论文

需求驱动、政府能力与移动政务合作提供：中国地级市的实证研究

马亮

【摘要】移动政务是电子政务领域的一种创新服务模式，特别是政府部门与企业第三方平台合作提供移动政务，是“互联网+政务服务”的重要方式之一。但是，对移动政务的驱动因素进行实证研究的文献还不多见。基于政府创新扩散与跨部门合作等领域的理论，使用支付宝“城市服务”的多源数据，本文对中国城市移动政务合作提供情况及其影响因素进行了实证分析。对地级市截面数据的定量分析显示，用户需求、政府动机与能力、府际关系是影响移动政务合作提供的主要因素。具体来说，用户规模较大、政府创新程度较高、行政级别较高和府际竞争程度较激烈的城市，移动政务的合作提供水平更高。这些研究发现解释了为什么城市之间移动政务发展的差距较大，并为推进和深化“互联网+政务服务”提供了经验依据。

【关键词】智慧城市；政府与社会资本合作；大数据；地方政府；创新扩散

一 引言

移动互联网的兴盛和普及，正在深刻改变电子政务和数字治理的生态系统。以移动政务为代表的新一代数字政府，在重塑政府部门的业务流程和服务模式，并使民众和企业可以享受更加优质的公共服务体验。例如，中国各级政府部门纷纷开发手机应用程序（APP），用户可以通过各种智能终端，足不出户地办理许多业务并进行在线支付。一个值得关注的发展趋势是，越来越多的在线服务通过第三方平台进行提供，而不完全通过政府部门的门户网站和APP。除了政府部门自建的平台和渠道以外，同互联网企业巨头合作，是越来越多的地方政府采取的运营模式。

与过去政府“搭台唱戏”以及“政府搭台+企业唱戏”的政府主导模式相比，移动政务日益表现为“企业搭台+政府唱戏”乃至企业“搭台唱戏”的企业主导模式。特别是以微信和支付宝为代表的互联网行业巨头，纷纷同各地政府合作推出城市服务项目。2014年以来，微信和支付宝相继开通了城市服务功能。受政策推动、市场驱动、技术拉动和城市“痛点”吸引等多方面因素的影响，中国的“互联网+城市服务”发展迅猛。微信和支付宝“双雄争霸”，两家公司在300多个城市提供数百项城市服务，极大地便利了民众方方面面的生活服务。政府与企业的角色互换，激活了移动政务的业务流程，释放了“互联网+”的技术红利。

值得注意的是，“互联网+城市服务”发展迅猛的同时，信息技术创新并没有缩小城市之间的差距。尽管几乎所有城市政府都在拥抱“互联网+”，但是不同城市的表现却千差万别。一些城市大力引入“互联网+城市服务”，开通了许多本地化的公共服务项目，并吸引数以千万的市民使用。但是另一些城市则在移动政务领域发展滞后，不仅上线的公共服务类别单一，而且民众的使用热情也不高。“互联网+城市服务”受到哪些因素的影响？或者说，哪些因素会决定不同城市的表现？针对该问题的理论和实证研究，将有助于深化我们对“互联网+政务服务”和智慧城市的理解，并为推动“互联网+”在公共服务领域的发展提供经验依据。

移动政务、智慧城市、“互联网+政务服务”等议题引起了许多研究人员的关注，但是相关研究还未完全深入。目前大量研究集中于描述现状与刻画现象，而未对其背后的影响因素进行探究。许多研究停留在理论探讨层面，或者以个案分析和案例比较为主，缺少基于量化数据的实证分析。值得注意的是，多数研究都是对用户使用行为和满意度的微观研究，缺少对政府采用的经验分析。目前研究仍然集中在政务APP，而对基于第三方平台的移动政务研究不多。仅有少数研究对智慧城市的影响因素进行实证分析。因此，值得进一步拓展这方面的研究，以深化我们对移动政务及其驱动因素的理解。

本文基于创新扩散和跨部门合作理论，提出了移动政务的影响因素与理论假说。使用支付宝披露的城市服务普及数据，以及相关统计资料和数据报告，本文实证分析了影响“互联网+城市服务”发展的关键因素。接下来首先界定移动政务和“互联网+城市服务”的概念，并回顾已有研究，提出本文的研究假设。其次，介绍本文使用的数据来源、变量操作化和模型设定等研究方法，并报告核心实证研究发现。最后，对本文的研究结果进行讨论，并总结理论贡献与政策启示。

二 理论框架与研究假设

（一）移动政务的合作提供

移动政务是政府部门为以移动智能终端（如智能手机、掌上电脑）为媒介的用户提供的在线信息和服务，代表了数字政府的未来发展方向。与以门户网站为主的电子政务相比，移动政务有许多显著特点和功能。首先，移动政务进一步摆脱了物理空间对获取政务服务的限制，使人们在几乎任何地点都可以得到政务服务。移动政务可以识别用户所在的地理位置，并提供基于位置的服务（Location Based Service, LBS），从而使数字服务更加个性化和定制化。其次，移动政务在便利性、易用性、可用性、互动性和响应性等方面都有明显优势，更能得到用户的持续使用并使其满意。随着移动智能终端的普及和深度使用，用户对设备的“黏性”是吸引移动政务使用的关键因素。与此同时，移动政务是城市治理创新的关键手段，不仅市民可以从中受益，政府部门也能获益良多。通过与用户的数据交换，政府部门可以收集大量关联数据，这为服务优化和绩效改进提供了契机。

