三、经济新常态下政府职能转变的主要内容

从我国以往的改革来看，我国行政体制和政府机构改革历程也是人们对政府职能认识的不断发展过程。前几轮改革都没有真正把机构改革和职能转变结合起来，政府职能依然过度倾向于经济管理，最终改革陷入循环“怪圈”。自1988年我国提出转变政府职能以来，经过近30年的改革探索，对政府职能的认识也从摸索向逐渐清晰转变，九届人大一次会议的《关于国务院机构改革方案》明确了政府的三项职能，即宏观调控、社会管理和公共服务，对政府的职能进行了科学的定位，和过去相比在思想上是一次飞跃。虽然这次改革依然偏重经济发展的要求，但政府的经济管理职能相对弱化，尤其是减少行政审批事项这一决定意味着行政审批制度的改革将成为转变政府职能的一个重要内容。2003年“非典”的爆发，向我国公共卫生事件应急反应处理机制提出了挑战，同时凸显的环境污染问题以及其他社会问题也促使了人们对服务型政府进行深入思考。2007年，党的十七大报告首次提出我国未来行政管理体制改革的目标是要建设服务型政府，2008年开始的大部门制改革再次强调了转变政府职能这个核心，将改革重点放在了注重政府行政管理职能的转变上，力求实现政府转型。2013年3月，十二届全国人大一次会议审议《国务院机构改革和职能转变方案》并对外公布，新一轮的大部门制改革正式启动，这次改革比起以往更加强调转变政府职能。我国以往行政体制改革和发达国家政府职能转变实践都表明，改革要获得成功，必须围绕“转变政府职能”这个核心。因此，以后的改革必须要紧紧围绕着这个中心。2013年10月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第四部分重点强调“加快转变政府职能”，指出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。并在“全面正确履行政府职能”这一条中强调要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度地减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”

总体来看，政府的政治职能、经济职能、社会职能、文化职能在不同的经济社会发展阶段呈现出不同的定位。十八大以来，我国政府基本定位为加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。中国经济步入新常态，意味着中国经济高速增长阶段已经结束，中高速增长成为一种现状和基本趋势。在这一新的发展阶段，我国会出现与经济高速发展阶段完全不同的许多特征，使中国经济发展、社会进步与政治变革面临全新的挑战和压力。由于存在“三期叠加”的严峻考验，中国经济增长近期面临很多问题。各级政府唯有通过改革推动政府职能转变，提高行政体系的运行效率，从而降低社会交易成本与优化社会资源的配置，增强中国经济发展的内生动力；政府应改变对微观经济的过多干预，塑造新型的政府与市场关系，让市场要素活力迸发；政府应强化市场监管，实现从管控型政府向服务型政府的转变。

（一）简政放权为市场经济行为主体松绑

在中国经济进入新常态后，政府难以通过经济方面的强刺激政策来推动经济的短期高速增长。而经济社会发展又需要有一定的发展速度，否则可能带来就业、社会保障、社会稳定等一系列问题。因此，从行政体制改革的角度看，需要更多地通过转变政府职能、提高行政体系的运行效率从而降低社会交易成本与优化社会资源的配置来增强微观经济行为主体的活力。由于我国是从政府无所不为的计划经济走来，传统市场主体活力被严重束缚，通过30多年的改革开放，每次改革都使得市场主体得以舒展、解放，从而呈现活力，促进经济进一步发展。在经济新常态下，要通过行政体制改革不断增强中国经济发展的内生动力。

在政府职能转变过程中，要通过切实的简政放权来提高效率与增强活力。正如李克强总理讲到的，繁苛管制必然导致停滞与贫困，简约治理则带来繁荣与富裕。因此，推动大众创业、万众创新，就必须推动简政放权，打造优质的营商环境，激发市场主体活力和社会创业热情。要减少投资项目审批环节，切实落实企业和个人投资自主权；减少生产经营活动审批事项，最大限度地减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批；减少资质资格许可，发挥行业协会、学会的作用；减少行政事业性收费，并改革工商登记制度；出台一批规范行政权力运行、提高行政审批效率的制度和措施。这样，通过大规模和大幅度的简政放权，就可以为经济行为主体松绑，从而激发市场和社会的活力，增强经济发展的内生动力。

