第一节 行政相对人概述

一、行政相对人的概念

行政相对人（或称行政管理相对人）是目前行政法学中使用较频繁的称谓，也有学者称为之“行政相对方”。它原是与行政主体相对应的一个行政法学概念，2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》作为一个法律性文件则已明确使用了行政管理相对人一词。由此，它现在也已成为了一个法律术语。

行政相对人通常是指在行政法律关系中与行政主体互有权利义务的相对一方公民、法人和其他组织。

这一概念表达下列含义：

1．行政相对人不是一般意义的公民、法人或其他组织，它是公民、法人或其他组织在行政活动过程中的一种特定身份，这种身份表明他们是行政法律关系中与行政主体对应的另一方主体。当公民、法人或其他组织不与行政主体发生权利义务的联系时，他们不称为行政相对人，如在民事活动中他们就只能称为民事主体。因而，行政相对人是行政法上的主体概念，他们与行政主体的“相对性”，是他们对行政主体享有权利或承担义务，与此同时，行政主体则对他们也承担义务（职责）或行使权力。

2．行政相对人是参与了行政法律关系的公民、法人或其他组织。这里所称的参与包括各种不同的情况，从发生权利义务联系的方法上可以归为三类：（1）公民、法人或其他组织以对行政主体积极主张权利的方式，参与形成行政法律关系，从而成为行政主体的行政相对人。通常情况下，公民一方向行政主体依法主张权利，使得法律模式上抽象的权利义务关系转变为现实、具体的权利义务关系，因而成为行政相对人。如公民向行政主体申请颁发许可证，请求发给抚恤金时，他们就成为行政主体的相对人。公民一方对行政主体主张权利而成为行政主体的相对人有一点值得注意：公民一方对行政主体主张权利包括程序权利和实体权利两种，其中，程序性权利是主张行为本身，而实体性权利则是主张中所含有的某种利益（如人身、自由、财产、资格等）。程序性权利依法是任何公民、法人或其他组织都具有的，只要他们对行政主体提出主张就是在行使程序性权利，行政主体具有接待、回复等程序性义务，双方由此形成程序性权利义务关系，公民一方此时已成为行政主体的程序性行政相对人。如果行政主体对公民一方的主张、要求不予答复，则要承担一定的法律责任。如我国《行政复议法》、《行政诉讼法》规定，公民、法人或其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关不予答复的，公民、法人或其他组织有权提起行政复议或行政诉讼，复议机关或人民法院应裁决（或判决）行政机关履行答复的职责。实体性权利则不同，有些实体性权利是任何公民、法人或其他组织都具有的，如合法权益受行政主体保护的权利、对行政主体提出批评和建议的权利等；有些实体性权利则不是任何公民、法人或其他组织都具有的，这些实体性权利取决于行政法对不同对象的具体规定。如特定对象获得抚恤金的权利等。因此，公民一方对行政主体主张权利的时候，有时既是程序性相对人又是实体性相对人，有时便只能是程序性相对人。如果公民一方没有行政法上规定的某种实体权利，此时与行政主体之间依法就只能发生程序性权利关系，只应是程序性行政相对人。（2）公民、法人或其他组织以对行政主体享有权利、行政主体必须积极对其履行义务的形态，形成双方的行政法律关系而成为行政主体的行政相对人。在许多情况下，公民一方无需向行政主体先提出权利请求，法律规定在此情形下行政主体必须对其主动履行职责，由此使公民一方成为行政主体的行政相对人。公民一方在某些特定的环境和场合下，由于条件所限，难以向行政主体提出权利请求。此时，法律不能对公民等一方规定必须对行政主体提出申请。如公民家中发生了火灾，公安机关一旦发现就必须主动救助而无需公民先申请。但是，这里有一个重要的前提条件：即公安机关必须是已知道有火灾发生。（3）公民、法人或其他组织主动积极向行政主体履行义务，或者被行政主体要求履行义务，形成双方行政法上的权利义务关系，成为行政主体的行政相对人。公民一方向行政主体主动积极履行义务，是以公民等为主动者一方积极形成与行政主体的权利义务关系。但这只能针对权力机关的法律、地方性法规设定的公民一方义务而言。即法律、地方性法规规定公民一方对行政主体具有某种义务，公民依法主动向行政主体履行。如公民一方依税法规定主动向行政主体履行申报纳税的义务。如果公民一方履行行政法规、规章或行政主体某种行政处理决定所确定的义务，则属于被行政主体要求履行义务，因为行政法规、规章以及行政主体的行政决定是行政主体的行政行为。行政主体以行政法规、规章、决定等要求公民一方必须履行某种义务，就是在以行政行为要求公民履行义务。行政主体一旦要求公民一方履行义务，公民一方因此便成为行政相对人。