移动政务可以通过许多方式实现，典型方式是移动版门户网站和政务客户端（APP）。一些政府部门将其门户网站进行改造，使其适应移动智能终端的用户界面和使用习惯。这种“照搬”模式缺少用户友好性，并难以发挥移动政务的优势。越来越多的政府部门开发和上线政务APP，为用户提供一站式的政务服务。但是，政务APP的迅猛发展却在重蹈电子政务的覆辙。政府部门各自为政，使政务APP碎片化和同质化，服务质量和用户体验有待提升。尽管微博和微信等社交媒体为政府部门发展移动政务提供了平台，但是社交媒体主要用于信息公开和互动交流，在线服务方面发展滞后。为了解决上述问题，基于第三方平台的“互联网+城市服务”开始凸显，并成为中国移动政务的发展主流之一。

为了响应“互联网+政务服务”的政策要求并扩大市场占有率，微信和支付宝都开发了城市服务平台。微信和支付宝作为第三方平台，成为城市服务的统一入口，整合各城市所有相关政务和市政服务，为民众提供一站式的便捷服务。这就实现了“一个入口，多种服务”，且“24小时不关门”，真正实现了集成式、全方位和立体化的移动互联服务。市民可以足不出户地享受许多市政服务，免去交通拥堵、“跑断腿”和排队恼人的传统服务模式。第三方开放平台将各个部门的服务模块化和标准化，申请开通服务插件较为便捷，也为政府部门的服务优化和管理提升提供了条件。中国各级政府部门的电子政务停留于信息公开，在线服务和网上支付方面存在“短板”。同第三方平台合作提供移动政务，则可以实现“弯路超车”，并迅速追赶其他发达国家。

“微信·城市服务”平台建立了基于移动互联的政务民生服务系统，并打出“让一切轻松搞定”的口号。通过微信认证的政府部门和市政公用事业单位经过申请城市服务插件、提交服务、服务审核、服务上线四个环节，就可以完成微信城市服务的接入流程。2014年12月，微信城市服务率先在广州接入，随后2015年2月在深圳、佛山上线，2015年3月在武汉接入，2015年4月在上海落地，2015年7月接入北京和福建。截至2016年6月，全国共有363个城市接入微信城市服务，超过1.2亿人次享受了该服务。与此同时，除了全国统一的一些服务项目以外，各地还纷纷推出特色服务项目。共有92个城市开通本地服务，如广东省的港澳通行证签注、北京市的防霾预警和污染举报等。

蚂蚁金服旗下的支付宝是中国最大的电子商务平台淘宝网（阿里巴巴集团）的合作伙伴，拥有4.5亿的实名用户，是互联网支付和移动支付的主力军。2015年4月蚂蚁金融服务集团、阿里巴巴集团与新浪微博联合启动了“互联网+城市服务”战略。“城市服务”平台作为一站式解决方案，等于每个人掌上的“市民之家”。由于其便捷高效的服务功能，2015年底就覆盖了19个省份的124个城市。目前全国已有350多个城市入驻了支付宝的“城市服务平台”，提供政务、缴费、医疗、交通和车主服务等9大类共380多项城市服务。2016年，全国有10亿多人次使用了支付宝提供的“城市服务”功能，人们可以足不出户地办理各类服务。

“互联网+城市服务”是一种典型的移动政务，但是与智慧城市、“互联网+政务服务”、电子政务、门户网站、社交媒体、大数据等概念存在一定重叠和不同，因此需要予以澄清。首先，“互联网+城市服务”是移动政务的一种实现方式，这不同于以传统门户网站为主的电子政务。虽然支付宝的城市服务可以通过门户网站进行操作，但其主要出发点是以移动支付为平台的城市服务。其次，“互联网+城市服务”涉及第三方平台（如微信或支付宝），而不完全由政府独立运营或主导运作，因此是一种合作提供公共服务模式（coproduction）。这类似于微博、微信等社交媒体提供的公众号，但其提供的服务项目数量与丰富程度远超过社交媒体。最后，“互联网+城市服务”区别于“互联网+政务服务”，因为其关注的焦点是智慧城市，且服务范围已超出传统意义上的政务服务。智慧城市涵盖许多方面，而“互联网+城市服务”只是其中一个方面。与此同时，“互联网+城市服务”在提供服务时需要关联大量用户数据，也实时积累了海量的关联数据，为大数据的收集、分析和决策辅助提供了可能。

