第一章 大都市公共政策概述

一、大都市公共政策的内涵

国家“十一五”规划提出“工业反哺农业，城市支持农村”的发展战略，其基本立足点有两个：一是城市，尤其是大城市、大都市要继续做强做大；二是城市的建设与发展要与农村的发展相协调。该战略进一步完善和突出了以城市为中心的区域发展战略。在我国城市布局密集的地区，“大都市中心论”又进一步替代了“城市中心论”，因为大都市是区域“城市群”或“城市带”的核心或龙头。大都市在我国经济、政治、社会、文化的全面发展过程中的重要地位不容置疑，由此作为大都市管理重要手段的公共政策研究的重要性也就不容置疑了。

公共政策是与人类生活、生产息息相关的一种现象，它始终贯穿于国家政治生活的方方面面，是国家管理的一种重要手段。而都市公共政策则体现了世界各国和地区的都市是如何进行管理的，公共政策的贯彻和执行，对于一个大都市的生存和发展起着至关重要的作用。大都市公共政策已经愈来愈成为公共政策研究的一个重要领域。

（一）公共政策的内涵

1．“政策”一词的起源

我国古代并没有“政策”这一词汇，只有“政”和“策”两个分开的字。“政”指的是“政治”、“政事”、“政权”等，“策”的意思主要是“谋略”。许慎在《说文解字》中解释：“政者，正也。”“正”的本义为“规范”、“控制”。《<文选·晋纪总论>注》中有“每与谋策画，多善”；《人物志·接识》中有“术谋之人，以思谟为度，故能成策略之奇”；西汉刘向编过《战国策》；《吕氏春秋·简选》中解释：“策，谋术也。”“策”的本义为“计谋”、“谋略”。

我国现在使用的“政策”一词，在来源上有两种说法：一种说法认为，“政策”是从日本传过来的。明治维新以后，日本受西方国家的影响很大，在接触到“policy”这个词汇时，从早已经传入日本的汉字中选了“政”和“策”两个字，把它们结合起来，即“政策”。鸦片战争以后，“政策”这个词又从日本传入中国。从此，“政策”开始在我国政治生活中流传开来。此外，据说日本人接触到的“policy”（政策）一词，在英文中也不是一开始就存在的，而是从“politics”（政治）一词演变而来。随着近代欧洲国家和政党的出现，政策在社会生活中的作用日益突出，逐渐从政治（politics）中演变出了政策（policy）。英文中的“政策”，专指政府、政党等组织为了完成特定目标对所要采取的行动的一种表达方式，有时也指权谋、治术。另一种说法认为，“政策”是由西方在华人士翻译出来的。据载，英国传教士李提摩太曾在1895年上书清朝廷一份《新政策》，其内容是要求清政府设置新政部，聘请英美等国人士主管新政。其后，梁启超在1899年所写的《戊戌政变记》中开始使用“政策”一词，他认为：“中国之大患在于教育不兴，人才不足，皇上政策若首注重于学校教育，可谓得其本矣。”后来，孙中山也在文章中使用“政策”这一概念。

2．国内外学者对“公共政策”的不同界定

20世纪80年代，国外特别是西方公共政策的知识传入中国，“公共政策”这一概念开始成为政府部门和学术界的流行用语。但是，对于“公共政策”概念的界定，国内外学术界至今都没有形成一个统一的认识。

公共行政学创立者之一伍德罗·威尔逊（Woodrew Wilson）认为，公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规。他是从政策过程的角度给公共政策下定义的，即把政策过程划分为政策制定和政策执行两个方面，体现了政治与行政二分法的思想。这一定义，在现在看来是不够全面的。首先，从政策过程看，政策制定不仅包括政策制定、政策执行，还包括政策分析、政策评估等一系列完整的程序。而威尔逊的定义没有包含政策的一系列环节，过于狭窄。其次，从政策的主体看，这一定义所反映的主体是“有立法权的政治家”和“公共行政人员”。而在现实中，决定公共政策的不仅有政治家，还有利益集团、阶级阶层、社会公众等主体；执行公共政策的也不只是公共行政人员，还应包括政治家、司法部门、利益集团、社会公众等。最后，从公共政策的载体看，公共政策也不仅仅限于“法律和法规”，还包括政府的一些大型计划、指示报告、大会通过的文件决议等。

