第二节 监督行政主体的类型及其监督活动

一、国家权力机关的监督

（一）国家权力机关监督的概念

权力机关的监督是指我国各级人民代表大会及其常委会对国家行政机关及其工作人员进行的监督。

各级国家权力机关，特别是全国人大和全国人大常委会，是对行政实施监督的最重要的主体。根据我国宪法的规定，各级国家行政机关由同级国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关，对其负责，受其监督。这也是权力机关对行政机关进行监督的宪法依据。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，权力机关对政府的监督反映了我国根本政治制度的特点。

人民代表大会是人民行使国家权力的代表机关，人民代表大会代表人民对国家行政机关实行监督，这种监督是国家对行政机关的全面监督和最高监督。从我国权力机关与行政机关的关系看，有着不同于西方政治制度的两大特性：第一，从属性。行政机关从属于权力机关，向权力机关负责，受权力机关监督。这一属性与西方总统制国家议会监督中的议会与行政机关之间的平行关系不同。第二，一致性。我国权力机关和行政机关的政治方向和目标是一致的，这又和西方实行多党竞争的制度不同。由于我国权力机关和行政机关之间的政治方向的一致性，对国家的政局稳定具有重大意义。我国的国家性质决定了权力机关和行政机关都要向人民负责，因此，权力机关对行政机关的监督，从实质上说，也是为了使行政机关的行为目标符合全体人民的利益和意愿。

（二）国家权力机关监督的内容

权力机关对行政的监督具有权威性。与其他监督行政主体相比较，权力机关对行政机关及其公务员的监督是最高的监督，在整个国家监督体系中居核心地位。它有权撤销政府制定的行政法规、规章和决定、命令，也有权罢免政府的组成人员，监督内容极为广泛，具体包括：

1．对各级国家行政机关实施宪法、法律的监督。各级行政机关作为权力机关的执行机关，有义务认真贯彻实施人大及其常委会制定的宪法、法律。权力机关对各级行政机关是否依法行政进行监督，即对行政机关作出的行政行为是否依据宪法、法律实施有效监督，对行政机关及其公务员在行政管理活动中是否做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究进行监督。

2．对各级国家行政机关的抽象行政行为实施监督。国家权力机关对行政的监督主要是对行政机关抽象行政行为进行监督，如最高国家权力机关对国务院制定行政法规的监督，省、自治区、直辖市人大及其常委会对地方政府规章的监督，其他地方国家权力机关对相应地方人民政府规范性文件的监督。国家权力机关对抽象行政行为的监督既可以通过备案制度进行，也可以应其他监督主体的请求进行。权力机关通过审查监督，认为行政机关的抽象行政行为同有关法律、法规相抵触，可以撤销该抽象行政行为。

3．对各级政府组成人员的监督。依照宪法规定，不仅行政机关是由权力机关产生的，而且行政机关的主要负责人也是由权力机关任免的，上至国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，下至地方政府的省长、市长、县长、厅长、局长等都归人大选举产生或决定任命。权力机关对政府组成人员是否履行职能、是否富有成效进行督促和批评，如发现政府组成人员有渎职、失职行为，可以通过法定程序罢免渎职、失职的政府组成人员。

（三）权力机关监督的方式和程序

根据我国宪法、组织法、人大及其常委会的议事规则以及权力机关监督政府活动的实际情况，权力机关对行政的监督主要有以下几种方式：

1．听取和审议政府工作报告。听取和审议政府工作报告，是权力机关对政府行为实施监督的基本形式，也是权力机关对政府决策及决策实施的结果进行的全面的、宏观的监督。这一形式包括三个层次：（1）人大全体代表听取和审议政府工作报告，对本届政府的工作进行全面的评价，总结和提出新的工作目标和要求，并通过相应的大会决议，作为政府今后的工作依据。（2）人大常委会听取和审议政府的专题工作报告，主要涉及人民群众普遍关心的重大问题。（3）人大各委员会听取政府有关部门的情况汇报，这是具有辅助性监督功能的方式，目的在于帮助人大的各委员会及时了解和掌握有关情况，协助人大及其常委会对政府工作的监督。