通过第三方平台的引入，“互联网+城市服务”重塑了政务服务的业务流程（如图1所示）。传统的城市服务是由政府部门及相关单位直接为市民提供，市民提供的数据由政府部门存储并维护。“互联网+城市服务”则由政府部门对经过认证的第三方平台授权服务功能，并同其进行数据交换。第三方平台作为服务终端为市民提供城市服务，并进行数据交换。因此，过去政府部门与市民之间的服务关系被“虚化”，取而代之的是第三方平台与市民之间的服务关系，以及政府部门与第三方平台之间的授权/认证关系。

（二）理论框架

1．创新的采用与扩散

移动政务的合作提供具有创新性和跨部门合作这两个关键属性，因此需要通过这两个方面的相关理论加以解释。对于城市政府来说，移动政务是一项服务创新，即通过新的途径和渠道为市民提供服务。第三方平台提供的多数服务都可以通过传统渠道获取，移动政务是一种技术或业务流程的创新，即用新的方式提供已有的服务。随着第三方平台与政府部门的深度合作，移动政务开始提供一些不同于以往的新服务。无论是流程创新还是服务创新，都是组织创新的重要形式，并可以通过创新采用和扩散视角加以考察。

移动政务是城市公共服务提供模式的创新，因此可以从创新的采用和扩散的角度予以研究。创新的采用研究主要关注组织是否引入某项创新，而对采用后的行为却关注不够。例如，组织会象征性地采用某项创新，但是可能将其作为“摆设”而不实际使用。也有可能组织实施了某项创新，但是无人问津，使其被组织吸收和内化的程度较低。因此，越来越多的研究开始关注采用后行为（post-adoption）或创新的实施过程。就本文而言，我们关注的是城市服务的项目数量，因此属于采用后行为研究，其影响因素可能不同于采用决策的决定因素。

针对创新的采纳和扩散，已有研究揭示了许多影响因素。组织创新主要受到组织的意愿、障碍和资源的影响，也即组织有没有创新的动机或愿望、创新面临的障碍有多大、克服障碍的资源是否充足。还可以将政府创新的影响因素分为内外两个方面，其中内部因素主要指辖区和政府的属性与特征（如领导意愿、财政资源和民众要求等），而外部因素主要指辖区和政府同其他主体（如上级、下级、同级政府和国际组织等）的互动关系。

2．跨部门合作与外包

移动政务的合作提供是一种典型的公共服务外包（outsourcing），即政府部门将原本由其直接提供的服务交由第三方平台提供。移动政务的合作提供是政府与社会资本合作（PPP），即通过私营企业提供公共服务。因此，有关跨部门合作的理论可以借鉴。只不过除了第三方平台以外，政府部门仍然保留原有的服务渠道，不使用第三方平台的市民还可以直接通过政府部门获取公共服务。值得注意的是，移动政务不完全是公共服务外包，而是公共服务的跨部门合作。目前，第三方平台同政府自身及其他服务渠道处于“双轨制”的并行运转状态，而不完全是取代政府部门。因此这属于“共时采购”（concurrent sourcing）的混合模式，既有直接提供也有外包。

基于第三方平台的服务提供模式有利于“让专业的人做专业的事”，对于服务流程标准化和定制化具有重要价值。但是外包使公民直接打交道的对象由政府变为企业，这可能会使政府部门“空心化”（hollowing-out），甚至会改变政府与公民之间的关系。与此同时，海量和敏感的市民关联数据由第三方平台存储和使用，一旦泄露或被滥用就会导致灾难性的后果。与第三方平台合作存在一定的风险，因为政府部门等于将所有数据“和盘托出”。因此，移动政务的合作提供在使公共服务越来越便捷、高效和智慧的同时，可能也隐藏着值得警惕的风险。

一些政府在经历了外包的风险和失败之后，出现回包（contracting-back-in）或逆向外包（reverse contracting），即把外包出去的服务转回政府直接提供。这其中既有经济成分的考量，但更主要的是非经济或政治层面的顾虑。对美国城市外包决策的研究显示，政府在服务代理人方面有许多选择。特别是与民营企业的共时采购，使政府可以分散合约风险、实现市场互补和满足民众利益。因此，城市政府同第三方平台推动移动政务，并没有采取纯粹的外包模式，而是采取了共时采购的混合模式。

（三）理论假设

移动政务的合作提供涉及第三方平台、政府部门和用户三类利益相关者，并可以分别对其予以研究。第三方平台是城市服务的供应商，政府部门是城市服务的发包方，而市民是城市服务的用户。就服务创新的供求关系而言，政府和市民是需求侧，而第三方平台是供给侧。在一个阿里巴巴与腾讯两个寡头展开激烈竞争的市场，供给方在拓展市场方面可能会对不同城市（市场）采取不同策略，并会影响城市服务的供给。企业在不同城市的营销手段和运营策略可能会有所侧重，并会选择一些城市作为“攻城略地”的根据地或跳板。例如，一线城市和区域中心城市往往被企业视为重点市场，并会投入主要精力进行攻克，从而产生示范引领和辐射带动效应。如果忽略供给侧的影响，可能不符合实际并导致模型设定错误和遗漏变量风险。但是，企业的运营策略同本文关注的需求侧高度相关，即市场需求、政府动机和能力也是企业供给的影响因素。我们在本文只关注支付宝一家企业，并假定它在所有城市的运营也同样受到这些自变量的影响，这可以避免同时考虑两家企业而引入运营风格异质性的影响。在技术采用和扩散方面，除了供给侧的拉力以外，需求侧的推力也至关重要。因此，本文的关注点集中在城市政府和市民的需求侧。

