一 文献述评和研究构想

（一）文献述评

改革开放以来，中国取得了优异的经济增长成绩，这在很大程度上归因于政府受到了高额财政收入的激励。通过实施财政联邦主义和中央-地方分权体制，政府推动经济增长的积极性被极大地调动起来，并由此产生了极具中国特色的土地财政、官员晋升锦标赛、区域保护主义、行业重复建设和偏向性政府支出结构等现象。

然而，在我国经济社会发展模式发生根本性转变的背景下，单纯以经济增长速度评定政绩的偏向逐渐被更为全面的政绩考核体系替代，“财政联邦”和中央-地方分权的制度红利正在逐步消减，依靠土地财政获取财政收入的方式难以为继，无视资源禀赋特征强行发展高产值、高能耗、高污染产业的做法也逐渐被摒弃。因此，作为政治理性人的政府不得不寻求谋取社会租金的新形式。

那么，这种获取社会租金的新形式主要是什么呢？布坎南将政府职能界定为制定规则、改变规则和公共服务三个层次，沿袭这个思路，政府职能可以被具体化为法律制定与实施、宏观调控、微观监管、国有资产管理和公共服务五个方面。在这些政府职能中，微观监管、国有资产管理和公共服务都涉及社会租金的问题。但近年来，在微观监管和国有资产管理这两个领域，随着法律法规的健全，政府行为所受到的制度约束不断增强；唯独在公共服务领域，政府规模扩张的速度也很快，自1994年到2013年，财政支出占GDP的比重由12.0%上升到24.6%，远高于同期GDP增速。

政府提供公共产品的目的是解决市场失灵，与私人产品不同，公众的公共产品需求往往是被隐藏和瞒报的，如果仅仅按照公众通报的公共产品需求来设计供给，就会出现公共产品供给不足，这也是传统公共选择理论重点关注的问题。特别是在中国目前的发展阶段，在环境保护、医疗卫生、社会保障等民生问题比较突出的领域，公共产品短缺现象更为严重。但是，当公共产品供给未能从真实公共需求出发来进行设计时，就有可能出现公共产品的超额供给，在这种情况下，过度的公共产品供给会引发对市场活动更为严重的干预。遗憾的是，既有文献对公共产品超额供给的关注却是不足的，因此，本文将考察在新的发展背景下，政府公共产品供给行为所发生的变化，并以超额公共产品供给为分析线索，为划分政府和市场的分工界限设计一个具备操作性的方案，以期对优化政府-市场关系提供新的思路。

（二）研究构想

目前，一方面，研究政府-市场关系的方法主要有数理模型和定量实证两种，但鲜有文献对政府-市场关系进行案例研究，即使有，大多数也属于单案例研究或双案例研究，且研究深度都还停留在现象阐述和简单归纳层面。另一方面，现有针对政府-市场关系的讨论基本上都在市场失灵的分析框架内展开。因此，提出新的理论命题、开启新的研究视角就显得尤为必要，而对于这种具有探索性的研究而言，案例分析方法恰恰是比较适合的。

由于政府-市场关系这一命题具有很强的抽象性和复杂性，因此，案例研究必须找到能够集中反映政府-市场关系的研究对象，并且研究对象所体现出的政府-市场关系必须是能够观测并为我们所理解的。为此，笔者把视线投向了一类极具中国特色的产业载体——开发区。从20世纪90年代起，开发区在改革开放的洪流中脱颖而出，成为地方政府推动经济发展的主要抓手。进入21世纪后，我国逐步形成了经济技术开发区和高新技术产业开发区两大类型、国家和省直辖市自治区两大层级的开发区体系，与此同时，还涌现出科技创新园区、服务业集聚区、现代农业示范区等多种类型的“准开发区”。

把开发区作为政府-市场关系的缩影展开研究，原因有这样几个方面。第一，开发区是地方经济发展的主战场，招商引资、城市规划、土地出让、基础设施建设等政府职能在开发区建设过程中体现得最为集中，换言之，开发区是政府干预市场作用发挥得最为淋漓尽致的区域。第二，经过长期摸索和实践，我国形成了独特的开发区管理机制。地方政府设立派出机构——开发区管理委员会（以下简称“管委会”）——作为开发区的管理部门，直接面向企业开展服务，管委会成为沟通政府与企业的桥梁和纽带，也因此成为政府与市场两种力量博弈的焦点所在。第三，形成区域产业特色是开发区的重要任务，因此，管委会致力于引进和培育产业集群，为此，管委会甚至为入驻企业提供办理建设开工手续、申请项目资金、联系招工等各种服务。我们的疑问在于：这些公共服务对于培育开发区产业集群、提升区域竞争力的作用究竟如何？这些事务究竟应该由谁来承担？政府为企业提供的公共服务，究竟是雪中送炭还是画蛇添足，甚至是越俎代庖？

本文将提出两组研究问题：第一，政府能否通过提供公共服务外生性地“生成”产业集群？第二，政府能否通过提供公共服务推动开发区已有产业集群的发展？政府提供的哪些服务有助于培育既已形成的产业集群，哪些服务不利于培育既已形成的产业集群？我们将利用案例资料回答这两组问题，并在回答问题的基础上构建理论，提炼出超额公共产品形成的前提条件、根本原因、直接原因和表现形式，并对其本质特征进行归纳，进而提出甄别、清理和转化超额公共产品的具体做法，为划分政府-市场分工界限、完善政府-市场关系提供一个新的理论架构。

本文与既有文献的差别体现在以下几个方面，这也是本文可能取得的创新之处。第一，在长期的经济实践中，提供公共产品被认为是现代政府最重要的职能之一，然而，相对于公共产品不足的情形而言，公共产品过剩却鲜有研究涉及。本文将研究视角投向公共产品的超额供给，提出政府职能转型的目标不应局限在服务型政府，而是应向现代国家治理体系进行升级。第二，与现有文献采用纯理论分析和定量分析不同，本文独辟蹊径地采用了案例研究方法。2010年以来，笔者及其团队承担了多个开发区管委会委托的规划和咨询项目，在开展项目的过程中，我们积累了大量有关这些开发区的第一手数据资料。因此，与现有案例研究相比，本研究更多地采用了参与式观察这一方法搜集数据，并尽可能地向“田野研究”靠拢，力求兼顾自然实验和人工可控实验两者的优点。第三，与现有理论研究相比，本文并未从一般性的模型出发构建宏大的分析框架，而是选取开发区产业集群作为切入点，窥一斑而见全豹地分析政府与市场之间的关系，力图在洞悉微观主体行为特征的基础上得出更有启发性的结论。第四，与实证研究的统计性归纳相比，本研究充分利用“分析性归纳”的技术优势，通过对多个案例的聚类分组，在组内实施逐项复制，在组间实施差别复制，在多重对比的基础上回答研究问题并构建理论。