第5章 前言

一 正在进行的中国事业单位改革需要引入民法学思考

中国事业单位[1]是中华人民共和国成立之后出现的一类重要的社会组织，有半个多世纪的历史。统计显示，中国有各类事业单位130多万个，有工作人员2900多万人和国有资产近3000亿元，中国70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在由政府出资创办的各类事业单位中，其各项事业经费支出占政府财政支出的30%以上[2]，对国家GDP的贡献为5%～10%。[3]时至今日，事业单位正在面临空前深层次的改革。与企业改革追求效率不同，事业单位改革追求的是改善公共服务提供现状。中国国家发展和改革委员会副主任曾说：“深化事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又一项重要任务。中共中央、国务院对中国事业单位改革的研究工作给予了大力支持。”[4]在中国不断推进改革和已经加入世界贸易组织的历史背景下，改革的重点已经从单纯搞企业改革转移到事业单位的改革上来，其本身承担的公共利益职能使得事业单位的改革成为关乎社会和谐发展进步的重要领域，其中教育、卫生、文化等领域近年成为社会关注的热点。

这轮事业单位的改革当然需要各相关学科的支持，如法学、公共管理学、财政学、社会学等。既然国家已经继政府机构改革和企业改革之后把改革的重点转移到事业单位改革上来，那么与此相关的事业单位作为特殊民事主体的制度研究必然是其中绕不开的课题。民法学被认为是社会主义市场经济的基本法律，又被称为“市场经济的组织法”，其中的主体制度理论、法人制度理论、法人分类理论都与事业单位法人有密切的关系。商法学中的商主体理论、商行为理论也对把握事业单位的相关问题有方法论上的启示。

1986年的《民法通则》明文规定了事业单位的法人类型，从而使得事业单位法人成为一类重要的民事主体。那么，《民法通则》确立的事业单位法人制度在现今的中国到底有没有必要进行反思和重构呢？笔者认为，事业单位事实上已经在多方面出现了很大的变化，这些变化包括：有的事业单位成为政府变相扩大政府机构、增加编制、占用财政预算的一类特殊机构；有的事业单位营利性行为凸显且逐步向商业化主体演变；有的事业单位则虽承担公益责任却面临种种问题和困难。这些都是值得深思的问题。

事业单位改革的一个基本思路是进行分类改革。“十一五”规划中就提出：“继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批。各级政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动。深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。分类推进事业单位改革。”[5]世界银行课题组针对中国事业单位的研究报告中也明确指出，中国的事业单位应该分类规范。“事业单位改革从一开始就特别强调分类，这反映出政府对事业单位的多样性和复杂性有清楚的认识，并且强调这些多样性和复杂性对确定政府自身的角色有重要意义。”[6]

由上可见，对事业单位进行科学合理的分类是正确规范事业单位这类特殊主体行为的基本要求。而从法律技术上对事业单位进行分类，则更有利于使分类趋于严密和规范。本书正是从民事主体角度切入，对事业单位的分类改革进行深入思考和研究，针对与事业单位分类改革相关的法人分类理论问题提出自己的观点。

民法学研究事业单位分类改革是构建和谐民事主体制度的迫切需要。事业单位法人是中国独有的一个法人类型，事业单位法人制度是具有中国特色的法人制度。那么，在我们将要制定的民法典中，事业单位这种法人类型是继续保留还是完全放弃？如果继续保留，怎样解决存在的问题并进行完善？如果放弃，那么我们又该采用何种法人分类模式？是因循大陆法系传统的法人分类模式，还是适当借鉴英美法系法人分类的做法？应该如何充分发挥各种法人类型的积极作用，并使得法人类型之间相对和谐？民法学者应对这些问题予以回答。“民法就要讲主体，主体是核心，主体是本位，任何法律关系里面主体都是最基础的，法律关系，就是人与人之间的关系，而人有自然人、法人。所以，首先我想我们是要很好解决主体地位的问题。我们现在正在制定民法典，民法典也考虑我们从组织上怎么划分，个人没有什么问题。按照现在《民法通则》来划分，法人分成四种，机关、事业单位法人、企业法人和社会团体法人。我们现在最大改革进行的是事业单位法人制度的改革。”[7]制定一部科学、完善、符合中国国情的民法典，是2010年建成社会主义市场经济法律体系的重要步骤之一，也是建设社会主义法治国家的必由之路。那么，在中国已经存在了半个多世纪的事业单位，在未来的民法典中如何体现，这些问题显然也应该进入民法学研究的范围。