在给定第三方平台的前提下，城市政府是采用和发展移动政务的决策者。移动政务的发展取决于政府“想不想”和“能不能”，也即政府的意愿和能力。其中，政府意愿又受到服务需求、内在动机和外部推动等因素的影响。总体来说，可以将影响城市采用支付宝服务的因素分为两大类，即城市内部和城市外部。城市内部因素包括用户的需求、动机和能力。城市服务的主要用户是市民。市民的规模和需求，既是第三方平台期望挖掘的市场潜力，也是政府部门需要响应的民众诉求。因此，来自市民的需求会推动移动政务合作提供的发展。城市外部因素主要有关城市之间的竞争与学习，以及上级政府的激励与推动。基于创新采用和政策扩散的已有研究，我们提出如下方面的影响因素，包括用户需求、政府动机、政府能力和府际关系（如图2所示）。

1．用户需求

以信息技术为主要载体的公共服务，特别依赖于用户网络基础。当互联网基础设施建立以后，在承载范围内的用户规模都是可以接受的。因此，政府部门更倾向于在用户规模较大的时候推动电子政务发展，借此降低在线服务的边际成本。移动政务的目标用户是所有可能使用其服务的市民，因此人口规模较大的城市，具有很强的规模经济效应。尽管某些市民不会或不愿使用移动政务，但其所在的家庭仍然是其潜在用户。特别是涉及市政服务的移动政务，都是针对城市住户的综合服务。与此同时，随着移动互联网的日趋普及，移动政务的用户需求也越来越凸显。因此，我们提出如下假设。

假设1：城市人口规模同移动政务合作提供正相关。

移动政务合作提供的目标群体是使用智能终端的上网人群，因此移动互联网的普及率可能会影响其发展情况。从供需角度而言，有需求才有供给，尽管供给本身也会创造需求。移动政务合作提供的用户需求来自民众可用的渠道、知识和能力，即用户能不能、会不会和想不想使用移动政务。要想使用以移动支付为基础的城市服务，用户需要有智能手机和上网功能，并有一定的使用技能和习惯。因此，在移动互联程度较高的城市，移动政务合作提供的用户基础较强，需求拉动的移动政务采用和发展会非常明显。

假设2：移动互联网的普及率越高，移动政务合作提供的发展就越快。

经济发展水平（如人均GDP）较高的城市，对移动政务的需求也更强，并可能推动移动政务的发展。经济发展水平越高，当地居民的收入水平越高，并有足够的财力去使用智能终端和移动政务。与此同时，经济发展水平也同当地居民的受教育水平和观念存在较强的相关关系，这使民众接纳新生事物的倾向也更强，并会推动移动政务的普及。因此，我们假设经济发展水平与移动政务合作提供存在正相关关系。

假设3：经济发展水平越高，移动政务合作提供的发展就越快。

2．政府动机

移动政务合作提供旨在解决城市发展面临的“痛点”，即行政和市政服务普遍存在民众不满意的问题。例如，市民为缴费充值和办理各类服务，需要到特定窗口单位排队，可能面临“门难进，脸难看，事难办”的尴尬，并且需要提供各类证明材料（所谓“奇葩证明”）。这些因素会成为腐败的温床，普通民众通常仰赖政府部门及相关利益主体。移动政务合作提供使人们不必通过“搞关系”或其他非正规方式获得政务服务，这意味着许多借此获利的部门和个人利益会受损。信息技术的普及和电子政务的引入，会在很大程度上抑制腐败。移动政务合作提供对既有利益格局的冲击最大，需要政府有创新的动机。

面临服务缺口和瓶颈较大的城市，有很强的动机去引入“互联网+”，优化服务流程并提升服务品质。这些看似鸡毛蒜皮的琐碎小事，却会切切实实地影响每一个老百姓的生活质量。但是，城市政府是否及如何响应民意，是值得关注的问题。政府部门对民众诉求的响应有很强的“选择性”或“条件性”，而不是一视同仁的。因此，对民生问题非常关注的城市政府更有可能推动移动政务，并切实改善民生。我们假设具有较强民生导向的城市政府，更有动力去采用和发展移动政务合作提供。