2．质询和询问。质询，是指权力机关的组成人员依法对政府的某些管理行为提出质问，要求被质询的政府或其部门在法定时间内，正式作出答复的活动。宪法和有关法律规定，全国人民代表大会代表在全国人民代表大会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部委的质询案，受质询的机关必须答复。地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表向本级人民政府和其所属的工作部门提出质询，经过主席团提交受质询的机关，受质询的机关必须在会议中负责答复。询问是指权力机关或其组成人员在人大全体会议和人大常委会会议审议政府工作报告或者议案过程中对政府及其领导人就有关行政行为提出疑问、了解情况的行为。一般采取口头方式，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明，可以当场答复，也可以在一定时期内作出答复。询问质询简单、灵活，运用较普遍。

3．调查和视察。依据宪法规定，全国人大及其常委会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，对特定问题进行调查并作出决议。《地方组织法》也作了类似规定。视察，是指权力机关的组成人员，即人大代表有组织地到各地了解政府工作情况，听取群众意见的活动。代表在视察中不直接处理问题，对视察中发现的政府工作问题，可以采用批评、建议的方式，由人大常委会办事机构转给政府有关部门处理。

4．受理公民的申诉和控告。根据宪法和有关法律的规定，我国公民享有对政府及其工作人员提出批评、建议、申诉、控告或者检举的权利，各级国家权力机关受理公民的申诉、控告、意见，是实现这一权利的重要组成部分和保证。通过受理公民来信来访，权力机关可以及时发现政府违法的决定或命令、侵犯公民的违法行政行为以及政府工作人员的违法犯罪行为，以便及时督促有关部门采取措施予以纠正。

5．审查政府的法规、规章、决定和命令。我国《宪法》和《立法法》规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。根据《地方组织法》的规定，地方各级人大及其常委会也有权撤销本级人民政府的不适当的规章、决定和命令。这是权力机关对政府监督的直接而有效的又一重要手段。

6．对政府组成人员的罢免。权力机关不仅对政府行为进行监督，而且有权对构成违法犯罪或者失职的政府组成人员予以罢免。《宪法》和《地方组织法》都明确规定，人民代表大会有权罢免由它选举或决定的政府组成人员。行使罢免和撤销权是权力机关决定政府组成人员的重要手段。

二、司法机关的监督

（一）司法机关监督的概念与特征

司法机关的监督，是指人民法院和人民检察院依法对行政机关及其公务员的行政行为进行审判监督和检察监督的活动。司法机关监督的特征有以下方面：

1．监督主体是人民法院和人民检察院。依法享有司法权的人民法院和人民检察院，与被监督的行政机关一样，都是由人民代表大会产生，它们分别行使审判权、检察权和行政权，相互之间的地位是平等的。审判机关、检察机关对行政机关及其公务员实施监督，是国家对权力的合理配置，是防止行政机关专权和腐败的有效制约机制。

2．监督的对象是行政机关及其公务员。司法机关对行政的监督与对其他公民、法人或其他社会组织的监督不同，司法机关对行政的监督是对特定对象的特定行为，即对享有行政管理职权的行政机关及其公务员实施的与职务相关的行政行为的监督。

3．监督的程序是诉讼程序。人民法院和人民检察院在监督行政行为时适用专有的审判和检查手段，具体适用诉讼程序。这就将其与权力机关适用的监督程序以及行政机关上下级层级监督适用的行政程序等区别开来。

4．监督的范围主要是行政机关的具体行政行为。司法机关对行政机关及其公务员的监督有一定的范围，并不是全方位的监督。确定司法机关监督行政行为的范围，涉及司法权与行政权的关系问题。从我国的现有条件和实际状况出发，司法机关依法实施审查和检察的范围，主要是对行政相对人切身利益产生实际影响的具体行政行为，可以通过诉讼途径，由人民法院和人民检察院实施司法监督。

