第六节 加速向创新驱动发展转型的对策

创新驱动是新时期立足全局、聚焦关键、带动整体的国家战略。推进创新驱动发展战略实施是一项系统工程，既要多方合力，统筹兼顾，又要突出重点，补强短板。创新的核心虽然是以科技创新为核心的全面创新，但制度创新不仅是持续创新的保障，也是激发各类创新主体活力的关键，是包括科技创新在内的一切创新的基础。加速实现由资本、资源等要素驱动发展模式向创新驱动发展模式转型，更需要下大力气推动实施制度创新，尤其是要在落实好《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》的基础上，破除一切阻碍创新发展的制度障碍。

第一，推动经济发展模式创新，实现绿色循环低碳发展。

绿色发展就是使经济社会发展聚焦于提高人的生命力的持续健康发展，是人类在物质财富达到一定丰裕程度后的必然选择，已经成为国际社会新的发展共识。绿色发展就是要寻找一种既增加物质财富，又不损害生态环境质量的模式和发展路径。从这个角度看，绿色发展就是循环经济模式、低碳技术应用、生态建设和创造保持人类身心健康的精神环境的总称。

绿色发展的基础是绿色经济增长。通过向绿色增长模式的转变，以绿色科技、绿色能源和绿色资本带动低能耗、适应人类健康、环境友好的相关产业在GDP的比重不断提高；突破有限资源环境承载力的制约，降低资源消耗、降低污染排放；提高产业的资源效率和绿色竞争力，解决增长、脱贫和就业等发展问题。

积极发展循环经济，推动经济发展模式转变，实现绿色发展，是创新驱动发展的根本要求。理论和实践均表明，以物质高效安全循环利用为外在表现形式的现代循环经济模式，可以大幅度提高资源利用效率，减少废弃物产生和排放，为人类健康创造良好的环境，与中国应对经济持续高速增长带来的资源可持续供给压力和生态环境保护压力的客观需求高度契合，是中国转变经济发展方式、建设资源节约型和环境友好型社会、实现绿色可持续发展的重要实践途径。

第二，加强国家创新体系建设，完善相关政策制度安排。

实现创新驱动发展需要构建国家创新体系。国家创新体系是政府、企业、大学、研究院所、中介机构等为了一系列共同的社会和经济目标，通过建设性的相互作用而构成的网络。无论单个要素能力有多强，创新能力的提升都不仅取决于创新要素各自的实力，它还显示在各类创新要素的网络化结构与网络化的机制之中。要想形成整体合力，就需要创造出一种有利于各方实现紧密联系的机制和社会氛围。为此，构建国家创新体系，提高自主创新能力，推进创新驱动发展，必须以体制机制创新和科学合理的制度安排作为基本保障。完善国家技术创新法律体系和技术创新政策体系，修改充实《科学技术进步法》，使其成为规范国家科学研究和技术创新的基本法，同时根据鼓励技术创新的原则和立法精神，修改和完善相关法律法规，研究制定新的措施，为企业技术创新营造良好的政策法律环境。深化科技体制改革，形成有利于促进科技进步和创新的各项制度措施。建立健全国家自主创新决策机制和协调机制，改革科技成果评价和奖励制度，促进科技资源有效配置。

第三，建立面向专家和市场的科技规划和实施体制。

一是要建立专家和市场决策的科技规划编制方式。明确科技规划纲要对基础研究、交叉学科研究和技术创新应用研究的不同功能定位。探索面向全社会而非科技部门、行业协会、重点大学和重点企业征集科技规划意见，结合科技规划前期科技预测和技术预见研究，粗线条规划科技发展纲要内容，探索建立充分反映市场需求、广泛集中专家智慧的科技规划征集和决策机制，尽可能减少科技规划对不可预见重大科技创新的负面影响。

二是改革科技项目申报和实施组织方式。确立科技规划的纲领性作用，取消各类中央财政支持科技计划指南，大幅度减少因科研项目指南过细对创新研究的束缚。根据科技规划纲要直接设置科技计划专项，发挥科研项目申报单位和研究人员创新能动性。面向全社会，由企业和科研院所直接申报中央财政支持科研项目，强化企业对科技创新应用研究的主导作用。增加科技项目申报频次，完善科技项目立项专家评审制度和结项专家评审制度，建立健全科研项目申报、评审信息全程公开制度。

第四，修订完善知识产权法并强化知识产权保护。

近年来，由于信息网络技术的发展，知识产权侵权行为更加简单，成本更加低廉，但由于维权难、赔偿低，对产业创新，尤其是培育发展新兴产业的负面影响则更大，我国与知识产权密切相关的法律法规已不适应要求。顺应当前国际经济竞争和技术发展的新趋势，应尽快完成《专利法》等知识产权法的修订工作，并加强对知识产权违法行为的打击和处罚力度，发挥知识产权激发创新的动能。