假设4：城市政府的民生导向同移动政务合作提供正相关。

创新意味着打破常规，因此不可避免地会触及既得利益并遇到发展阻力。移动政务合作提供会遇到相关产业和部门的阻力，特别是受其冲击最大的传统行业及相关机构。移动政务作为一种政府创新，同政府的创新精神密不可分，而具有创新精神的政府会更积极地引入移动政务合作提供。具有创新导向的城市政府，会更积极地引入。创新性（innovativeness）具有很强的预测性，可以反映组织的创新精神，并有较高的持续性。因此，创新程度较高的组织不会止步不前，而是更倾向于去采用其他的创新。移动政务代表了电子政务发展的新方向，富有创新精神的城市政府会主动引入移动政务。

假设5：城市政府的创新程度越高，移动政务合作提供的发展就越快。

电子政务通常意味着大规模的财政资金投入，而面临财政压力的城市政府可能会遇到难题。许多创新都是为了解决政府窘困的财政问题，因此财政压力是促进政府创新的动力。相对来说，财政吃紧的城市更有可能采用第三方平台，借此降低政府自身建设平台的财政投入。与第三方平台合作可以低价甚至免费地提升移动政务水平，财政吃紧的地方政府更有积极性。就移动政务而言，与第三方平台合作可以大大节约政府开支，因此财政状况捉襟见肘的城市政府更有动力引入。但是，财政压力也会抑制政府创新，因为一定程度的财政冗余（fiscal slack）可以为创新创造宽松的空间。因此，我们假设财政压力同移动政务存在U型曲线关系，即在财政压力较大和较小的情况下政府更有可能引入移动政务。

假设6：城市政府的财政压力同移动政务合作提供存在U型曲线关系。

3．政府能力

除了政府“想不想”推动移动政务以外，“能不能”发展也非常关键。移动政务的发展同政府的资源和能力密不可分，因为这可以为其采用和实施提供必要的资金、人力、技术和管理等方面的支撑。移动政务对数据开放、存储、分享、监管和利用等方面都提出了要求，而这需要政府能力予以支撑。

移动政务意味着电子政务的升级换代，所以既有电子政务的发展水平会影响其实施情况。电子政务发展水平可能同移动政务存在正相关关系，因为政府同第三方平台合作需要一定的数据和技术基础，特别是数据基础设施和技术接口。但是，如果政府部门的电子政务发展较好，那么就可以自建平台，而不需要同第三方平台合作。因此，电子政务发展状况同第三方合作的相关关系并不明确。总体来说，我们认为电子政务发展水平较高的城市，会进一步推动其升级，因此更有可能发展移动政务。反过来，电子政务发展状况较差的城市，在自身独立发展难度较大的情况下，更有可能依托第三方平台。因此，我们假设电子政务发展水平同移动政务存在U型曲线关系，即电子政务发展较好和较差的情况下政府更有可能引入移动政务。

假设7：城市政府的电子政务发展水平与第三方移动政务发展存在U型曲线关系。

移动政务的发展还同城市政府的行政权限有关，因此行政级别是需要考虑的关键因素。行政级别是理解城市之间差异的重要视角，因为行政级别不同，城市政府的行政权限也不同，掌握的各类资源存在差异，并可能影响其创新的能力。特别是由于移动政务会涉及用户数据安全和使用权限，行政级别较高的城市拥有“先行先试”的权利，更有可能率先发展和形成示范效应。

假设8：城市的行政级别同移动政务合作提供正相关。

4．府际关系

从府际竞争的角度而言，地方政府之间展开标尺竞争，并会影响移动政务的发展。城市之间激烈竞争，不仅是经济维度的竞争，而且是政治维度的竞争。特别是同省内部的城市之间，因为官员晋升机会的“零和博弈”，会激发城市之间的政治竞争。从制度理论而言，当“互联网+”成为一种社会规范时，就会对地方政府形成强有力的制度合法性压力，并会推动其采用类似的实践和技术，即制度同形化（isomorphism）。因此，与兄弟城市之间的竞争会推动移动政务的采用和发展。

假设9：同省其他城市的移动政务发展水平越高，本市就越有动力去发展移动政务合作提供。

与此同时，来自上级政府的施压和激励，也是促使地方政府创新的重要因素。与联邦制相比，单一制国家上行下效的驱动力更强。特别是上级政府直接决定了城市政府的财政资源和官员的仕途前景，上级部门对移动政务的鼓励和倡导，会推动移动政务合作提供的快速发展。因此，来自上级部门的激励和压力会促使下级政府更积极主动地实施政策。此外，上级政府的政策支持也有助于打消地方政府对创新风险的顾虑，并为其实施提供政策空间和制度授权。因此对于城市而言，来自省级政府的推动和支持，会促进城市政府加快发展移动政务合作提供。

假设10：省级政府的推动程度同移动政务合作提供正相关。

三 数据与方法

（一）分析单元与数据来源

我们使用中国城市的数据对本文的理论假设进行检验。出于可比性的考虑，我们仅包括地级和副省级城市，而不包括直辖市、地区、自治州、县或县级市。由于本文几乎包括了所有地级以上城市，所以可以视为城市总体，而不存在抽样问题。