3．行政相对人是行政法律关系主体中不具有（或不行使）国家权力的公民、法人或其他组织一方。这一点需从几个方面理解：（1）在行政法所调整形成的法律关系中，与行政主体有权利义务关系的主体是多种多样的。行政法律关系从理论上归结为两大类，一类是行政主体与行政相对人之间的行政管理、服务等法律关系，另一类是国家监督主体与行政主体之间的监督行政法律关系。行政相对人只是行政管理、服务法律关系中的主体概念，而不是监督行政法律关系中的主体概念。在监督行政法律关系中，国家权力机关、国家司法机关等拥有并行使国家监督权的主体，也是与行政主体有对应关系的一方，但却不属于行政相对人。正因为此，它们与行政主体的法律关系被专门称为“监督行政法律关系”。基于它们对行政主体的特定监督地位和行使国家监督权力，它们虽与行政主体也有对应的权利义务，但却属于对行政主体行使国家监督权的主体，而不是行政相对人。（2）当国家权力机关、行政机关和司法机关不是以行使国家权力的机关而是以法人（机关法人）的身份出现在行政活动过程中时，它们也是行政相对人，因为此时它们的身份与其他法人并无区别。（3）公民、法人和其他组织对行政主体也有权利实施社会性监督，如对行政主体提出批评、建议、控告、揭发等。但这是一种广义的监督，它与国家有权机关进行的职权监督有性质和法律效力的不同。在性质上它不是国家监督权力的运用，也不是职能化的监督；在法律效力上没有直接的强制执行力。因此，在公民等一方对行政主体进行具有督促性的活动时，他们仍属于行政法律关系中的行政相对人。即公民、法人或其他组织在行政活动过程中行使自己的社会性监督权利时，在地位上仍属于行政相对人。他们不能行使国家监督的职权，但却能配合国家监督机关实施对行政的监督。

二、行政相对人的基本类型

对于行政相对人，可以从不同角度划分为不同的种类，以下简述几种主要类型。

（一）个体的相对人与组织的相对人

以行政相对人自身的存在形式为标准而划分，可以将相对人分为个体的相对人与组织的相对人两大种类。个体的相对人是自然人形态的行政相对人，包括一人和多人两种情况。一人是单个自然人，多人是两个以上的自然人，他们以其个人的名义成为行政主体的相对人。组织的相对人是团体形态的行政相对人，包括法人和非法人组织两种情况。

区分个体的相对人与组织的相对人，其意义在于：

首先，他们有各自不同的行政相对人资格。个体的行政相对人与组织的行政相对人在法律资格上是有所区别的。在一些行政法律关系中，个体不具有行政相对人的法律资格，如社团登记管理法律关系中，只有社团组织才是民政管理机关的行政相对人；在另一些行政法律关系中，组织则不具有行政相对人的法律资格，如在身份证管理法律关系中，只有年满16周岁的个人才能是公安机关的行政相对人。因此，存在形态在许多情况下实际上是行政相对人的法定资格条件，即不具备这种资格就不是适格的行政相对人，如果行政主体错误地将其作为行政相对人要求履行某种义务或者赋予某种权利，则是违法并无效的，应当通过法定程序予以纠正。

其次，他们有各自不同的权利义务。个体的相对人与组织的相对人在许多行政法律关系中，权利义务也是有很大差别的。如在户口登记法律关系中，就只有个体才具有权利。由于组织或个体的权利义务各具有专属性，区分两类不同的行政相对人就是极有必要的。

再次，他们依法各有不同的行为方式。法律对个体的相对人与组织的相对人在行为方式上有时要求不同，因此区分两类行政相对人，在立法上能准确规范他们各自的行为，在执法和司法上也能正确确认他们的行为是否符合法律的要求。