民法学研究事业单位分类改革是事业单位改革实践的迫切需要。对事业单位的民法学研究也来自事业单位改革实践的迫切需要。2004年3月，新华社播发消息，中国政府正在考虑和研究对规模宏大的事业单位进行改革。中国事业单位的重要性是不能被忽视的：它提供教育、医疗、科研、文娱、体育等公共服务。在中国进行改革的大背景下，事业单位的改革具有与企业改革、政府机构改革同等重要的地位。除了决策层的推动以外，社会各界以及新闻媒体对事业单位相关热点问题的关注也与日俱增。事业单位的分类改革作为事业单位改革的一个基本思路，已经在全国各地和相关事业领域逐渐铺开。在这样的背景下，民法作为社会主义市场经济的基本法律制度直面事业单位分类改革的实践，对事业单位进行民法学理论探讨，有重要的价值。

二 理论界对事业单位改革的研究现状

我国理论界关于事业单位改革和体制创新方面的研究也一直较少。到20世纪90年代，事业单位改革的理论指导仍明显不足，事业单位的发展越来越多地面临体制上和政策法规上的掣肘，事业单位及其政府主管部门逐渐意识到推动事业单位改革的必要性，并开始探索改革的具体思路，这时国内学术界也开始关注事业单位改革的理论研究，出现了一些综合性的研究文章，或某一类别的研究专著，但大多都只是针对具体问题提出一些改革措施或某类事业单位的改革思路，缺乏系统的理论研究。

近年来，事业单位改革这个课题已经受到世界银行[8]、全国人大、国家发改委、国家经济体制改革委员会、北京大学[9]、清华大学[10]、中国人民大学[11]、中国政法大学[12]等机构的关注和重视，并且已经有一些成果面世。我们注意到：理论界对事业单位法人制度的理论探讨主要来自公共管理学、财政学等学科。笔者研究这些材料后发现，各学科往往从各自的学术角度分别进行研究，其立论基础、分析方法、研究结论存在较大差异。对事业单位法人的定性尚未形成一致的看法。但是我国学术界关于中国事业单位制度的研究仍然处于初级阶段，许多重大的理论问题还有待进一步探讨。其中从法学视角对事业单位的研究应该进一步深入，法学家应该更多地加入事业单位改革的决策过程当中。

在既有的事业单位法人制度框架内，事业单位正发生着变化，变化的动因来自社会主义市场经济的推动。各类事业单位法人一方面在尝试新的行为模式和拓展新的发展空间，另一方面国家也出台法律法规进行局部性的调整和改革。毫不夸张地说，中国特色的事业单位正在经历前所未有的变革。值得注意的是：形成于计划经济时期，先天具有单位管理体制色彩的事业单位法人制度在社会主义市场经济条件下不可避免地出现了种种矛盾和尴尬，这归根结底是制度性问题的表现，例如事业单位过度商业化的问题，事业单位双重法人的问题等。[13]

根据笔者所做的文献检索，民法学界对这个问题的探讨从数量上来说非常有限[14]，只是最近几年对与事业单位相关的非营利法人、非政府组织的法律问题的讨论才逐渐引起学界的关注。但是从探讨的内容广度和深度上应该说有进一步研究的必要性。民法学界对企业改革自始就倾注了足够大的热情，事业单位的改革也需要法学理论特别是民法学理论作为支撑。

民法学界对事业单位相关问题的研究有代表性的理论成果包括：中国政法大学齐红撰写的博士学位论文《单位体制下的民办非营利法人——兼谈我国法人分类》；北京大学法学院金锦萍撰写的博士学位论文《非营利法人治理结构研究》。两篇博士论文皆涉及事业单位法人制度问题。事业单位的法律问题当然不应该成为民法学研究的盲区，特别是在中国的民法典制定问题已经被立法机关列入规划的背景下，对于事业单位法人制度在中国当代社会转型时期所暴露的深层次法律问题予以研究，显得不仅重要而且迫切。笔者认为，事业单位的改革中所暴露出来的问题，归根结底属于法律问题。民法学作为市场经济的基本法律，必须对此做出研究。事业单位的改革，如果没有法学特别是民商法学的理论支持，是难以构建和谐的事业单位法人制度框架体系的。