（二）人民法院的监督

人民法院是国家的审判机关，依法享有审判权。其监督主要是通过行政诉讼的方式，对行政机关具体行政行为的合法性进行审查，并通过撤销违法的具体行政行为，督促履行法定的行政职责，变更显失公正的行政处罚行为等来实现其监督职能。人民法院监督的特点主要在于：第一，它是一种事后监督，是在行政机关及其公务员的行政行为已经正式作出之后实施的监督；第二，这种监督采取不告不理原则，只有当事人起诉，才会进入监督程序；第三，监督权有一定限度，目前仅限于对具体行政行为的监督，未包括抽象行政行为；对具体行政行为，主要也是只审查其合法性的问题，对具体行政行为合理性问题原则上不予审查；第四，审判机关的监督是依照司法程序进行的，由行政诉讼法来调整。

（三）检察机关的监督

人民检察院作为对行政实施监督的主体，主要是对严重违法乱纪，可能构成犯罪的国家公务员的监督。人民检察院通过对犯有渎职罪的公务员进行侦查和提起公诉，以实现其对行政的监督职能。关于检察机关的监督，除《宪法》和《中华人民共和国检察院组织法》的原则规定外，至今尚未作出更加明确具体的规定。理论界认为：检察机关对行政机关的监督应当更为全面、丰富化。如人民检察院的法律监督也包括参与行政诉讼的监督，甚至对损害公共利益的具体行政行为行使起诉权，即我国的人民检察院可以作为行政诉讼公诉人，代表国家、公众为监督行政主体的行政行为而提起行政诉讼。

三、行政系统内部的监督

行政系统内部的监督，又称政府内部监督，主要有上下级行政机关之间的层级监督、行政监察监督和审计监督三部分组成。上下级行政机关之间的层级监督又包括一般的层级监督与行政复议监督。本书对行政复议有专门章节加以论述，故此节暂不作阐述介绍。

根据我国宪法、法律和法规的有关规定，在行政机关系统内部，行使行政监督职权的行政机关主要有：上级行政机关、监察机关、审计机关以及政府法制机构。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出：“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。”要“加强专门监督。各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。拒不履行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任。监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督。监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力”。因此，各个行政机关在监督中，应通力合作，互相配合，发挥其整体的效能，从而实现行政机关对行政系统内部全方位和切实有效的监督。

（一）层级监督

层级监督，是指上级行政机关对下级行政机关的监督。具体来说，层级监督制度是指行政机关内部由于隶属关系，上级机关对下级机关有权进行监察督促的一系列规范行为的总称。主要包括报告工作制度、执法检查制度、审查批准制度、备案检查制度、考核奖惩制度等等。根据宪法和有关法律的规定，国务院对全国各级行政机关的行政活动具有监督权；地方各级人民政府对下级人民政府及其所属工作部门的行政活动具有监督权；国务院和地方各级人民政府的主管部门对下级人民政府的相应业务部门的行政活动具有监督权。这些享有监督权的上级行政机关对其相应的下级行政机关都可以实施监督检查。

层级监督的监督内容主要包括：

1．对下级行政机关及其公务员负责组织实施的法律、法规和规章的学习和宣传教育情况进行监督检查；

2．对下级行政机关的机构是否健全、公务员的素质是否符合要求进行监督检查；

3．对下级行政机关及其公务员实施行政行为必需的手段、权力和设施是否充分、健全进行监督检查；

4．对下级行政机关的规范性文件以及具体行政行为是否符合法律、法规和规章的规定进行监督检查；

5．对下级行政机关及其公务员执行上级行政机关所作出的决定、命令、指示等情况及其执行中存在的事实问题和法律问题进行监督检查；

6．对下级行政机关及其公务员是否正确履行职责、是否对行政相对人的违法行为作出正确处理、是否对行政相对人的合法权益给予保护进行监督检查；

7．其他需要由上级行政机关进行监督检查的事项。

（二）行政监察

1．行政监察的概念和特点

行政监察是指在行政系统中设置的专司监察职能的机关对国家行政机关及其公务员的行政行为进行监控、督察和惩戒的活动。行政监察的目的，是为了保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，提高行政效率。