本文的分析单元为城市，其上为省级或中央政府，其下为区县级政府。移动政务合作主要为市辖区或县（县级市）范围内的用户提供服务，这主要是因为多数政务和市政服务是本地化的。对于地级以上城市而言，是否及如何同第三方平台合作，决策权主要取决于市级政府。

本文的数据来源包括第三方平台、国家统计局和相关数据报告。新华社客户端与支付宝在2017年3月全国两会期间联合推出“晒一晒你的城市‘触网’有多深”的互动活动，邀请人们来晒一晒其所在城市的“触网指数”，了解哪些业务可以通过支付宝办理，以及各地“互联网+政务服务”的落地情况如何。这次活动的所有数据都来自支付宝“城市服务”提供的实时业务数据，可以反映全国350多个城市2016年底至2017年初的城市服务覆盖面和每项功能的实际使用情况。

本文的自变量数据主要来自2016年出版的《中国城市统计年鉴》，包括地级以上城市2015年的统计数据。此外，我们还使用了中国软件评测中心发布的2016年中国政府网站绩效评估数据，用于衡量省级政府推动的数据，来自互联网搜索结果。

（二）变量测量

本文使用的主要变量及其操作化情况如表1所示。

支付宝披露了各个城市开通的服务项数，反映了各个城市的“触网指数”和移动支付的使用广度及普及率。微信和支付宝提供具有竞争性的智慧城市和移动政务合作提供解决方案。虽然两大巨头可能在不同城市侧重发展，但是任何一家公司和政府部门建立业务联系，都意味着前期完成的数据平台和技术接口，使其他公司可以更便利顺畅地建立战略合作伙伴关系。因此，我们以任何一家的渗透率和普及率来衡量各个城市的发展情况，虽然可能会有一定的偏差，但总体来说是可靠的。

腾讯研究院发布的“互联网+”指数，包括基础、产业、创新创业和智慧城市4个分指数。其中“互联网+智慧城市”分指数就是对微信城市服务的综合评估。该指数包括微信城市服务的项目价值、服务质量、活跃用户数、用户回流率、故障率和重点行业的丰富度6个一级指标，以及近50个二级指标，并列出了前100强的城市。我们将微信和支付宝的两套数据进行相关分析，结果显示二者高度正相关（r=0.712, p＜0.01），说明本文使用的因变量数据是有效的。

人口规模可以依据户籍人口或常住人口来衡量，目前《中国城市统计年鉴》主要报告的是户籍人口。尽管常住人口能更好地反映城市的实际人口规模，但是移动政务合作提供的主要目标用户是户籍人口及其家庭，因此我们这里以户籍人口来衡量是可行的。较为可靠的常住人口数据是2010年的第六次人口普查，但是距离本文的时点较远，因此并不适合。

我们使用两项指标的因子得分去衡量移动互联网的普及率，包括移动电话年末用户数和互联网宽带接入用户数，二者均除以人口总数以标准化。两个指标高度正相关（r=0.76, p＜0.01），并满足因子分析要求（Cronbach ɑ=0.506）；特征根为1.760，累积解释88.02%的方差。我们使用主成分分析法进行因子分析，得到一个公因子，并使用回归法赋分取值。

我们以所在城市教育支出占财政支出的比重，来衡量城市的民生导向。在财政支出领域，一直在推动教育领域的财政投入增长，因为这可以反映政府对民生的关注程度。但是长期以来，教育支出占GDP的4%的目标一直无法实现。究其原因，同政府官员的激励不足有关。因此，可以使用教育支出占比来衡量城市政府的民生导向。

政府创新程度通常难以衡量，但是可以通过政府采用的创新项目数量来估计。我们使用政府网站绩效评估指标体系的优秀创新案例指数，来衡量城市的创新程度。优秀创新案例包括政府在数据开放、互联网+政务服务、热点舆情回应、管理机制、集约化建设等方面的优秀创新做法，通过部门自荐、专家评审和媒体推荐等方式产生，具体从其功能、模式、效果、机制和可推广性等方面选出。取值范围为0～1，其值越大，表明创新程度越高。由于中国软件评测中心仅公布前100名，所以我们将排名靠后的其他城市赋值为0。

财政压力用于衡量一个城市的公共财政收入面临的支出压力，即政府收不抵支的程度，是财政健康状况的反向指标。其计算公式为：（财政支出-财政收入）/财政收入。其值越大，表明城市政府的财政压力越大。

因为城市服务主要关注移动政务，所以我们使用政府网站绩效评估指标体系的政务服务指数，作为衡量电子政务发展水平的指标。该指数从网上办事大厅和便民服务两个方面衡量，后者包括教育、社保、就业、医疗、住房、交通、婚育、公用事业和证件办理9项网上服务的提供情况。取值范围为0～1，其值越大，表明电子政务的发展水平越高。由于中国软件评测中心仅公布前100名，所以我们将排名靠后的其他城市赋值为0。