一是增加并扩大专利保护客体范围。根据新一代信息网络通信技术和国际绿色发展趋势，应完善对计算机软件程序、产品整体保护与局部外观设计等专利认定，将动植物新品种、生物技术诊断与治疗方法、新药品制备方法，以及互联网经营商业模式和金融、保险、证券、广告等商业模式创新纳入专利保护范围。

二是完善建立绿色专利审查制度。针对节能环保和循环经济等绿色技术国际趋势和创新特点，借鉴发达国家近年专利审查制度改革，尽快推出具有我国特色的绿色专利分类体系，扩大绿色专利技术认定范围，将现行适度性审查改为宽松型审查，缩短专利审查期，逐步形成促进绿色技术研发、推广和应用的一套特殊专利制度。

三是完善对违法侵权行为的处罚制度。进一步弱化行政处罚在知识产权违法侵权案件中的作用，逐步树立国家司法保护知识产权的主导作用。结合司法制度改革，总结北京、上海、广州等知识产权法院试点经验，加快研究建立地方知识产权法庭和最高人民法院巡回法庭知识产权专门法庭，加快培养专业化知识产权法官队伍，尽快解决知识产权侵权审批标准不统一和赔偿标准不统一等问题。

四是完善知识产权转化运用。完善职务发明制度，明确职务发明人的署名权、转让转化收益权，建立职务发明人最低保障性权利制度，制定非职务发明人转化激励政策。建立专利工商登记注册、质押融资、转让交易制度。支持以技术标准为依托，以专利池或专利组合为主营业务的企业发展。支持有条件的科技中介发展第三方支付和担保功能。

第五，深化科技体制改革，强化企业技术创新主体地位。

企业是市场竞争的主体，也是基于市场竞争的技术创新的主体。政府对企业的自主研发要提供政策支持，使企业成为研发的主体、科技投入的主体、人才培养的主体，大力提高我国的自主创新能力。不仅要培育一批创新能力强的大型企业、跨国公司，更重要的是注意创造环境，培育一大批有创新活力的中小型科技企业。大力支持中小企业的创新活动。中小企业不仅仅是促进增长、扩大就业、增加税收的重要力量，而且是促进科技创新的一支重要力量。应进一步贯彻落实《科技进步法》，加快提升科技型中小企业自主创新能力，发展和壮大科技型中小企业群体，培育战略性新兴产业，鼓励科技人员创新创业，带动高端人才就业，采取积极措施，缓解科技型中小企业融资难的问题，进一步优化科技型中小企业技术创新环境，加强中央部门与地方之间的互动、规范科技型中小企业技术创新基金管理等。改变中小企业创新动力不足、创新能力有限、融资困难的现状，建立中小企业利益补偿机制、完善风险分担机制、完善创新合作机制、重构为创新服务的金融体系，促进中小企业健康发展，充分发挥中小企业的科技创新作用。

第六，探索产学研用结合新模式，鼓励搭建创新联盟，支持融合创新。

应积极探索产学研用结合新模式、创新网络体系的构建、机制设计、组织安排等，组建战略联盟，填补创新链各环节之间存在的鸿沟，使“产学研用”四个环节的衔接更为顺畅。应加强探索新的机制，通过股权纽带或技术联盟的方式，使产学研用结合起来，形成创新应用的结合机制。以国家组织的重大项目为依托，建立产学研结合联合攻关体制，围绕重点方向开展大协作、大攻关。

政府要积极引导其他的创新资源向企业倾斜，通过政策引导，使大学、科研院所的科研力量集中围绕企业的需求进行研究开发。政府要发挥组织协调作用，统筹好引进技术与消化吸收再创新的关系，并加强对重大科技政策制定、重大科技计划实施、科技基础设施建设的统筹能力。应鼓励各类社会组织在技术、人才、信息等方面的合作，组织产学研各方共同参加重大产业技术的联合研究和国家标准的制定，加大对技术创新中介服务机构和国家技术创新基础设施的投资力度，为企业技术创新提供有效的支撑。

第七，形成以科研人员激励为导向的科研项目经费管理制度。

创新驱动的关键要素在科研人员。科研项目是国家部署落实重大科研任务的主要渠道，不仅要增加科研项目研发投入，更重要的是必须加大加快科研项目管理改革，尽可能破除对科研人员的束缚。

一是大幅度简化预算编制和预算执行过程管理。构建符合科研活动规律和财政预算管理要求的预算管理新机制。大幅精简科研项目预算一级费用科目。合并科研项目实施方案和预算评审，并决定申请项目可行性、预算合理性和预算总额。科研项目承担单位和项目负责人承担预算管理权，除设备费和材料费外，科研项目承担单位和负责人可根据需要自主调整预算科目费用支出结构，根据需要自主、合理制定科研人员差旅费、会议费、咨询费等标准，拥有相应费用管理权限。