（二）权利相对人与义务相对人

以行政主体与相对人在具体法律关系中的地位不同，可以将行政相对人分为权利相对人和义务相对人。从权利义务不可分离的角度讲，任何一个行政相对人都既是权利主体又是义务主体。但在具体不同的法律关系中，行政相对人可以在此种法律关系中只是权利的享有者，而在彼种有关联的法律关系中则只是义务的承受者，因而在此基础上能作出不同的区分。权利相对人是向行政主体主张权利并要求其履行相应义务的相对人，通常是行政主体行政行为的受益人；义务相对人是受行政主体权力约束并向其履行义务的相对人，通常是行政主体行政行为的受损人。

权利相对人主要有：行使参与行政管理权利的相对人、受到行政奖励、行政救助、行政保护、行政指导、行政许可的相对人等等。义务相对人则主要指被行政征收征用、行政命令、行政处罚、行政强制的相对人等等。

区分这两类不同的行政相对人，有利于确立他们各自在与行政主体相互关系中的地位，明确他们各自的权利、义务和责任，并使之依法行使权利和履行义务。

（三）特定相对人与不特定相对人

以行政主体行政行为的对象是否确定为标准，可以将行政相对人分为特定相对人和不特定的相对人。特定的相对人是行政主体行政行为所指向的、可确定的对象。这类相对人在范围上明确、具体，通常是行政主体具体行政行为的相对人。不特定的相对人是行政主体行政行为所指向的、广泛而不确定的对象，通常是行政主体抽象行政行为的相对人。

从行政法律关系的角度看，特定相对人是与行政主体有特定权利义务关系的公民、法人和其他组织。由于具体行政行为种类复杂，各种具体行政行为履行着不同的职责（义务），行使着不同的职权，对于行政主体来讲，特定行政相对人便各属于不同的权利主体或义务主体，与行政主体的权利义务关系是不相同的。不特定相对人则是对行政主体有同类权利义务关系的相对人，对于作出抽象行政行为的行政主体来讲，他们首先是共同性的义务主体。行政主体作出抽象行政行为是行使行政立法权或规范性文件制定权的行为，不特定行政相对人对行政主体都有服从行政主体行政立法权和规范性文件制定权的行使、遵守由其所建立的秩序的义务。这种义务尚不是行政立法或规范性文件在内容中所规定的某种义务。在这种义务之外，不特定行政相对人既可能是同一类权利主体，也可能是同一类义务主体。如果行政法规、规章和规范性文件在内容中规定他们的权利，他们为权利主体；如果规定他们的义务，他们则为义务主体。

根据行政主体行政立法权、规范性文件制定权行使所涉及的对象范围，不特定相对人有时可以是一国领域内所有的公民和组织，如国家物价管理部门对某些物品的价格作出规定，它就会针对全国范围内所有的公民和组织；有时则只是一国领域内一部分公民和组织，如国家公安机关对年满16周岁的公民办理身份证件的规定，它就只针对全国范围内年满16周岁的公民。相对而言，特定相对人在范围上不具有这样的广泛性。尽管有时一项具体行政行为可以涉及诸多的对象，但仍有其限定性，凡不因具体行政行为的作出而在权益上受影响的人，则不在特定相对人的范围之列。

（四）行政行为明指的相对人和受行政行为结果影响的相对人

以受行政主体行政行为约束和影响的方式不同，行政相对人可以分为行政行为明指的相对人和受行政行为结果影响的相对人。

行政行为明指的相对人是行政行为明确针对和指向的人，也是行政主体在作出行政行为时，主观上就明确指向且客观上也对其权益发生影响的相对人。从权利义务上看，他们因行政行为而对行政主体直接享有权利或履行义务。如因行政主体行政许可行为而获得被许可的权利，或因行政处罚行为而科以处罚的义务。

但行政行为明指的相对人并不一定仅为一人，有时也可能是多人，即是有共同利益关系的两个以上的相对人。当一个行政行为同时针对两个以上的公民或组织，这两个以上的公民或组织因有共同的利益关系又不能分割开，因而便成为该行政行为的组合相对人。如甲、乙两兄弟共同出资建造一幢房屋，房屋归两人共有，行政机关认为该房屋是违章建筑，作出强行拆除的具体行政行为，该行为同时针对两位房屋的所有人，这两人因有共同的利益关系而成为具体行政行为的组合相对人。这种两个以上组合相对人的特点是，一个行政行为影响了他们之间共同的、不能分离的权利义务，使他们或是一起享有某一权利，或是一起履行某一义务。