激发市场主体活力，尤其要特别重视通过转变政府职能为民营企业的发展提供良好的投资环境，增强民营企业的活力和积极性。在我国，民营经济一直未能取得国有经济同等地位和待遇，总是在不平等和歧视中求生存。在中国改革开放的进程中，一定程度上讲，正是民营经济的不断发展壮大，并逐步成为推动中国经济快速发展的重要力量。当前，我国经济结构正在转型升级，民营企业家面对这难得的机遇创业积极性很高，中国民营企业发展的潜力十分巨大，现在重要的是要通过改革使这一潜力充分发挥出来。政府要做的是进一步简政放权，减少不必要的行政审批，重新界定政府权力的边界，将政府没有必要管理的事情都交给市场，也就是要切实规范政府权限，减少政府自由裁量权，为企业发展创造更加有利和宽松的环境。同时，要放开更多领域，打破一些领域不应该存在的行政垄断和国有垄断，为民间资本开辟更加广阔的投资空间，使民营企业在中国经济新常态下作出更大贡献。

（二）着力打造新型政府与市场关系

在经济新常态下，经济减速、结构转型和政策调整成为明显特征，并对中国经济发展形成了重大挑战，政府应通过职能转变，塑造新型的政府与市场之间的关系。中国政府在经济领域一直发挥着主导作用，而且将来也会发挥重要作用，但是发挥作用的具体领域、具体方式都应该有所改变，其表现可归纳为“有缩有增”，也就是说，缩减在微观经济领域的作用，增强宏观调控和市场监管能力；缩小政府直接干预微观经济活动和直接从事经济建设，增强为市场创造公平竞争的市场环境的能力；缩小或取消政府提供私人产品、直接经营企业、投资竞争性产业的行为，增强政府提供公共产品和公共服务的能力等。

我国政企不分的现象还存在，政府在许多领域直接参与市场经营活动，一些垄断性国有企业严重扭曲了市场价格和市场秩序，特别是带有行政性垄断特点的基础产业，如石油、铁路、电信等领域，这种行政性垄断往往同经济垄断融为一体，其影响和危害远远超过了单纯的经济垄断。而放宽这些垄断性行业的准入标准，允许行业外的投资者进入，则可以纠正由于体制原因而导致的行业间要素生产率的差异，从而提高要素生产率。国务院发展研究中心“中长期增长”课题组的研究表明，目前中国行业之间要素配置依然严重扭曲，通过放宽准入，进一步推动行业间的要素流动，将会显著提高要素生产率水平。当前，中国政府部门仍然大量通过项目审批市场准入、价格管制等手段直接干预企业的生产经营活动，带来许多负面影响。近年来，许多需要政府审批的行业出现了严重的产能过剩，例如钢铁、煤炭、水泥、汽车制造、房地产等领域；而走上了市场化轨道的许多行业反而没有出现这一问题，或者问题没有这么严重。这表明，由行政审批进行资源配置不如由市场进行资源配置。况且，行政审批程序复杂、时间长，可能使经营者丧失良好的市场机遇。不仅如此，过多的审批还产生“寻租行为”，使政府机构臃肿、庞大，增加了行政成本，因此，在经济新常态下，政府要减少行政审批。

宏观调控是政府履行经济职能的关键环节和核心内容。促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡是宏观调控的主要目标，政府宏观调控部门必须加强对国际国内经济形势的跟踪分析，把握经济发展趋势和经济发展动向，及时发现经济运行中的问题，根据需要和可能确定经济增长率、失业率、通货膨胀率的指标体系，以及国际收支平衡计划。随着中国经济进入中低速发展阶段，国际经济波动对国内经济的影响程度加大，经济领域的不确定因素增多，使得中国经济保持持续健康发展的难度大大增加。这对政府宏观调控的及时性、有效性、前瞻性提出了更高的要求。中国经济进入新常态后，经济环境发生了巨大变化，宏观调控的主要目的也不再是保持经济高速增长，而是以“创新、协调、绿色、开放、共享”为发展理念，增长动力主要来自改革和创新。宏观调控政策也随之转变，货币政策由大规模刺激转为微刺激和定向调控，货币政策工具运用更加灵活；财政政策的主基调转变为减轻企业税负，增加民生支出，完善社会保障体系；产业政策以淘汰落后产能、重组过剩产业和扶持战略性新兴产业及现代服务业为主有效的市场监督可以塑造良好的经济发展的环境，这也是中国政府在经济领域发挥作用的重要方面。