公共政策学的创始人之一哈罗德·拉斯韦尔（Harold D.Lasswell）和亚伯拉罕·卡普兰（A.Kaplan）认为，公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。这种对“公共政策”的界定，强调了政策的目的性、价值性和计划性。但这种界定过于狭窄，缩小了公共政策的内涵。其一，从载体形式上看，公共政策不仅是一项计划，更包括法律法规、指示报告等。其二，公共政策还应该包括行动本身，也就是公共政策的执行过程；否则，政策就无法落实，无法解决实际的社会公共问题。

政治学学者戴维·伊斯顿（David Easton）认为，公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配。这一观点强调了公共政策对社会价值的分配功能，包括对实物、金钱、权力、地位、荣誉等社会价值进行分配。这种对公共政策性质的界定，过于片面，因为公共政策的作用不仅在于分配社会价值，更在于解决社会问题，创造社会价值。另外，这一定义没有明确究竟由谁对全社会的价值作权威性分配。

政策论研究者托马斯·戴伊（T.R.Dye）认为，公共政策是涉及大量人才和资源或关系到很多人的政府决定，凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策。这一观点强调了公共政策中政府选择作为和不作为的立场，突出了公共政策的行为性，同时也对全能政府的观点予以了驳斥和批判。但这一观点没有对公共政策的实质内容作出说明和解释，定义过于简单。

决策论研究者詹姆斯·安德森（J.E.Anderson）认为，公共政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。这一观点把公共政策看做一个完整的过程，强调了其动态性和实证性。这一定义相对比较完整，但忽视了公共政策的价值取向性和政策方法的重要性。

罗伯特·艾斯顿（Robert Eyestone）在《公共政策的思路：对政策领导的研究》（The Threads of Public Policy: A Study of Public Leadership）一书中认为，公共政策就是“政府机构与它周围环境之间的关系”。这一观点强调了公共政策与政策环境之间的关系，突出了环境对公共政策的影响和能动作用，这是上述观点都没有考虑到的。但就定义而言，这一概念显然没有解释清楚公共政策的内涵所在。

国内很多学者在学习西方公共政策理论的同时，也对公共政策给出了很多不同的定义：孙光认为，政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程；张金马认为，政策是党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行动的准则或指南；林德金等认为，政策是管理部门为了使社会或社会中的一个区域向正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目；陈振明认为，政策是国家机关、政党及其他特定政治团体在特定时期为实现一定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称；兰秉洁等认为，政策是国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动准则和行动方向；《云五社会科学大辞典·政治学》认为，政策是某一团体组织，小如社团，大如国家政府，以及国际组织，为欲达到其自身的种种目的时，就若干可能采取的方法中，择一而决定之方法；林永波、张世贤认为，公共政策是政府选择作为或不作为的行为；伍启元认为，公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引。

3．我们的观点

综合西方学者的观点，可以概括出公共政策的主要含义：（1）公共政策是由政府、政党或权威人士所制定的；（2）公共政策是一个动态的过程；（3）公共政策是一系列法律、法规、法令、计划、指示报告、文件决议；（4）公共政策具有解决社会公共问题的目的性和价值取向性；（5）公共政策是一种权威性的价值分配。

综合我国学者的观点，可以发现，大陆学者对公共政策的界定强调了政府和政党在政策过程中的主体作用，忽略了其他社会团体的主体性；过于强调政策的目标取向，忽略了政策的过程。我国台湾地区学者对公共政策的界定，基本参照了西方学者的观点，但没有结合我国的实际情况，忽略了政府和政党的作用。

我们认为，公共政策是政府、政党或其他社会公共权威部门，在一定的历史条件下，为了解决一系列社会问题和满足当时社会需求，制定并执行的一种行为准则或行为规范（包括法律、法规、法令、计划、规划、指示报告、建议文件等）；是政策主体对社会价值的一种权威性分配；是一个动态的过程，表现为政策创立、政策执行、政策调整、政策监控、政策评优、政策终止等若干环节。可以从以下几个方面理解这一定义的内涵：