二是改革科研费用报销和预算执行方式。取消横向和纵向科研项目预算管理差异，实行根据科研活动实际需要报销，科研项目承担单位可自主制定费用报销规定，或与课题承担人约定预算使用和报销方式，重点解决好差旅支出、餐费、市内交通费无法报销和野外考察、调查访谈等无法取得发票或相关票据的报销问题。以预算、结算和成果面向全社会公开替代严格报销审核，解决好科研项目经费使用监督和透明使用问题。改进预算拨付方式，年度剩余资金可结转至下一年度继续使用。

三是提升科研人员的劳动报偿和智力补偿比重。明确科研项目预算经费的性质和目的是包括科研人员超常规工作劳动报偿和智力补偿在内的科研条件费用。国家自然科学基金、社会科学基金和其他财政支持科研项目，可以绩效支出、智力补偿、稿费等形式，列入不超过25%预算，作为科研人员劳动报偿和智力补偿，且不受项目承担单位工资总额限制，不纳入单位工资总额基数。

第八，逐步建立科研人员自由流动制度，建设创新型科技人才队伍。

创新驱动的关键在人，尤其是科研人员是创新研究中最重要的创新资源。人才资源不仅是第一资源，而且是最具决定性的创新资源。只有最重要的创新资源能自由流动，市场机制配置资源作用才能发挥，才能产生最高的创新效率。因此必须着眼全球，改革现行科技人员管理体制，逐步建立科研人员的自由流动制度。

一是加快社会保障制度并轨和统筹改革。加快对社会保障制度体系的顶层设计，按照“老人老办法、新人新办法”的原则，逐步推进机关公务员、事业单位和企业人员社会保障制度并轨，缩小高等院校、科研院所等事业单位科研人员社会保障与机关公务员和企业人员社会保障之间的差距，通过社会保障制度并轨，提高社会保障公平性。推进社会保障全国联网，研究建立与社会保障缴费水平相关的社会保障制度，真正解除科研人员自由流动的“后顾之忧”。

二是促进科研人员与行政彻底脱钩。在高等院校和科研院所，取消行政岗位和科研岗位设置，代之以教学岗、科研岗和管理岗位制。改革职称评审制度，除党团等系统外，逐步取消高等院校和科研院所行政级别，探索建立高等院校和科研院所的理事会治理体制，彻底消除“官本位”思想对科研人员自由流动和科研活动的负面影响。

三是探索建立科研人员灵活就业和强制流动政策。研究在高等院校和科研单位恢复并完善实施“停薪留职”“停薪留岗”等政策。除涉及国家安全研究任务者和保证高校与科研院所政策教学科研活动外，各高等院校和科研单位应采取措施，促进一定比例科研人员外流到企业或其他单位从事创新活动。加快开展试点，形成以流动为核心的动态人事管理制度，建立并完善科研人员兼职制度。

四是重新设计留学生政策和完善人才回流政策。着眼未来，加强对留学生政策的顶层设计，推出新的国家留学生计划，有计划地支持研究生出国留学，扩大出国留学规模。支持高等院校和科研院所与国外建立定向、双向合作关系，大力支持学生交换教育，扩大学生双向交流。完善国家“千人计划”、“青年人才计划”和“人才特区计划”，加大对回流科技人才的可持续性创新支持。

五是探索建立中国特色的科技移民政策。在立足国内、留学生和国际华人科技人才的基础上，应面向全世界，多渠道逐步建设一个全球人才信息库，跟踪优秀科研人才。改革现行《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》和《外国人在中国永久居留审批管理办法》，改革完善现有工作类签证（Z字签证），研究推出适合具有较高创新能力科研人员的技术工作类签证制度，逐步建立以科学研究、技术开发能力为基础的永久居留积分制度和选择性科技移民政策，吸引外国科技人员来我国工作或居留。

六是完善人才评价体系。破除主要以SCI为导向的评价方法，重视成果的实用性和对国计民生的意义；改革完善科技奖励制度，鼓励合作；建立以业绩为核心的评价选拔制度，形成既重视水平又重视能力，既重视成果又重视效果的全面、综合人才评价体系；发挥企业的主体作用，形成社会化的专业人才评价格局。加大对有突出贡献的科技人员和企业管理者的奖励力度。

第九，强化企业创新主体地位和主导作用。

实施创新驱动，必须坚持并强化企业创新主体地位和主导作用。当前一方面需要加快国有企业改革，强化国有企业的创新动力，另一方面必须加快体制机制改革，促进民营企业、中小企业与国有企业平等竞争，尤其是要支持科技型中小企业发展，发挥民营企业和中小企业灵活的体制优势，提升民营企业、中小企业创新能力和创新风险承受能力，涌现一批有创新动力和创新能力的国企与民企。