三 本书的论证体系

本书按照以下论证体系展开。第一章对中国事业单位制度进行基本考察，重点是概念追问和制度沿革。就事业单位法人的一些基本概念，如“事业”“单位”“事业单位”等进行理论梳理，提出事业单位是特定历史条件下形成的中国特色的民事主体制度，有些长期形成的固定见解并不完全属于法律技术层面的概念；事业单位法人是中国特有的法人类型，在新的社会经济条件下有必要对这种法人类型进行反思和改革。第二章研究中国事业单位的设立登记制度，提出应该根据事业单位的类型属性进行设立和登记，设立应该符合科学的法律程序，登记不能流于形式，避免双重法人情况，并对事业单位登记之必要性提出质疑。第三章研究中国事业单位法人存在的营利性行为过度的法律问题，用商行为理论和一些实证材料说明：事业单位在改革开放以后，出现了相当大程度的营利化倾向，指出客观上是事业单位商业化有余，公益属性表现不足的问题，提出防止公益性事业单位泛商化的法律对策。第四章研究中国事业单位作为一类民事主体在未来民法典中的法律地位，兼论中国未来民法典法人分类模式。深入分析事业单位法人客观存在的政事不分、事企不分和公益性体现不充分等问题，提出我国事业单位法人事实上已经失去法人类型强制的意义，认为应该取消事业单位法人类型，采纳成熟的大陆法系主流的法人分类模式，即要区分公法人和私法人，确立社团法人和财团法人，区分商事法人和非商事法人。从而实现中国民法法人分类制度的创新，充分发挥法人制度的功能。第五章研究事业单位分类改革的法律对策，深入分析事业单位不同标准分类情况，指出现存的事业单位组织类型应该在法人重新分类的基础上予以规范和完善，提出事业单位以及事业单位法人制度应该在新的社会经济环境下进行改革，基本思路是进行分类法律规范，提出民法学视角的分类法律规范的观点。在此基础上，现存的事业单位属于不同的法人类型，除了公权力性质的事业单位归为公法人机关、企业化经营的事业单位归为商事法人以外，事业单位的主体——承担公共服务的公益性事业单位可定位为公法人财团、公益性社团、公益性公司或者民办非企业单位。

四 本书的研究方法

本书的研究方法包括历史法、比较法、逻辑演绎、实证研究法以及跨学科研究法等。历史法追溯了罗马法以来的法人分类的制度变迁，回顾了事业单位的制度沿革；比较法主要对包括德国、法国、美国、意大利、匈牙利等国家在内的法人分类和公益主体制度体系进行了制度比较；逻辑演绎法主要是论点、论据、论证线索符合逻辑演绎的规律；实证研究方面选取有代表性的若干实例进行个案分析，着力在理论探讨充分深入的基础上，紧密关注实践中事业单位改革的走向，提出有针对性的建议，以作为决策部门、立法部门的参考；跨学科研究方面，除了民法学理论主要以大陆法系的主流法人分类模式为理论支持工具之外，还运用和借鉴了商法学、经济法学、公共管理学的研究成果。

注释

[1]笔者之所以用“中国事业单位”的提法，是因为国外没有这样的概念和制度，是纯然的中国特色。

[2]中国改革杂志社：《事业单位改革与市场规范竞争研讨会》（内部资料），2004年4月24日。

[3]王亚玲：《事业单位组织创新、制度创新和模式选择》，硕士学位论文，西北大学，2004。

[4]转引自刘东凯《中国考虑实施事业单位改革预计涉及几千万人员》，

[5]《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》，新华网，2005年10月18日。

[6]世界银行：《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》，《经济研究》2005年第8期。

[7]江平：《体育组织与体育运动中的民事法律问题》，法大新闻网，

[8]世界银行2005年8月10日发布了《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》的研究报告，凸显该机构对中国事业单位改革理论研究的重视。

[9]北京大学法学院成立了由陈金罗先生担任主任的非营利组织法研究中心。

[10]清华大学成立了由王名教授任主任的非政府组织研究中心。

[11]中国人民大学公共管理学院成立了非营利组织研究中心。

[12]据龙卫球教授2005年9月向笔者介绍，中国政法大学从2005年开始由方流芳教授给学生开有关事业单位法律问题的课程。

[13]景朝阳：《事业单位法人面临五大法律问题》，《检察日报》2005年11月28日，第3版。

[14]截至2005年12月根据笔者在国家图书馆所做的文献检索，以“事业单位”为关键词的法学博士论文检索结果为零。