政治，而有害于国家民族”；“在人民还不能自己掌握和巩固政权的时候，要完全信赖行使治权的人来尊重政权，这究竟是一种非常的冒险。”因此，他也认为《五五宪草》是不适用的。然而，在最后制定宪法的过程中，某些重要的修正意见并没有反映到宪法中去。结果，和《五五宪草》类似，1946年宪法基本上是一部“国民党宪法”，而不是“中国宪法”。由此可见，共产党和其他少数党派的实质性参与对制定一部名副其实的“中国”宪法发挥着关键作用；没有不同党派的独立参与，宪法就沦落为一党专制的工具。

5．党治产物的完成：《中华民国宪法》

可惜的是，国共合作再度破裂，即便美国居中调停也未能阻止内战。根据国大组织法和代表选举法，国大代表包括3类：国民党中央（候补）执监委460人，政府指定者240人，选举代表共1200人，其中区域代表655人，职业代表380人，其余为少数民族及军队特种选举代表。后来共产党与民盟认为选出的原有代表已历经多年，不能代表新的民意，因而主张重新选举。各派讨论后接受了王云五的建议：选举产生的区域代表和职业代表1200人不变，但把国民党和政府控制的700名代表重新分配于各党派和社会贤达。经过协商，分配结果为国民党220名，共产党190名，民盟120名，青年党100名，社会贤达70名。共产党同时主张在召开国大前改组国民政府，但这项提议始终未能达成妥协。改组后的国民政府将采取名副其实的委员会制，由40名委员组成。一般议案需出席委员过半数提出，涉及到变更施政纲领的议案则需出席委员的2/3以上多数才能提出。国府委员的名额由国民党占一半，其他各党及社会贤达占一半。共产党坚持其与民盟的名额必须合占14名，以构成1/3的否决力量，但遭到国民党反对。协议失败后，共产党和民盟宣布退出政协，拒绝参加国大。

1946年5月，国共双方在接管东北日占区发生冲突，军事冲突不断升级，矛盾进一步深化。在美国斡旋下，双方达成了停火协议，但终未能弥合国共关系的裂痕。南京政府宣布将召开国大的日期延迟到11月，遭到共产党抗议。11月15日，国民大会召开，85%的代表是国民党员，共产党与民盟没有派代表参加。国大主席胡适接受了宪法草案，并开始审议。国民大会对宪法草案的审议经过了三读程序，其中对某些问题的争议相当激烈。在151条草案中，维持了104条，修改了四十多条，增加了27条。1946年底，国民大会通过了《中华民国宪法》，定于1947年元月1日公布，并于12月25日开始施行。这部《宪法》最后是在没有共产党和民盟参与下制定的，因而在很大程度上回到了《五五宪草》的方案。

1946年《宪法》共14章、175条。前言仍说明宪法是依据“孙中山先生创立中华民国之遗教”。第一章“总纲”第1条规定：“中华民国基于三民主义，为民有、民治、民享之民主共和国。”虽然三民主义是国家宪法的基础，但“民主共和国”一条的加入淡化了其党治特征。第二章18条，规定了人民的权利与义务。宪法权利和自由仍采取间接保障，法律可以加以必要限制；然而，基本精神仍然是保障而非限制，因而第23条又规定了对法律限制之限制：“除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”第三章对“国民大会”的规定基本上和《五五宪草》相同，并未采纳以后修正案的体制。国民大会现由总统召集，在总统任满前90天集会。由于总统任期为6年，这意味着国大常会为每6年召开一次，而宪法也没有规定每届国大的会期。由此可见，国民大会的职能进一步弱化，其主要作用限于选举正副总统。

1946年《宪法》没有专门规定“中央政府”的五权结构，但“五权宪法”的实质并未改变。第四至第九章规定了总统和五院结构，和《五五宪草》类同，总统仍然具有很大权力。对于“五权宪法”制度的主要修改是强化了立法院的职能，并使行政院对立法院负责，从而形成了责任内阁制（第55条）。立法委员由直接选举产生，每年开会两次，自行集会（第62、68条）。因此，立法院现在相当于一个独立的议会，不再向国大负责；事实上，会期间隔如此之长的国民大会也无法保证任何机构向它“负责”。行政院的院长由总统提名、立法院同意任命之。行政院有义务向立法院提出施政方针及报告，立法委员有权对行政院长及各部会首长提出质询（第57条）。如果立法院不同意行政院的重要政策，可以通过决议要求行政院变更之；行政院则可以经总统核可，把决议移请立法院复议；如果2/3以上的出席立法委员维持原决议，行政院长应立即接受该决议或辞职，而没有提请解散立法院的权力。行政院长可以选择辞职或接受议会的变更决议，可以算一项制度创新。在责任内阁制国家，由于内阁必须代表议会多数，因而在两者发生重大分歧时必须辞职。行政院长之所以可以选择接受议会的变更决议，是因为行政院和立法院是两个不可兼任的独立机构，因而行政院虽然向立法院负责，却并不和立法院为一体。这表明五权宪法制度不全同于英国的责任内阁，而和美国的三权分立仍有一定的相似之处。

