第一节 行政法律关系概述

一、行政法律关系的概念与特征

（一）行政法律关系的概念

行政法律关系是行政法对由行政活动产生的各种社会关系加以调整后，所形成的行政主体相互之间、行政主体与行政相对人之间以及行政主体与其他各方之间的权利义务关系。要掌握这一概念，还需要作以下进一步说明：

第一，行政法律关系是行政法对特定范围的社会关系（行政关系）调整后所形成的法律关系，这类社会关系并不包括所有的社会关系，而只是指行政主体在实现国家行政职能的范围内所发生的社会关系，其他范围中的社会关系不由行政法规范调整。这里所称的“实现国家行政职能的范围”，主要包括两个范围：一个范围是指行政主体为实现行政职能而进行行政活动的范围，在这一范围形成的社会关系可简称为“行政管理与服务关系”；另一范围包括为保证正确、有效实现行政职能而必需的、对行政主体实行监督活动的范围，在这一范围形成的社会关系则可简称为“监督行政关系”。只有上述范围内的社会关系才由行政法规范调整，这些社会关系经行政法规范调整后，便形成丰富多样的行政法律关系。

第二，作为行政法调整对象的社会关系即行政关系（包括行政管理与服务关系、监督行政关系），并不等于行政法律关系本身，它们是有差别的：首先，行政关系是行政法调整的对象，而行政法律关系则是行政法对行政关系予以调整后所形成的结果。其次，行政关系在未被行政法调整之前，不具有法定的权利义务内容，它是不受法律约束的，因而往往是任意、无序的，或者由道德等其他力量来约束使之有序，而一旦被行政法调整形成行政法律关系之后，便是具有法定权利义务内容的关系，要受国家强制力量保障。再次，行政关系在范围上通常会大于行政法律关系，因为立法者往往要从需要与可能出发，通过制定行政法，将行政关系中的一部分调整形成行政法律关系，而尚未被行政法规定、约束的行政关系，还不属于行政法律关系。

第三，行政法律关系的双方可以都是行政主体，也可以是以行政主体为一方而以其他各种当事人（如国家行政机关公务员，国家监督主体，以及公民、法人或其他组织等行政相对人）为另一方，双方形成由行政法所规定的权利与义务关系。

（二）行政法律关系的特征

行政法律关系与民事、刑事等其他法律关系比较，具有下列几项特征：

1．在行政法律关系双方主体中，行政主体一方是恒定的。行政主体一方是恒定的，指无论是何种类型的行政法律关系，在双方主体中必有一方是行政主体，或者说，缺乏行政主体这一方时，行政法律关系不可能存在。这是因为，行政法律关系是行政主体在实现行政职能时发生的各种社会关系的法律化，没有行政主体实现行政职能的活动，就没有这类社会关系的发生和存在，由此在这类社会关系中，行政主体必不可少地要参与其中，它们是不能缺少的一方当事人。

当然，行政主体一方具有恒定性，并不意味着行政主体在行政法律关系中只能是管理主体的法律身份。行政主体的恒定性只表明它们是任何行政法律关系中都不可缺少的一方，至于它们在不同行政法律关系中的法律身份却可以是多样化的：如它们会有行政立法主体、行政管理主体、行政服务主体、行政司法裁判主体、接受监督的主体、赔偿义务主体等等多种法律身份。

2．行政法律关系双方的权利义务具有对应性和不对等性。行政法律关系主体权利义务的对应，指主体双方都行使权利并履行义务，不存在一方只行使权利而另一方只履行义务的情况。但这种权利义务的对应并不意味着权利义务的对等，权利义务的对等是指主体双方相互的权利义务是等同或基本等值、等量的，这常常发生在民事法律关系中。在行政法律关系上，行政主体一方行使的是国家行政权力，而公民、法人或其他组织一方行使的是个体权利，国家监督主体则行使的是法律监督权力，三类权力或权利都有性质和内容的差别，既不能等同，也无法等值、等量。

3．行政法律关系中的国家权力具有不可处分性。在行政法律关系中，相当一部分主体都是行使国家权力的主体，如行政主体行使国家行政权力，监督主体行使国家的法律监督权力，它们所拥有并行使的国家权力不能随意处分，即不能放弃和转让。国家权力对拥有它们的机关来说，既是一种可以运用的权力，又是一种对国家的责任或义务，因而不能随意处分。如行政主体征税，对纳税人来讲，它是行政主体对其行使的一种权力，对国家来讲，它又是行政主体对国家应有的责任即义务。行政主体不能放弃这种权力，放弃了就是对国家的失职。由于行政法律关系权利中属于国家权力的一部分不能处分，因而又使得行政法律关系双方当事人通常对权利义务的许多问题不能相互约定，如不能约定权利义务的内容，不能约定权利义务的实现方式，不能约定权利义务的具体种类等等。

4．行政法律关系的设定具有灵活性与及时性。这一特征主要表现为：首先，行政法律关系内容复杂，不易由立法机关以一部能包罗万象的法典来全面设定，通常要以更多的方式来灵活设定。它既可由立法机关制定大量的行政法律加以设定，也可由立法机关授权行政机关通过制定各种行政法规、规章的行政立法方式来灵活设定。其次，行政法律关系设定的周期较短，一旦新的社会关系出现，又有必要由行政法加以调整，行政立法就要尽快作出反应，及时予以确认或肯定。再次，由于社会生活的变化性较大，在一些情况下，已设定的行政法律关系存续期不可能很长，一旦社会生活有了变化而已设定的行政法律关系与之不相适应，就需要对行政法律关系及时进行废止或修改，这也需要对行政法律关系的设定及时加以变动。

二、行政法律关系的分类

行政法律关系种类的划分主要有以下几种：

1．以行政法调整的对象的基本类型为标准，可将行政法律关系分为行政活动过程中的法律关系与监督行政法律关系。前者是指行政主体相互之间以及行政主体与公民、法人和其他组织之间在行政活动过程中的权利义务关系，后者是指各种监督主体在对行政主体实施监督活动过程中的权利义务关系。这种划分是对行政法意义上的法律关系所作的最根本、最集中的种类划分。

2．以行政法律关系的属性为标准，可以分为实体法律关系与程序法律关系。实体法律关系是决定人们之间具有本质属性的事实、状态和结果的权利义务关系。程序法律关系是保障实体性权利义务关系得以形成和正常运行的权利义务关系，是手段性或过程性权利义务关系。

3．以行政主体的隶属关系为标准，可分为内部行政法律关系和外部行政法律关系。内部行政法律关系是行政主体之间或者行政主体与所属的公务人员之间因内部行政管理活动而形成的权利义务关系。外部行政法律关系是行政主体与行政相对人之间因外部行政活动而形成的权利义务关系。

4．以行政法律关系主体的类型为标准，可以分为行政主体上下级之间的命令指挥关系、同级之间的配合关系、行政主体与其公务人员之间的管理关系、行政主体与行政相对人之间的管理关系和服务关系，监督主体与行政主体之间的监督与被监督关系等等。