四、公共政策分析的基本模型

公共政策分析模型的分类标准很多，但大体上是相似的。例如，托马斯·戴伊提出了体制模型、过程模型、集团模型、精英模型、理性模型、渐进模型、对策模型、系统模型等。我国台湾地区学者林永波和张世贤将公共政策分析的基本模型分成八大类：理性决策模型、渐进决策模型、综合决策模型、机构组织决策模型、团体决策模型、精英决策模型、竞争决策模型与系统决策模型。伍启元先生给出了理性最佳决策模型、非理性主义的决策模型、有限理性决策模型、综合决策模型、政治协调的决策模型、渐进决策模型、个人判断与集体决策模型以及其他决策模型。本书主要阐述具有典型意义的模型。

（一）理性决策模型

理性决策模型或理性主义决策模型，也被部分学者称为“科学决策模型”。它的基本出发点是：人们在决策时遵循最大化原则，抉择最优方案，谋求最大效益。它起源于传统经济学理论，而传统经济学理论是以“经济人”的假设为前提的。理性决策模型通常包含下列基本内容：

（1）决策者面临的是一个既定的问题，这一问题与其他问题的区别非常明显，或者至少与其他问题相比是最重要的。

（2）决策者选择决定的各种目的、价值或目标是明确的，或是希望利益最大，或是希望损失最小，而且可以依据不同目标的重要性进行排序。

（3）决策者有可供选择的两个以上的方案，通常在逐一选择的基础上，选取其中一个。假如方案基本上是相同的，通常会作相同的决定。

（4）决策者对同一个问题会面临着一种或多种自然状态，它们是不以人的意志为转移的不可控因素。

（5）决策者将每一个方案在不同的自然状态下的受益值或损失值计算出来，经过比较后，按照自己的价值偏好，选出其中最佳者。

理性决策模型需要有关政策方案的详尽资料、正确预测各种政策方案后果的预测能力、准确估计成本与利益的比例。此外，理性的决策需要建立一种决策体系，在政策过程中促成理性。理性决策模型所提出的几个决策阶段，如图2-2所示：

（二）渐进决策模型

渐进决策模型是由美国学者C.E．林德布洛姆（C.E.Linblom）于1959年发表的《“渐进调适”的科学》一文中提出来的。它是针对理性决策模型作了挑战性的批评后所提出的解决方法。林德布洛姆指出，理性化无疑应当成为公共决策追求的目标，但是基于“完全理性”的理性主义模型在实践中具有不可行性。他认为，政策的形成是根据过去的经验，经过渐进变迁的过程而获得了一致的政策。因此，渐进决策模型认为，公共决策为过去政府活动的持续，只是作了某些渐进的修改而已。这一模式的要点有两个方面：一是在政策方案的设计上，渐进主义认为，现实政治的渐进性决定政策分析的渐进性，决策者面对已有的基本的价值共识，不求分析全部变项，只集中于几个重要变项；不要求对原有政策一揽子改变的全新方案，只着意于现存政策的修改与补充。二是在政策方案的抉择上，渐进主义认为，政策并非运用理性分析的结果，而是各种政治力量的相互协商所达到的平衡点敲定的。分析受权力制约，只附属于政治互动中党派策略的内容。渐进决策模型如图2-3所示：

（三）综合决策模型

综合决策模型是为了避理性优化决策模型和渐进决策模型之短，扬两者之长，而重新构造的一类有限理性的合理决策模型。

从广义上看，凡将两种或两种以上已有模型混合使用、有机结合的模型，都可以称为综合决策模型。但是，在现代社会几乎没有人忽视理性方法。因此，几乎所有综合决策模型都包含理性成分。这样，广义的综合决策模型大都是理性优化模型与各种非理性成分综合而成的有限理性模型的产物。例如，新加坡、我国台湾地区通过理性模型与儒家伦理思想的综合制定国策和政策，以色列、伊朗等国家通过理性模型与宗教思想的综合制定国策，美国、英国等西方国家则是综合理性优化模型和渐进决策模型制定有关的政策。以下，我们将着重介绍两种综合模型：

1．Y．德洛尔的规范最佳政策分析模型

这是Y．德洛尔于1968年在其《公共政策制定的再审查》一文中提出的一种公共政策分析模型。德洛尔试图将理性政策分析模型与渐进政策分析模型有机地结合起来，并把二者的合理性加以延伸与综合。他针对理性主义模型与渐进主义模型的缺陷，提出了规范最佳的决策模型。这种模型具有以下特征：