行政监察的特点有以下几个方面：（1）行政监察是一种专门的监督形式，是由国家设立专门的监察机关来履行监察职能，具有较强的专业性；（2）行政监察的对象是行政机关及其公务员；（3）行政监察是一种经常性的、直接的监督形式，其监督具有国家强制力，能直接产生法律后果。如监察机关查处案件时，可以查封、扣押监察对象的财产等。

2．行政监察的主体及职责

根据《行政监察法》的规定，行政监察主体由国务院和地方各级人民政府行使行政监察的职能部门组成。监察机关根据工作需要可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。派出的监察机构和监察人员是监察机关的组成部分，受监察机关的委托，履行监察职责，对派出的监察机关负责并报告工作。

行政监察机关的职责主要有：（1）对国家行政机关及其公务员遵守和执行法律、法规、决定命令的情况进行监督检查。（2）受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举和申诉，目的是为了及时、有效地发现和纠正监察对象的违纪行为，保护国家、集体利益以及公民的合法权益，保证政府的清正廉洁。

3．行政监察机关的监察权力

行政监察机关的权限主要有两个方面：（1）调查与检查权。根据《行政监察法》的规定，监察机关应当定期或者不定期地对行政机关及其公务员贯彻执行法律、法规和人民政府决定、命令的情况进行检查；对被监察对象的工作进行专项检查；对违法违纪行为进行立案调查。在调查中有权采取必要的措施，包括：① 查阅、复制与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关的材料；② 要求被监察的部门或人员就监察事项涉及的问题作出解释和说明；③责令被监察的部门和人员停止违反法律、法规和行政纪律的行为；④暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料；⑤责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；⑥责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其施行拘禁或者变相拘禁；⑦ 建议有关机关暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务。（2）建议和处分权。即监察机关依照法律、法规所规定的监察职权，在检查与调查的基础上，对监察确认的事实和问题，分别提出监察建议或者作出监察决定。

4．行政监察的程序

行政监察的程序，是指监察机关在行使职权、履行职责的过程中所应遵循的步骤、期限和方式等。分为两个程序：（1）检查程序。包括对需要检查的事项予以立项，向本级人民政府或者上级监察机关提出检查报告以及根据检查结果作出监察决定或者提出监察建议。（2）调查程序。对涉及行政机关和公务员违反行政纪律行为的控告、检举，由监察机关受理，并根据《行政监察法》的规定，对具备立案条件的，予以立案；立案后，组织实施调查，收集有关证据；对调查终结的案件，依据有关事实和法律，分别情况作出不同的处理。

（三）审计监督

1．审计监督的概念和特点

审计，是审查核算有关财务收支活动的意思。审计是一种特殊的监督形式，对行政机关在经济方面的行政行为具有直接、有效的监控作用。审计监督是指审计机关对行政机关的行政行为涉及财政、财务收支活动进行审查核算的行为。

审计监督，主要具有如下特点：（1）审计监督的主体是法律授权的审计机关，具有比较超脱的地位，是层次较高的经济监督部门，其他如财政、税务、银行等部门虽然在其职能中也有监督内容，但由于其所处的经济业务地位决定了它们所监督的局限性，需要审计机关对这些经济活动进行再监督；（2）审计监督的范围只限于对政府及其所属部门有关财政、财务收支方面的行政行为的监督，审计机关依法对其他经济活动组织的审计不属于政府内部监督的性质。

2．审计监督的主体

根据有关法律规定，我国审计组织体系由国家审计机关和地方审计机关两级监督机构组成。国务院设立审计署，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府设立的地方审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。根据工作需要，审计机关可以在其审计管辖范围内派出审计特派员，根据审计机关的授权，依法进行审计工作。