一是着眼创新驱动，加快并深化国有企业改革。对国有企业进行分类，除金融、航天航空、核电等少数涉及国家安全行业外，在国有资产保值的前提下，大力推动混合所有制改革，研究推动在国有企业内领导干部“行政脱钩”，逐步减少垄断地位和行政体制对国企创新动力的制约。

二是着眼放松产业规制，加快建立完善市场准入和投资负面清单制度。加快修订《产业结构调整指导目录》和《政府核准的投资项目目录》，着眼放松产业规制，制定清晰、精简的市场准入和投资负面清单制度，大幅度减少对民营企业和社会资本的产业市场准入限制。结合商事制度改革，凡不属于负面清单内容的，经合法注册，企业均可以进入，自由发展、充分竞争，以竞争促进创新驱动。

三是着眼技术溢出，探索提升中小企业创新能力。在国家重大工程领域，研究建立促进国有企业与中小企业合作的机制和中小企业参与机制；在中央财政支持的应用开发类国家科技项目中，规定中小企业参与项目课题组，直接参与创新研究，带动中小企业提升创新能力。

第十，建立多渠道创新投融资机制，加大科技创新投入。

应充分利用和调动社会资源，积极探索多渠道、多元化的投融资机制，加大科技创新的投入。鼓励和吸引地方、企业、金融机构等加大对工程科技创新研究开发及产业化的投入，逐步建立国拨、基金、风险投资、企业投入、民间集资等多形式、多渠道、多元化的工程科技投融资体系。引导和支持大型企业加大技术研发投入，增强自身研究开发能力。国家应保障对科技经费的稳定持续支持，特别是对长期性和基础性研究工作的投入应确保坚持长效机制。对我国处于弱势的关键领域工程技术创新加大政府扶持，以快速建立竞争基础。积极发展风险投资。由于科技项目开发周期长、投资较大、风险较大，商业银行贷款申请和政府的财政投入的获得都具有一定的困难。从发达国家经济发展的历史来看，几乎每一次大规模的技术创新，都是依托创业风险投资和资本市场发展起来的。目前，中国风险投资还不适应发展需要，投融资问题成为中小企业发展的最大难题。

第十一，培养创新文化基因，塑造创新文化氛围。

创新文化是指与创新有关的文化形态，创新文化推动创新，而创新活动又促进创新文化的培育。实现创新驱动发展，需要更好地培育创新文化基因，塑造创新文化氛围。

一是倡导知识经济时代的财富观，培育创新的文化基因。在知识经济时代，知识和信息具有可复制性，同样被视为资源，有形财富和无形财富一样重要，同样可以通过生产使之增值，所以尊重创新成果和创新发现，用制度保护其合法性，让这种特殊资源财富由独占、独享到共享、分享，在可使用、可支配、可占有的不同层面发挥最大效用。

二是充分利用媒体，营造创新文化氛围。一方面作为信息生产者——媒体应履行职责，营造更宽容、更自信、更平等的社会心态环境，自觉普及正确的创新观念，学习新知识，提高信息处理、判断的科学能力；另一方面从信息消费心理的“趋同”和“追星”出发，培养一批科学明星、创新楷模，像娱乐明星、财富人物一样成为人们追捧、仿效、激励的对象。打造一个全媒体生态环境，多渠道、多手段、广泛传播创新意识、创新思维、创新故事、创新产品、创新模式等，探讨创新驱动发展过程中出现的问题、策略、措施，营造创新氛围，激发创新动力。

三是从教育入手，积淀挖掘社会创新潜能。首先，在现行教育体制下，一方面需要积极探索教育内容和形式的多样化，另一方面需要鼓励社会教育资源有效补充学校教育的不足，通过政府专项补贴、社会化创新基金，调动全社会力量参与创新教育；其次，加大科普投入，形成全社会的资源向科普工作倾斜。充分利用现代社会的多种流通渠道和信息传播方式，保持科普的群众性、持续性，形成规模宏大、富有生机、社会化的大科普。

四是创建创新文化生成与发育的良好平台。把创新文化消费与创新文化体验相结合，创造更多的“可触摸”的创新机会、创新试验场，为资本和创新搭建更好的平台。对于任何希望在创新环境中工作的人来说，一个良好的创新文化氛围包括最好的大学和研发机构、最有支持力的金融市场和最宽松自由的社会价值体系。创建这样一个宏大的国家体系并非易事，但区域性的、小规模特区已在全世界包括中国都有成功先例。应充分发挥其示范作用，促进其经验复制与传播。