1946年《宪法》加入了第十章“中央与地方之权限”。第107条列举了中央立法并执行的事项，第108条列举了中央立法并执行或委托省县执行的事项，第109条列举了省立法并执行或委托县执行的事项，与1923年宪法颇为类似。第110条还专门规定了11项由县立法并执行的事项。对于未列举的事项，其调控权力根据其性质而加以划分：具有“全国一致”性质的属于中央，具有“全省一致”性质的属于省，具有地方（县）性质的属于县，立法院解决权限争议（第111条）。这事实上反映了孙中山的“均权主义”思想，即中央与地方事权按照事务的中央或地方性质划分，而不绝对偏向中央集权或地方分权。由此可见，虽然1946年宪法名义上仍是单一制，实质上带有相当浓厚的联邦制色彩。第十一章规定了“地方制度”，各省可以召集“省民代表大会”，根据省县自治通则制订省自治法，但不得与宪法相抵触（第112条）。各省设省议会和省政府，省长和议员均由省民选举产生（第113条）。这些规定也是吸收了1923年宪法的地方自治原则。省自治法制订后报送司法院审查，由司法院宣布违宪条文无效（第114条）。

1947年，国民党自恃武力，发动内战，但在战场上节节败退。1948年4月，新的国民大会选举蒋介石为总统、李宗仁为副总统。同年，国民党请求停火，共产党同意重新开始和平谈判，但双方终究未能达成妥协。1949年4月，解放军占领南京，宣告国民政府的灭亡。1946年宪法未及实施，就自动失去效力。事实上，早在1949年2月22日，中共中央发布了《关于废除国民党六法全书和确定解放区司法原则的指示》，明确废除了国民政府时期制定的《六法全书》。至此，民国时期的一切法制成就灰飞烟灭，一切重新开始。

6．台湾地区宪政进程概述

1949年，国民党政权退守台湾，开始在台湾及其附属岛屿实施《中华民国宪法》，但是很快就宣布进入“动员戡乱”时期，开始了长达38年之久的“戒严”。1954年3月11日，第一届“国大”第二次会议通过决议决定《动员戡乱临时条款》继续有效。此后，临时条款经过4次修正，每次都是由“国大”按照“修宪程序”通过。其中1960年的第一次修正主要是为了让蒋介石第三次连任领导人，规定正副领导人在动员戡乱时期可连选连任，不受“民国宪法”第47条连任一次的限制。1972年的第四次修正授权领导人制定充实“中央”民意代表机构的办法，规定“在自由地区，增加‘中央’民意代表名额，定期选举”，和第一届“中央”民意代表同时行使职权。

值得注意的是，国民党迁台后中央机构已经失去了宪法上的民意基础，因为民国宪法的所有规定都是针对整个中国，但是来到台湾的“中央”民意代表机构显然不可能再由全体中国公民选举产生，从而产生了“万年国会”现象。所谓“万年国会”，是指1947—1948年选举产生的中华民国第一届“国大”代表、立法委员和监察委员，来台任期届满后未经改选而长期继续行使职权的非常体制。一开始，立法机构通过决议逐年延长自己的任期。1953年，蒋介石核准行政部门建议并通知“国大”秘书长，在没有变动法律和“宪法”的情况下便建立起“国大”代表不必改选的制度。1954年，司法机构认为“国家发生重大变故，事实上不能依法办理次届选举”，因而认同第一届立委、监委继续行使职权的合宪性，从而形成了“万年国会”。可想而知，这种体制下的政府必然缺乏有效的民意监督和参与。直到1990年，“国大”代表除了80名增额补选的之外，其余六百多名都是第一届“资深代表”，“立法机构”也与此类似。由于这些人掌握着“修宪”与“立法”大权，却无法代表台湾地区民意，因而引起当地社会的强烈反对。1990年，大法官会议终于终止了“万年国会”，判决“中央”资深民代应于1991年底前终止行使职权。