（1）用科学方法识别某些政策目标、价值与决策标准。

（2）通过比较研究与历史研究，强调理论工作者与实践工作者的结合，积极探求新的备选方案，特别是创造性的方案。

（3）通过估测有限的备选方案的期望支付，按优排序，从而得到风险较小的革新方案。

（4）决策者可以使用渐进决策模型检查现行方案、政策的执行情况，使用政策分析的各种方法与新方案进行比较并预测新方案的可能后果及期望值。

（5）为了改进决策的品质，提高公共政策的质量，需要切实改进公共政策制定系统，包括提高政策者的个人素质和整体素质，优化组织结构，加强实践感受力等。

2．艾·埃特奥尼的混合扫描模型

艾·埃特奥尼提出的混合扫描模型在试图保留理性主义模型和渐进主义模型各自的优势并弥补其缺陷这一点上，与德洛尔的模型所抱的初衷是相同的。该模型在概念上试图获取理性主义模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深入政策核心问题；同时获取渐进主义模型的政策焦点，把焦点集中在经过选择的政策方案及其评估上，以有效解决政策问题。艾·埃特奥尼认为：“混合扫描则因运用了两种摄像机而包括了上述两种方法的基本内容。第一种是多角度摄像机，它能观察全部空间，唯一不足之处在于观察不了细节；第二种摄像机能对空间作深入、细微的观察，但不观察已为多角度摄像机所观察的地区。”混合扫描模型要求决策者将这“两种摄像机”结合起来使用。在某些情况下，渐进主义模型是适用的；而在另一些情况下，则更需要采用理性主义模型。决策者扫描的范围越广、越深入和具体，决策也就越有效。

（四）集团决策模型

利益多元化、群体化、区域化是20世纪以来最重要的政治现象之一，与此相适应，团体竞争构成了现代政治生活的基本特征之一。在一个国家和社会里，人们因其态度、政治爱好、利益和价值取向的不同而结成不同的利益集团。作为“经济人”的这些集团为实现其政治主张和经济利益，必然会不断向政府提出政策要求，表达自己的愿望，希望或迫使政府公共政策更多地考虑和体现他们的利益。因此，团体决策模型认为，作为政治过程产物的公共政策是利益集团之间互动、争斗和妥协的产物，并反映占支配地位利益团体的利益。这一理论的基本假设是：集团之间相互作用和斗争是政治生活中的根本事实。这就要求现代政治必须是开放性、多元化、民主化和竞争性政治，离开了现代民主政治，集团决策理论也就失去了最根本的社会政治基础。该理论主张，集团之所以重要，乃是因为个体如果不结成组织或团体，那么他的力量是极其有限的。相对政府这一强大的政治实体，个人的利益追求是无法实现的，个人的政治重要性只有通过集团或组织才能得以体现。该理论认为，集团是个人和国家之间联系的纽带，集团间的互动是政治生活中的基本特征。在民主政治条件下，这种互动将会对政府公共政策产生持久的、决定性的影响。从一定程度上说，公共政策基本反映了占统治地位的那些集团的利益，也反映了各利益集团之间的相互影响力。一旦利益集团的相互影响力发生了变化，公共政策可能随之改变。

（五）精英决策模型

精英决策模型又称“杰出人物模型”，是托马斯·戴伊和哈蒙·齐格勒于1975年在《民主政治的讽刺》一文中提出来的。该模型认为，不是人民大众通过他们的需求与行动决定公共政策，而是占统治地位的精英们决定了公共政策，然后由政府官员和机构加以实施。应当说，随着民主的发展，公众参与公共政策制定的人数会越来越多，在决策中将起的作用会逐步加强。但是，在公共政策的实际运行中，精英决策模型仍是有效且实用的决策模型。精英决策模型的主要内容有：

（1）社会分化成掌权的少数人和无权的多数人。只有少部分人才有权为社会分配价值，而群众则不能决定公共政策。

（2）少数的统治者与杰出人物不是被统治的群众代表，他们主要来自社会中经济地位较高的那个阶层。

（3）非杰出人物向杰出人物的转化必然是一个缓慢而又持续的过程，从而才能保持社会的稳定并避免发生革命。在非杰出人物中，只有那些接受了杰出人物的一致意见者，才被允许进入统治集团。

（4）在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度方面，杰出人物的看法是一致的。

（5）公共政策所反映的不是大众的要求，而是杰出人物的主要价值观。公共政策的变化将是渐进性的，而非革命性的。

（6）活跃的杰出人物很少受群众直接影响，他们对群众的影响远远超过群众对他们的影响。

（六）系统决策模型

系统决策模型强调政治系统的环境作用，将公共政策制定放在政治、经济、社会与文化等环境中进行考察和解释，把公共政策视为政策系统与外界诸多环境因素相互作用的一种反应。系统决策模型如图2-4所示：

系统决策模型是从系统与环境的相互作用看待政治生活的一种抽象模型。该模型使用了“黑箱方法”，不管政治系统内部的组织结构和行为过程，只看重环境与政治系统的相互作用和社会反映。系统模型对环境有较大的适应性：一方面，当政策的支持力度不够时，它有修改的弹性；另一方面，决策者可以借助环境机制向公众解释政策制定的目的与手段，从而加强这种支持。