其一，主体。公共政策的主体也就是公共政策的制定者和执行者，它可以是政府机关、政党或其他各类社会团体，也可以是国际性组织，如联合国、欧盟等。不同政策主体所制定的公共政策的适用范围有所不同。

其二，目标。公共政策具有很强的目标导向性，是为解决社会问题、满足社会需求而制定并执行的。同时，这种目标又具有时效性，是一定历史时期的产物。

其三，过程。公共政策是一个动态而完整的过程，包括酝酿、制定、评估、执行、终结等环节。

其四，形式。公共政策表现为一系列为完成特定目标而制定的法律、法规、法令、计划、指示报告、文件决议等。

其五，功能。公共政策对社会价值作出权威性的分配，是一种行为准则或行为规范，规定对象应该做什么和不应该做什么，从而完成特定历史时期的特定目标。

4．相关概念辨析

（1）“公共政策”与“政策”

从以上各国学者对公共政策定义的表述可见，很多学者没有将“公共政策”和“政策”加以区分。事实上，“政策”的内涵要广于“公共政策”。我国台湾地区学者认为，政策是某一社会团体（小如社团，大如国家政府、国家组织）为达到某种目的而采取的一种方法。与此定义相比，公共政策的内涵显然要严格得多。“公共政策”只是“政策”的一个方面。但在现代汉语中，大多将“政策”与“公共政策”通用，讲“政策”时多指“公共政策”。比如，“政策”在《辞海》中被解释为“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。

（2）“政策”与“路线”、“方针”、“战略”、“策略”

在社会生活中，我们经常把“政策”、“路线”、“方针”、“战略”、“策略”等词相互混用和借用。但实际上，这些概念既有联系，又有区别。

《辞海》中，“政策”被定义为“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”；“政治路线”被定义为“国家、政党制定的在一定历史时期所要实现的政治目标和为此采取的基本行为准则”；“方针”被定义为“国家、政党在一定历史时期内为某一方面的工作确定的指导原则”。可见，“政策”、“政治路线”、“方针”在内涵上并无太大的区别，可以说是大同小异。但在实际用法中，这些词还是有细微差别的：“路线”往往指总的目标和总的行动纲领，“方针”往往指总的指导原则和总的行为准则，而“政策”则通常指比较具体的目标、原则与行为准则。

此外，“政策”和“战略”、“策略”都指一定的行动计划、行为准则和行动方法，但“政策”主要侧重于行动的依据和准则，“战略”主要侧重于全局性、长期性的行动计划，而“策略”则主要侧重于行动的方式、方法和手段。概言之，“政策”强调引导，“战略”强调规划，“策略”强调实施。

（二）都市公共政策的内涵

1．都市的概念

都市是指大规模的城市群体中的中心城市或核心城市，它必须具有国际公认的人口规模，基本实现了城乡一体化；同时，它还应具备各种现代化的城市功能和国际化的城市特色。从这一概念可以看出，都市具有都市群体、城乡一体化、现代化、国际化等特征。

2．都市管理的概念

“都市管理”是一个新的概念，早期与之相对应的概念是“市政管理”，两者最大的区别在于：都市管理强调对都市各项公共事务进行管理和服务；而市政管理则强调都市的政治运行，更多着眼于都市的政治权力体系如何更有效地实现城市治理。因此，两者具有不同的内涵。可以说，都市管理和市政管理既有极大的相似性，又有关键性的区别。

都市管理是指由都市地方政府和非政府的公共组织共同组成的都市管理体系对都市公共事务进行治理的过程。这一过程主要借助于公共政策以及多种形式的协约完成。

都市公共政策的制定、实施等必须顺应都市发展的特征，与都市管理的理念相一致，顺应整个城市发展的总体趋势，符合城市发展战略。为此，应处理好以下几方面关系：

（1）都市公共政策与城市化之间的关系

城市化状况是衡量一个城市是否发达的重要标志。与国际水平和工业化水平相比，我国目前城市化水平明显滞后，还有一条漫长而艰巨的路要走。在这样的背景下，我国城市化要发展，就必须针对现存的问题提出一系列对应策略。