3．审计监督主体的权限与职责

审计监督主体的权限，包括以下方面：（1）要求报送权。审计机关有权要求被审计单位按照规定报送预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告、社会审计机构出具的审计报告以及其他与财务收支有关的资料，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。（2）检查权。审计机关有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。（3）调查权。审计机关有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料，有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。（4）制止并采取措施权。审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权予以制止；制止无效的，经县级以上审计机关负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项；已经拨付的，暂停使用。（5）通报权。审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果，但应依法保守国家秘密。（6）处理权。审计机关发现被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为，有权依法作出处理。

4．审计监督主体的职责主要有以下几方面：（1）对本级政府各部门和下级政府预算的执行情况和决算以及预算外资金的管理和使用情况，进行审计监督；（2）对政府部门管理的和社会团体接受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督；（3）对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项进行监督。

5．审计监督的程序

审计监督的程序主要分为三个阶段：（1）准备阶段。这个阶段主要是确定审计项目计划，根据计划确定审计事项，组成审计组，并在实施审计前，向被审计单位送达审计通知书。通知的内容包括审计的范围、方式及具体要求等。被审计单位应当配合审计机关的工作，并提供必要的工作条件。（2）实施阶段。主要由审计人员审查会计报表、会计凭证、会计账簿，查阅与审计实项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，并向有关单位或者个人调查、询问，以获取有关证明材料。审计人员应当向被调查者出示工作证件和审计通知书副本。（3）处理阶段。此阶段主要是审计人员对审计的事项写出审计报告，并须征求被审计单位的意见，然后由审计机关对审计报告及被审计单位的书面意见进行审核，对审计事项作出评价并出具审计意见书。审计机关通过实施审计监督，对违反国家有关规定的财政、财务收支行为，依法给予处理和处罚，或提请有权处理的机关依法予以处理、处罚，以保障财政领域的行政法治。

四、其他社会主体的监督

其他社会主体的监督是指一般的社会公众和组织等社会主体对行政活动实施的监督。一般的社会公众和组织也是对行政活动实施监督的重要主体。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确提出要强化社会监督，要求各级人民政府及其工作部门要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。在行政法律关系中，个人、组织等通常是处在行政相对人的地位，而在监督行政法律关系中，个人、组织等社会主体则是监督主体，有权利对行政主体及其公务员行使职权的行为和遵纪守法的情况实施监督。但个人、组织作为对行政实施监督的社会主体，不能直接对监督对象采取有法律效力的监督措施和处理决定。这种监督主要是提出批评、建议或以报刊、杂志等舆论工具对违法行政行为予以揭露、曝光，也可以向有监督权的国家机关提出申诉、控告、检举、起诉等。由此，其他社会监督有两种作用：一是本身可以警醒、告诫行政主体依法行使职权或履行职责；二是可以为有监督权的国家机关提供信息，使之采取有法律效力的监督措施依法及时作出处理，由此就启动了专门国家监督机关的监督。

本章重要问题提示

权力机关监督的有关问题

根据我国宪法和有关组织法规定，权力机关享有对行政机关及其行政行为的全面监督权。《宪法》赋予了国家权力机关广泛的监督权，规定了一系列内容：审议和批准政府提出的工作报告，对各级政府制定行政法律、法规的审查，审查和批准政府编制的国民经济和社会发展计划以及计划执行的报告，组织行政执法大检查，办理公民的来信、来访和申诉，监督政府处理人大代表的提案和意见，组织关于特定问题的调查委员会以及质询有关部门的权力，此外还可以运用人事任免权来进行监督。尽管这些规定在实际政治生活中已经发挥了很大的作用，但是还没有形成足够的制约行政权的力量，很多制度缺乏实质的法律保障。

在我国，作为国家权力机关的各级人民代表大会的监督是人民行使当家作主民主权利的体现，是最高层次的监督，也是涵盖面最广的监督。在社会主义民主法制建设中，加强各级国家权力机关的监督是一个永恒的课题，也是遏制腐败和依法行政与公正执法的有力保障。改革开放以来，全国人大和地方人大的立法工作取得了很大成绩，但相当多的法律、法规没有得到很好的实施。加强人大监督政府工作的制度刚性、加强人大对政府工作监督的权威以及改进人大对政府工作行使监督的方式将是非常重要的任务。权力机关的监督权应当如何行使、其程序如何、对个案如何监督，等等，都是在理论和实践中需要重视的问题。

