总报告
General Report

公共文化政策检视：基于国家公共文化政策研究实验基地的观察与分析

傅才武 宋文玉 燕东升[1]

摘要：

公共文化政策是国家公共文化发展的基本动力源泉。当前，我国公共文化政策体系已从单个制度创新阶段逐步进入体系建构的新阶段。立足于国家公共文化政策实验基地的实践，分析国家公共文化政策的政策效应，日益成为研究和改进公共文化政策的一个重要路径。对公共文化政策研究实验基地的观察表明，国家文化政策在推动公共文化发展过程中起到了重要的作用，但是，在政策覆盖面、标准化和均等化、政策执行、经费保障等方面仍存在结构性缺陷。加强公共文化立法，建立完善公共文化绩效考核评价机制，完善财政保障标准与保障方式，是深化文化体制改革、提升公共文化服务效率的基本路径。

关键词：

公共文化政策 国家公共文化政策研究实验基地 政策效应

公共文化政策是推动国家文化繁荣发展的基本动力。建立国家公共文化政策研究实验基地，打造国家新型文化智库，是文化部、财政部和高校贯彻落实党的十七届六中全会关于“在社会科学领域建设一批具有专业优势的实验室”战略部署的一种尝试和探索，也是检视和优化国家公共文化政策的重要手段。由武汉大学承担的国家公共文化政策研究实验基地项目于2012年正式启动，通过在全国范围内遴选一批有代表性的文化事业单位和文化企业作为国家公共文化政策研究实验基地，建设全国范围内公共文化事业与文化产业领域的实证观察研究网络。基地建设形成“政策研究+基层实践”的模式，为国家相关部门提供决策依据，为基层文化单位提供解决实际问题的“政策通道”。

一 近十年来的公共文化政策演进

（一）公共文化服务体系的历史性出场和配套政策的设立

进入21世纪，文化产业发展战略的确立使原有的文化行业形成了“公益性文化”与“经营性文化”分途发展的格局。2002年，党的十六大明确了文化事业和文化产业分途发展的方针，特别提出“国家支持和保障文化公益事业，并鼓励它们增强自身发展活力。坚持和完善支持文化公益事业发展的政策措施”。文化事业的公益性定位，使其公共属性日益彰显，并逐步向“公共文化服务”的内涵演变，国家公共文化服务战略及政策体系在理论上逐步确立。

2005年，建设公共文化服务体系作为国家战略正式纳入政策议程，《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划的建议》明确要求，“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”。2006年，全国人大十届四次会议通过的《政府工作报告》提出，“深化文化体制改革，发展文化事业和文化产业。加强文化基础设施建设尤其是农村基层文化建设，完善公共文化服务体系”。公共文化服务体系建设进入国家发展战略规划和政府工作日程。2006年9月，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》将“公共文化服务”单列一章置于“文化产业”之前进行论述，明确阐述了建构“公共文化服务体系”的国家目标和主要内容。2007年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，明确了我国公共文化服务体系建设的指导思想和目标任务，规定了公共文化服务体系建设的具体内容和主要途径。至此，建设国家公共文化服务体系的战略框架及政策路径基本定型。

在公共文化服务体系战略的形成过程中，与之配套的公共文化政策相伴而生，一些专门性公共文化政策的出台，成为建设公共文化服务体系中的各项具体服务项目的推动力量，如《国务院办公厅关于进一步做好新时期广播电视村村通工作的通知》（2006）、《农村电影公益放映场次补贴专项资金管理办法》（2008）等。

（二）公共文化服务政策体系的“三级结构”日益完善

自2007年国家全面部署公共文化服务体系建设以来，有关公共文化服务体系建设的国家目标、中央政策和地方措施不断出台，公共文化政策不断充实，逐步形成三层次的结构体系。

第一，国家宏观战略层面日益明确了公共文化服务体系的内容、建设方向以及基本公共文化服务的标准。2008年全国人大十一届一次会议通过的《政府工作报告》强调指出，“特别是加强社区和乡村文化设施建设，加快乡镇综合文化站建设，推进全国文化信息共享、广播电视村村通、农家书屋和农村电影放映工程”。2010年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出：“以农村基层和中西部地区为重点，继续实施文化惠民工程，基本建成公共文化服务体系。”2011年10月，党的十七届六中全会《决定》提出构建公共文化服务体系的目标和建设内容，即“要完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系”。2012年2月出台的《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》围绕建设社会主义文化强国的宏伟目标，从“构建公共文化服务体系、加强公共文化产品和服务供给、加快城乡文化一体化发展、广泛开展群众性文化活动”四个方面进行了深入的阐述。2012年7月，国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对公共文化服务体系的建设进行了更加系统、规范的阐述，规定了“十二五”时期公共文化体育服务的重点任务、基本标准和保障工程。2012年11月，党的十八大报告将公共文化服务体系建设纳入社会主义文化强国的战略框架，要求“加强重大公共文化工程和文化项目建设，完善公共文化服务体系，提高服务效能”。