受行政行为结果影响的相对人，是行政主体在作出一个行政行为时主观上并没有指向他的目的，但作出行政行为后，该行为在客观结果上却影响了其利益的人。例如，行政主体针对甲公民作出土地使用的行政许可行为，甲公民应为行政许可行为的明指相对人，而该许可行为实际上却又影响到了乙公民已具有的土地使用权。行政主体针对甲公民作出影响其权益的行政许可行为，甲公民是行政许可行为的明指相对人；而该许可行为作出后，在客观后果上同时也对乙公民的权益形成了实际影响，乙公民就是受行政许可行为结果影响的相对人。行政行为明指相对人以行政行为直接指向的对象为准，受行政行为结果影响的相对人则以行政行为实际影响的对象为准。受行政行为结果的实际影响者不是行政行为的直接相对人，但他们却与行政主体形成了权利义务的联系：即他们有权利对行政主体主张自己的合法权益，行政主体则有义务恢复、赔偿他们已受到损害的合法权益。从双方权利义务关系的角度讲，他们也就是行政主体的相对人。

行政主体的一个行政行为在针对明指相对人时，结果影响了他人，使他人也成为行政主体的相对人。其原因在于这种行政行为往往是一种复效行为，复效行政行为被行政法学界认为“具有授益效力又具有侵益效力”，即是“使一方得到利益而使另一方遭到不利影响的行政行为”。当它针对两个以上、互有相反牵连利益关系的公民时，就使行政主体行政行为明指的相对人与行政行为结果影响的相对人同时形成。

在国外也有这两种相对人的划分。在美国，前者为称为明显的当事人或者直接利害关系人；后者为间接利害关系人。他们都有权参加行政程序或就行政主体行政行为提起司法审查。如联邦贸易委员会法规定，与行政行为有间接利害关系的人“基于明白的正当理由”，可以参加正式听证程序。在当代，美国行政法趋向于让更多的、实质利益受到行政行为不利影响的公众参与行政程序。有权参加行政裁决正式听证的人，不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人，也包括间接利害关系人。在德国、日本等国家，行政相对人即指行政行为直接针对的对象，而受行政行为结果影响的相对人则为与行政行为有利害关系的“第三人”，或称“有利害关系者”。如《联邦德国行政程序法》（1998年5月1日颁布文本）第13条第2款规定：“程序结果对第三人有影响的，应其请求亦应通知其为参与人”；《日本行政程序法》（1993年）第17条规定：对于不利益处分的听证，听证主持人在认为必要时，“对当事人以外之人，依该不利益处分所依据之法令认为与该不利益处分有利害关系者，得要求其参加该听证程序或许可其参加该听证之相关程序”。

这两种相对人的划分，对于查明行政行为的效力对象和后果以及明确行政主体作出违法行政行为后对受侵害对象应承担的法律责任具有重要意义。

（五）外部相对人和内部相对人

行政法律关系可分为外部法律关系和内部法律关系，外部法律关系是行政主体与社会上的公民、法人和其他组织之间的权利义务关系，内部法律关系是行政机关（或机构，下同）相互之间以及行政机关与其内部公务人员之间的权利义务关系。从这个意义上讲，行政相对人也可以分为外部相对人和内部相对人。外部相对人即外部法律关系中与行政主体相对应的社会上的公民、法人和其他组织，内部相对人则是内部法律关系中与一方行政机关相对应的另一方行政机关或公务人员。但是，将内部行政法律关系中的双方行政机关一方称为行政主体，而另一方称为行政相对人有其缺陷：首先，行政主体意味着它是行使行政职权和履行行政职责的主体，或称实施行政活动的主体。在内部行政法律关系中，一方是实施行政活动的主体，另一方同样也是实施行政活动的主体，双方都是在分工行使行政职权和履行行政职责，它们虽然互有权利义务关系但却都是行政主体。如上级机关发出命令是以行政主体身份作出行政活动，下级机关执行命令也是以行政主体身份作出行政活动。此时，不能说一方是行政主体而另一方就不是行政主体而成了行政相对人。其次，在内部行政法律关系的双方行政机关中，哪方是行政主体，哪方是行政相对人也难以有一个合适的标准来定位。如果以先作出行政行为的为行政主体，以承受该行为的为行政相对人，那么，下级机关以主动者地位向上级机关作出工作上的批评、建议时，上级机关反而成为下级行政机关的行政相对人；如果以级别高的机关为行政主体，以级别低的机关为行政相对人，则又不能概括行政机关内部关系的各种情况。因为行政机关之间的关系除了直接上、下关系外，还有大量的同级行政机关之间的横向关系，以及虽不同级但亦无直接隶属地位的行政机关之间的关系，在这些行政机关的相互关系中，是难以确定哪个是行政主体、哪个是行政相对人的。至于行政机关中的国家公务人员，我们认为他们在与行政机关发生内部人事行政管理法律关系时，尚可以称为行政机关的“内部行政相对人”，因为他们在与所属行政机关发生内部人事行政法律关系时，并不是实施行政活动，他们也不具有行政主体的身份而是以个人的身份。为此，在内部行政法律关系中，对于两方都以行政机关身份进行行政活动的，宜称为行政机关双方；对于一方是行政机关而另一方是公务人员个人的，可称为行政机关与内部行政相对人。