1999年的第五次增修试图改变“国大”的选举方式，但是被司法机构判决无效。这些条款之所以无效，一是因为修正程序不符合公开透明原则，“有明显重大瑕疵，已违犯‘修宪’条文发生效力之基本规范”；二是因为“国大”代表“全体国民”行使政权，而增修第一条规定第四届“国大”代表按照“立委”选举各党推荐和独立候选人得票比例来分配名额，也就是以性质和职能不同的“立委”选举结果来分配“国大”议席并指派代表，而不是由选举程序产生，从而“抵触民主宪政之基本原则”，违背了“自由民主之宪政秩序”；三是因为“按国民主权原则，民意代表之权限，应直接源自国民之授权”，而第一和第四条增修条文分别延长了“国大”代表和“立委”任期，“并无宪政上不能依法改选之正当理由”，也就是“国家发生重大变故，事实上不能依法办理次届选举”，且“国大”代表自行延长任期也违背了利益回避原则，不符合“自由民主宪政秩序”。尽管如此，2000年第六次增修依旧虚化了“国大”，原先由“国大”掌握的许多重要职权由“立法机构”接管；2005年的最近一次“修宪”则完全取消了“国大”职权，“五权宪法”中的最高权力机构从此成为历史。

和前苏联、东欧和韩国一样，台湾地区的政治改革也肇始于1980年代末的“民主第三波”。1987年，蒋经国在去世前开放了党禁和报禁，台湾地区开始存在以民主进步党为代表的本土反对势力。李登辉上台后随即废止了临时条款，并以“宪法”增修条文取而代之。到目前为止，“民国宪法”共经过七次增修。1991年的第一次增修规定了台湾地区“国大”代表、“立委”和监委的选举名额分配，1992年的第二次增修实行所谓的“总统直选”，显著改变了“民国宪法”的内阁制特征。1996年，台湾当局的领导人第一次实行选举，结果李登辉当选。2000年，举行了第二次大选，民进党主席陈水扁当选，并在2004年一场有争议的选举中获得连任。反对党获得“轮流执政”的机会，被认为是“台湾地区民主的深化”（consolidation）。当然，国民党仍然控制着“立法”机构的多数，因而说它是“在野党”其实并不完全准确。在2008年3月的大选中，国民党候选人马英九、萧万长以58%的得票率胜选，从而完成了政党“第二次轮替”。2016年1月，台湾地区再次举行大选，民进党女候选人蔡英文以大比分胜选。

值得指出的是，“大法官会议”一直是台湾地区的“释宪”机构。尤其是自1987年开放党禁以来，该机构曾经对“民国宪法”作出过多项“司法”解释，对于保障台湾地区居民的基本权利发挥了重要作用。同时，台湾地区的“司法机构”和检察机构都有值得称道的表现。2006年5月，据国民党籍议员邱毅“爆料”，台湾当局领导人陈水扁的女婿赵建铭于2005年7月底以其母简水绵的名义，低价购买了500万股台湾土地开发信托投资公司（“台开”）的股票，当时市价约为每股新台币3.5元。后来台湾当局贷款165亿给台开，该公司股价一度高达每股20元，赵建铭从中获得暴利。2006年底，赵建铭等人涉嫌台开股票内幕交易，遭到起诉并被判决6年徒刑，其父被判决8年4个月徒刑。同年，陈水扁夫妇涉嫌贪污“国务机要费”以及伪造文书和伪证。经过4个多月的侦查，台北高检署宣布“国务机要费”侦结。检察官在“国务机要费”的支出凭证中核验每张发票的真正消费者，最后认定陈水扁夫人吴淑珍涉嫌从2002年7月间到2006年3月，以他人付款消费的发票诈领“国务机要费”中的非机要费1480多万元。吴淑珍等人涉嫌共同贪污（利用职务机会榨取财物）、伪造文书及伪证罪，因而受到检查机关起诉，目前仍在审理过程中。陈水扁本人则因享有行政豁免权，要等到2008年卸任后再予以调查起诉。针对台湾地区“第一家庭”接连不断发生的弊案，台湾反贪腐倒扁总部于2006年双十节发起“天下围攻”活动。数以万计的“红衫军”在施明德总指挥带领下，从台北火车站广场出发，一路高呼“陈水扁下台”的口号，从东西南北四面八方包围“总统府”。

应该看到，制度漏洞和政府丑闻到处都有，但是能否被挖掘出来并成为“新闻”，乃至权贵人物受到铁面无情的法律追究，取决于当地的政治制度。台湾地区的检察机构之所以竟然敢治“第一家族”的罪，正是因为多党竞争的格局——虽然民进党当时控制了行政权力，但是国民党掌握了“立法权”和“监察权”；即便得罪了执政的民进党，也有反对党“撑腰”，因而检察官不怕“最高领导人”的打击报复。否则，如果什么事情都是由至高无上的一党说了算，结果必然是无法无天。