不同行政级别的城市在发展移动政务合作提供方面可能存在较大差异，因此我们考虑了行政级别。我们将普通地级市作为参照组，设置省会城市和副省级城市的虚拟变量。

城市之间的政治竞争主要集中在省内，因此我们将每个城市所在省份的其他城市的移动政务合作提供平均发展情况，作为衡量府际竞争的主要依据。

我们根据各省政府在2016年及此前是否与阿里巴巴集团签署战略合作（框架）协议为依据，考察省级政府推动对于省内城市的影响。省级政府签约的条款将覆盖省域内的所有城市，对于推动移动政务合作提供的发展会产生正面影响。这是一个虚拟变量，1代表签约，0代表未签约。

（三）模型设定

本文的因变量为移动政务合作提供的项目数量，数据库为截面数据。随时间变化的自变量都比因变量滞后一年，因此可以在一定程度上降低因果关系反转的威胁。由于本文的因变量为正整数，属于不连续的变量，需要使用泊松或负二项回归模型。我们分别报告普通最小二乘法（OLS）和负二项回归模型的估计结果，二者的估计结果基本一致，说明研究发现的稳健性较强。

四 结果

（一）描述性分析

各个城市的政府部门开通了多少项城市服务，我们对本文的样本城市进行描述性统计分析，结果显示城市之间的差异较大（如表2所示）。就开通的移动服务项目数量而言，上线最多的城市多达83个，而上线最少的城市则只有23个，标准差为8.795个。

相关分析显示，本文关注的主要自变量都同服务项目数量存在显著相关关系。只有民生导向的相关关系不显著，腐败程度和财政压力同因变量的相关关系与假设方向相反（如表3所示）。简单相关关系未考虑其他变量的影响，因此需要通过回归模型进行更严谨的检验。

（二）回归分析

虽然某些自变量之间存在较高的相关关系（如创新程度与电子政务发展水平），但回归模型的平均方差膨胀因子（VIF）都小于6，因此不存在严重的多重共线性。为了降低异方差性的影响，我们报告了以省份为聚类单位调整后的稳健标准误。回归模型显示，四个方面的影响因素都同移动政务合作提供的发展状况存在不同程度的关联（如表4所示）。模型整体的解释力较强，可以解释因变量82%以上的方差（OLS模型）。

从用户需求来看，人口规模和移动互联网普及率都同移动政务合作提供显著正相关，因此H1和H2得到支持。在控制其他变量以后，人口总数每增加1万人，城市服务项目数量会增加约2%；移动互联网普及率每增加1个百分点，城市服务会增加约2.5个项目。经济发展水平同移动政务合作提供存在正相关关系，但是未通过统计显著性检验，因此H3未得到支持。

就政府动机来说，只有政府创新程度同移动政务合作提供显著正相关，而民生导向和财政压力（及其平方项）同因变量的相关关系都未通过显著性检验。在负二项回归模型中，民生导向与因变量的负相关关系仅在0.1的水平上统计显著。因此，H4和H6没有得到支持，而H5得到支持。政府创新程度对移动政务的作用很大，在其他因素不变的情况下，创新程度每增加1个单位，城市服务会增加约5个项目。

从政府能力来看，电子政务及其平方项都同移动政务合作提供存在显著相关关系，且符合U型曲线关系的特征。因此H7得到了支持。行政级别的两个虚拟变量都同因变量显著正相关，说明H8得到支持。在其他变量不变的条件下，副省级和省会城市的移动政务项目比普通地级市的分别会多6.5个和4.3个。

最后从府际关系来看，府际竞争对移动政务合作提供产生显著正向影响，而上级政府的推动程度并不显著相关。因此，H9得到支持，H10没有得到支持。在保持其他变量不变的情况下，府际竞争每增加1个单位，城市服务会增加0.78个项目。

五 讨论

（一）理论贡献与政策启示

本文从四个角度提出了10个可能影响移动政务合作提供的关键因素，通过实证分析揭示其中6个影响因素的显著作用。研究显示，四个方面的影响因素都同移动政务合作提供存在不同程度的相关关系。其中，用户需求的影响最为明显，人口规模和移动互联网的普及率都同移动政务合作提供显著正相关。这些结果说明，来自用户需求的市场推动力是引领移动政务发展的关键驱动因素。不仅城市政府积极回应用户需求，而且第三方平台也在积蓄市场力量和用户习惯方面获益良多。

研究发现政府的动机和能力也会影响移动政务合作提供，其中城市政府的创新程度和行政级别在其中扮演至关重要的角色。移动政务合作提供是政府创新的重要表现，而城市政府的创新程度是驱动其发展的重要因素。我们没有发现民生导向对移动政务的显著影响，这可能同本文使用的测量指标有关。尽管民生导向是推动城市服务创新的关键因素，但用户需求的实质性影响可能更强。