三、行政相对人的权利能力与行为能力

公民、法人或者其他组织并不等于就是行政相对人，他们作为民事法律主体时应具备一定的资格，而成为法定的行政相对人时也应具备相应的资格，从法律规定上讲，两类资格是不同的。以下我们对法定行政相对人的资格加以说明，这种资格也就是行政法对其规定的权利能力和行为能力。

（一）公民、法人和其他组织在行政法上的权利能力

1．公民在行政法上的权利能力。公民在行政法上的权利能力，是指行政法赋予公民享有行政法上的权利和承担行政法上的义务的资格。公民在行政法上的权利能力是其成为行政相对人的必备资格要件。行政法学界在阐述这一问题时，往往引用民法关于公民权利能力的具体规定。这主要是行政法对此亦未作过一般性规定，加之行政法律关系种类复杂，行政法对权利义务享有和承担人的要求各异，因而也不易作出统一性的规定。目前在法律规定和实践上，公民作为行政相对人的权利能力实际上分为一般和特殊两种情况。

一般的权利能力是指与公民作为民事主体完全相同的权利能力。对此可参照《民法通则》的规定。这种权利能力已平等地赋予每一个我国公民，它始于出生，终止于死亡，不论年龄、性别、民族、职业、身体或财产状况等等。它适用于没有特别要求的行政法律关系，如行政救助法律关系中的行政相对人，即可能是任何公民。特殊的权利能力，要由单行法律、法规和规章根据不同情况，针对不同的公民作出明确规定。如作为税收法律关系主体的公民必须是有应税收入和财产的公民。

2．法人和其他组织在行政法上的权利能力。法人和其他组织在行政法上的权利能力，是法人和其他组织享有行政法上的权利和承担行政法上的义务的资格。这种权利能力也分为一般和特殊两种。一般的权利能力在成立时就赋予了每一法人和其他组织，它始于法人和其他组织的成立，终止于法人和其他组织的消亡，不论类型。这种权利能力可适用于没有特殊要求的行政法律关系，如在登记法律关系中，任何法人和其他组织都可以是行政相对人。特殊的权力能力则由行政法赋予特定的法人和其他组织。如只有事业单位法人才具有获得国家行政经费拨款的权利能力，成为财政拨款法律关系中的行政相对人。

在行政法中，由于行政法律关系的多样性、复杂性，对公民、法人或其他组织特殊权利能力的要求比较常见。许多具体的行政法律关系都只能以特定的对象或群体作为法律关系的主体。

（二）公民、法人和其他组织的行为能力

公民、法人和其他组织在行政法上的行为能力，是指公民、法人和其他组织以自己的行为行使行政法上的权利、履行行政法上的义务、并对自己的违法行为承担法律责任的资格。

对于公民来讲，行为能力在行政法上通常只是一种特殊性的要求。凡需要公民以行为能力作为行政法律关系主体资格的，由单行法律、法规等作专门规定，未规定者即为不要求有行为能力。即在许多情况下，公民无行为能力的，也具有行政相对人的资格。公民的行为能力在民法上一般以年龄为形式标准，以理智成熟状态为实质标准，行政法目前对此并无统一规定，但从我国行政法已有的规定来看，也体现了这种标准。如《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第23条、第24条分别规定：“不满十四岁的人有违法行为的，不予行政处罚”，“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时，有违法行为的，不予行政处罚”。

法人和其他组织成为法定行政相对人，则必须同时具备权利能力和行为能力。法人和其他组织一经成立、产生，就必然具有民事权利能力和行为能力，其中行为能力在民事活动和行政活动中是通用的。