都市公共政策是推进城市化的一个重要手段。制定都市公共政策应符合城市化的进程和特征，有利于城市化的推进。就我国城市化的发展战略而言，可以有以下一些政策建议：统一认识，明确战略；加强城市规划，强化政府对城市化的指导；从实际出发，建立符合我国国情的社会保障体系；完善农村土地制度，促进农民的非农转移；改革户籍制度，建立全国统一的劳动力市场；重视人才培养，提高城市管理水平等。

（2）都市公共政策与城市发展战略之间的关系

城市发展战略是指在较长时期内人们从城市的各种因素、条件和可能变化的趋势预测出发，作出关系城市经济社会建设发展全局的根本谋划和对策。概言之，城市发展战略是城市经济、社会、建设三位一体的统一的发展战略。

城市发展战略是一个城市总的发展要求。其他一切和城市发展相关的内容，不管是方针、政策还是具体管理方面的决策，都要符合城市发展战略的总体规划。而都市公共政策也应该顺应城市发展战略的思路，否则只会造成背道而驰的局面，使城市建设处于混乱状态，不利于城市的健康发展。因此，都市公共政策必须与城市发展战略紧密联系在一起。事实上，都市公共政策是城市发展战略的一个组成部分。城市发展战略具有主动性、公共性、公开性等特点，而这正是与都市公共政策的理念相吻合的。

（3）都市公共政策与城市规划之间的关系

我国目前城市规划的主要特征表现为：①政策性。城市规划既关系到城市中各种建设的战略部署，又关系到城市居民物质和文化生活的组织，涉及国民经济的每一个部门。城市总体规划中的很多方面不仅涉及国家和地方的一些方针、政策；也涉及城市本身的公共政策，如城市性质、规模、居住面积定额等；还涉及生产力发展水平、城乡关系、积累与消费等重大问题。② 预见性。城市规划既要解决现实存在的问题，同时也要考虑城市长远的发展问题，预见到城市未来发展的各种因素和条件的变化，从而具有很强的适应性。③综合性。城市是一个由多种要素组成的复杂系统。城市规划工作要统筹协调各方的关系和矛盾，具有很强的综合性。④ 区域性。每一个城市都具有特定的地理环境、建设条件、历史文化和区域经济联系等特征，因此城市规划应具有特殊性、区域性特点，每一个城市都要根据自身的情况制定规划蓝图。

从我国城市规划的特征看，城市规划与都市公共政策有着很密切的联系：城市规划要接受都市公共政策的指导；都市公共政策的制定要顺应城市的总体规划，符合其规划的理念。这体现了一个双向的辩证关系，两者互相促进、共同进退。

3．都市公共政策的概念

从系统论的角度看，都市公共政策是一个内容丰富、各方关系复杂的系统。政策的制定主体既包括都市政府，也包括政党以及相关的社会公共权威部门。同时，在政策的制定过程中，第三部门的参与以及广大社会成员的建议，都需要都市公共政策的制定主体予以考虑和注意。都市公共政策的客体，不仅关系到政策所要处理的社会问题，更关系到政策发生作用的社会成员及其利益。

都市公共政策本身也是一个包括多种政策互相协调、互相联系又互相作用的系统。都市公共政策面对的是都市社会公共问题，这些问题可能涉及不同的行业、领域。因此，必须构建完善的政策系统，通过一系列相互协调、相互和谐、相互作用的政策，使社会公共问题得到最圆满的解决。诚如有学者所言：“具体的都市公共政策涉及很多方面，如土地政策、人口政策、产业政策、环境政策、交通政策等，城市健康有序地发展，与政府各职能部门的工作是密不可分的。”

总之，都市公共政策是指都市政府、政党或其他社会公共权威部门，在一定的历史条件下，为了解决都市在发展过程中所面临的一系列社会问题和满足当时社会需求，而制定并执行的一种行为准则或行为规范。这种行为准则或行为规范必须顺应现代化、国际化大都市发展的潮流。