结果显示财政压力同移动政务之间不存在显著相关关系，说明财政解困可能不是影响移动政务合作提供的关键因素。基于第三方平台的移动政务是免费和开放的解决方案，因此其对财政资源的依赖度不强。已有研究也发现，政府采用和使用社交媒体也不受财政资源的影响。研究发现电子政务同移动政务合作提供存在U型曲线关系，这意味着当电子政务发展较差和较好的时候，政府更倾向于同第三方评估合作提供移动政务。尽管移动政务在很大程度上会补充乃至替代电子政务的在线服务功能，但二者之间并不存在矛盾或冲突。发展较好的电子政务可以为第三方平台的引入提供技术基础，但也可能使政府对第三方平台的需求降低。另外，电子政务发展较差的城市政府难以独立推动移动政务发展，因此不得不谋求第三方平台的援助。上述两方面的综合作用，使电子政务与移动政务合作提供存在U型曲线关系。此外，我们发现行政级别所蕴含的权限和资源，也是推动移动政务合作提供的关键因素。

研究还显示省内城市之间的相互竞争，有力推动了移动政务合作提供的快速发展。城市政府之间在展开多个维度的竞争，无论是政治晋升还是经济增长，都同移动政务紧密相关。与此同时，移动政务在日益成为城市形象和政府声望的符号，城市之间为此而竞争的态势日益明显。研究显示来自省级政府的推动不是移动政务合作提供的关键影响因素，这可能同城市政府的自主性较强有关。有研究显示，美国早期联邦政策对地方政府计算机应用并没有产生实质性影响。省级政府的支持性政策有利于移动政务的发展，但移动政务提供的主要是同民众直接相关的服务事项，上级政府的要求可能“鞭长莫及”。

本文表明，基于第三方平台的移动政务同许多方面的因素有关，特别是用户需求和政府推动。移动政务合作提供的关键目标是满足市民日益增长的公共服务需求，并解决传统服务模式的弊病与痛点。政府对移动政务的推动程度同其动机、能力及外部环境密不可分，它们决定了政府“想不想”和“能不能”发展移动政务。作为最早实证分析移动政务合作提供的影响因素的研究之一，本文验证了创新采用与扩散、跨部门合作与外包等相关理论命题在移动政务领域的适用性。

民众的服务诉求、碎片式的治理体制和互联网巨头的垄断格局，使第三方平台成为中国移动政务发展的可选之路。与政府“搭台唱戏”的单中心模式相比，同企业合作的PPP模式可能深刻改变中国电子政务的发展轨迹和趋势。本文显示多股力量综合作用于移动政务合作提供，没有一种因素是压倒性的，使其展现出复杂的差异格局和演变过程。这提示政府部门和第三方平台应综合考虑各方面因素，推动移动政务的快速稳健发展。特别是来自民众的服务需求，以及政府部门的动机和能力，是推动移动政务发展的重要因素，并可以在其推进过程中加以关注和利用。

（二）研究不足与未来研究方向

本文的不足包括如下方面，未来研究可以重估和拓展本文的研究发现。

首先，本文使用的是截面数据，尽管我们将自变量滞后因变量一期，但仍然无法验证变量之间的因果关系。由于移动政务的发展突飞猛进，城市之间的差异既表现在截面，也反映在不同时点之间的差异。此外，这些变量影响移动政务的中介机制和作用过程，也有待于进一步探究。未来研究可以收集纵贯数据或使用实验设计，对本文的研究发现进行检验。

其次，本文使用的是二手数据，有待于通过深度访谈和案例研究，揭示移动政务合作提供的发展过程和作用机制。本文使用的某些变量是多维复杂的构念，对其操作化较难，主要使用了代理指标。变量的操作化可以在未来研究中加以完善，特别是涉及政府动机和意愿方面的因素。此外，移动政务会受到许多因素的影响，未来研究可以进一步拓展。比如，市领导班子和信息技术部门作为政策企业家和创新代理人，在移动政务发展中扮演重要角色，未来需要对其作用进行探究。

与此同时，移动政务具有多维性，本文仅关注了服务项目的丰富度，未来研究可以考察移动政务的其他维度，特别是具体实施情况和服务质量。比如，目前移动政务的服务项目主要是点对点的服务，即单个部门对单个用户；未来可以研究移动政务的跨部门协同和横向一体化，探究并联业务处理的影响因素。此外，城市政府可以在APP、支付宝和微信等渠道中选择解决方案，本文仅关注了其中一种。尽管支付宝与微信的城市服务存在很强的同质性和关联性，未来可以探究城市政府在自建APP与不同第三方平台之间的选择及其影响因素。

尽管有上述不足，本文的研究表明移动政务的发展同技术推动、市场拉动和政府促进等方面的因素都有密不可分的联系。移动互联网和第三方平台使移动政务在技术上成为可能，并为其采用提供了条件。民众对传统服务渠道的不满和对创新服务模式的期待，推动移动政务合作提供的蓬勃发展。政府部门对移动政务的创新意愿和能力，可以在很大程度上解释为什么不同城市之间会存在如此大的差异。这也说明政府部门会对市场需求有很强的响应力，尽管政府与民众之间的关系仍然有待强化。城市所处的外部环境，特别是来自同级辖区之间的竞争，会加速移动政务的发展。