市场监管的主要任务是打破部门分割、行业垄断、地区封锁，清除市场分割的体制障碍和政策规定，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，促进商品和生产要素在全国市场自由流动；加强对垄断行业的监管，通过拆分、重组等手段引入竞争机制，通过对投资、分配、服务等环节的监管，促使其提高效率、降低成本和改进服务；培育和发展资本、产权、土地、劳动力和技术等生产要素市场，提高各种要素的市场化程度，创造各类市场主体平等使用生产要素的环境；建立市场准入和退出机制；健全现代市场经济的社会信用体系，完善产品质量标准体系；培育和规范各类市场中介组织和专业服务组织。经济新常态下，政府要按照简政放权、依法监管、公正透明、权责一致、社会共治原则，根据各地区各部门探索实践，积极借鉴国外成熟做法，转变监管理念，创新监管方式，提升监管效能，为各类市场主体营造公平竞争发展的环境，使市场和社会既充满活力又规范有序。

在经济新常态下，政府经济职能必须将重点转移到宏观调控和市场监管方面，应该进一步退出市场的直接经营活动，进一步减少对市场的直接管理行为。具体来说，政府活动的领域应从生产领域转向收入分配领域，从经济事务领域转向社会领域，从对生产性投资领域转向对市场监督领域。

（三）从管控型政府向服务型政府的转变

传统公共行政是政府本位的行政。政府本位的行政过分强调政府的至高无上性和无限代表性，政府职能无所不包，政府权力无限，政府成为社会各系统的组织中心，政府在经济社会生活扮演主要角色，不知不觉人们的生产生活都变得对政府十分依赖，政府逐步变得十分强势。这种情势强调整个社会生活围绕政府，服务于政府，这种行政实际是政府自身管理及其延伸的结果，也是管控型政府形成的重要原因。管控型政府行使公共行政权力虽然也强调为人民服务的宗旨，但是在提供公共服务时，一方面政府在观念上处于“恩赐者”的地位；另一方面政府提供的公共服务往往缺乏创新，在很大程度上难以满足社会多方面的需求。

从20世纪80年代开始，一些发达国家开始公共服务改革和政府职能再造，通过不断的实践探索，实现了由传统的重控制轻服务、“以政府为中心”向注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变。政府作为公共服务的提供者，其根本功能在于规划社会发展方向，协调社会行为，处理公共事务，保障公众权益。按照公共支出的领域来划分，政府公共服务主要包括经济性公共服务和社会性公共服务。经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等；社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目提供的公共服务。从市场经济发展史来看，发达国家政府职能演变的规律是政府职能从以经济性公共服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主。与此同时，政府提供经济性公共服务和社会性公共服务的方式也在创新，不再自己生产自己提供，由“划桨”转为“掌舵”。

在中国经济新常态环境中，政府要主动适应和引领经济发展新常态，协同推进简政放权、放管结合、优化服务。政府行为应从重经济到重保障、从重权力到重责任、从重审批到重监管、从重管理到重服务、从重领导到重协商、从重数量到重质量。在经济新常态下，应明确政府职能的公共性、有限性和服务性，以建立公共服务型政府为目标，改变原来由政府包办一切社会事务的低效做法，让市场发挥资源配置的决定性作用，提升市场活力和效率，而政府更多的是为市场经济中的行为主体提供公共服务而发挥作用。政府职能转变的方向是有限政府、责任政府、透明政府，进而建成法治政府和服务型政府。