第一，权力机关的监督存在着监督权集中行使的问题。目前，权力机关监督政府的工作，主要是在每年的人大会议召开之时集中进行，这期间，人大会议通过审议“一府两院”的工作报告等工作，进行集体意志的监督，此外，人大代表还会以议案和建议等方式，以多人或个人的方式行使监督权。长期以来，这种监督权集中行使的模式解决了很多的问题，取得了很大的成果。不过，该模式的缺陷也是明显的：（1）这种监督往往是被动、事后的监督，人大不能在事情发生前或刚发生时进行制止或纠正，这样一来，虽然事情也许能解决，但损失和成本却可能很大。（2）这种监督缺乏刚性，例如在“两会”期间，人大代表提出的大量议案大多未通过人大集体表决形成决议命令政府相关部门执行，而是变成建议交给相关行政部门，对相关部门缺乏约束力。（3）目前由于人大代表还没有专职化，许多人大代表在议案和建议前很少能进行深入的调查，导致监督较难抓住问题的实质。

针对监督权集中行使存在的这些缺陷，可以用“日常化”的监督模式加以弥补。目前人大常委会是对政府进行日常监督的主要力量，宪法和有关法律赋予了它许多权力，例如它可以组织执法检查，可以对官员进行述职评议，可以就某个问题作出决议交与政府执行，可以约见官员，可以提出质询案，可以就某件事情开展调查，必要时它甚至可以组织特定问题调查委员会。目前，执法检查、述职评议、约见官员等监督权的法律解释大多零星散见于一些法律条文，每一项监督权都缺乏系统、法定的操作程序。仅仅关于执法检查程序就可以制定一部法律，同样，述职评议、约见官员等监督权，其中每项几乎都可以制定一部程序性的法律。若不完善监督程序，监督就缺乏依据，缺乏可操作性。

第二，权力机关对行政机关实施个案监督是一种行之有效的监督手段。实施个案监督的主体应当是各级人民代表大会及其常设机关的常务委员会。权力机关发现确属违法而行政机关又不依法纠正的案件，应当依照法定程序加以监督纠正。一般来说，权力机关的监督是事后监督，即在行政机关办理案件后才去监督。权力机关对个案的监督应当坚持不直接处理具体案件的原则。权力机关监督个案，不能越俎代庖，不能代替行政执法部门行使纠正案件的职权，只能通过监督，促使政府行政执法部门自己纠正错案。

第三，权力机关监督在制度设计上不科学。权力机关和行政机关存在职能错位，缺乏合理的制约机制。在我国监督体系中，监督形式虽然很多，但是，作为权力机关的各级人大的监督机制不健全，行政机关又存在与权力机关监督职能重叠的问题。多数监督机关在实际运作中都是以本部门、本系统自上而下的自我监督为主，缺乏不同国家机关之间的异体监督和自下而上的监督制约。权力机关缺乏法定的知情手段和处置权。譬如，各级政府财政支出随意性很大，政府私自变更人大批准的预算也很普遍，如果不主动报告，人大就无从知晓。其次，人大对监督对象的违法行为或对人大决定不履行、对人大的监督意见不理睬等抵制监督的行为缺乏处置手段和制裁权，为避免尴尬，遇到难处理的问题只能绕着走。

针对以上存在的问题，我们认为，一方面应当尽快对人大监督权的行使及其程序立法，使人大监督政府的工作有法必依；另一方面，要加强人大监督政府工作的制度刚性，加强人大对政府工作监督的权威，改进人大对政府工作行使监督的方式。只有这样，才能真正发挥权力机关监督的作用，使权力机关的监督落到实处。

复习思考题

1．简述监督行政主体的概念与特征。

2．简述权力机关监督的内容、方式与程序。

3．简述司法机关监督的概念与特征。

4．试述行政系统内部的监督。

5．试述社会监督主体监督的意义与作用。