第二，部委中观层面的具体支持政策和保障政策不断出台。围绕国家宏观战略的要求，中宣部、财政部、文化部、新闻出版广电总局、国家文物局等部门出台了系列政策文件。这些政策主要包括两个方面的内容：其一，落实公共文化服务具体项目的支持政策。如中共中央办公厅和国务院办公厅《关于进一步加强农村文化建设的意见》（2005）、《中宣部 文化部 财政部 国家文物局关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》（2008）、《文化部、财政部关于开展国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作的通知》（2010）等；其二，落实公共文化服务体系建设的财政支持政策。如财政部联合相关部委先后发布了《宣传文化发展专项资金管理办法》（2007）、《农村文化以奖代补专项资金管理暂行办法》（2008）、《民族文字出版专项资金管理暂行办法》（2007）、《中央补助地方文化体育与传媒事业发展专项资金管理暂行办法》（2007）、《关于加强乡镇文化站设备购置专项资金管理和使用有关问题的通知》（2008）、《财政部关于加强美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放经费保障工作的通知》（2011）、《全国文化信息资源共享工程专项资金管理暂行办法》（2012）、《关于贯彻落实十七届六中全会精神做好财政支持文化改革发展工作的通知》（2012）等。

第三，地方性政策的跟进。依据国家和中央部委的要求，各地政府结合地方实情出台了支持政策和财政保障政策。如《广东省公共文化服务促进条例》（2012）、《关于印发陕西省“十二五”文化信息资源共享工程建设工作方案（2011～2015）的通知》（2011）、《陕西省关于全省美术馆公共图书文化馆（站）免费开放工作的通知》（2011）、《陕西省美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放服务标准（试行）》（2011）等。

2007～2012年，随着我国公共文化服务体系建设的逐步展开，相关的公共文化政策也随之不断完善，建构了从宏观到微观、从纲领性指导意见到具体实施细则的政策体系，对国家公共文化服务体系建设起到了重要的推动和保障作用。

（三）现代公共文化服务体系建设目标提出了政策优化的新要求

2013年11月，党的十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“构建现代公共文化服务体系”，要求“建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化。明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织”。公共文化服务体系建设紧随国家全面深化改革的步伐迈入了更加科学化、现代化和组织化的发展通道。

一般认为，国家公共文化服务体系的“现代性”包含五个方面：一是价值取向的现代化；二是政府行政理念的现代化；三是服务内容的现代化；四是服务能力的现代化；五是服务方式的现代化。[2]对应这些现代性要求，国家公共文化政策必须做出针对性调整、更新和完善，以满足现代公共文化服务体系建设目标及其内涵发展的需求，保障公民文化权益的实现。2013年以来，国家公共文化政策的总体特点是向深度建构阶段转进。

二 基于实验基地改革与发展现状的公共文化政策评价

由国家文化财政部门主持、武汉大学承担的国家公共文化政策研究实验基地项目，主要是通过梳理图书馆、博物馆、文化馆（群艺馆）、艺术院团、文化站、非遗中心及文化企业等的发展情况来检视近年来免费开放、专业服务供给、机构改革等公共文化政策的政策效应。

（一）国家公共文化政策研究实验基地基本情况

实验基地项目于2012年8月正式启动，2013年1月完成第一批（湖北）29个实验基地签约建设。2013年8月，完成第二批（重庆）8个实验基地审核挂牌。2014年1月，完成第三批（山东）17个实验基地审核挂牌。

第一批（湖北）签约单位29个，包含省级、市级、县级、乡镇各层级的文化机构。其中图书馆5个，博物馆4个，文化馆（群艺馆）5个，演出团体4个，文化站4个，文化企业2个，社会机构1个，政府机构1个，研究机构2个，非遗机构1个。

第二批（重庆）实验基地8个，包括重庆图书馆、重庆市群众艺术馆、重庆中国三峡博物馆、北碚区文化馆、忠县图书馆、九龙坡区巴人博物馆、江北区鱼嘴镇综合文化站、武隆县庙垭乡综合文化站。

第三批（山东）实验基地17个，包括山东省艺术馆、山东省图书馆、山东省美术馆、山东博物馆、山东省非物质文化遗产保护中心、山东省艺术研究所、山东省京剧院、山东省吕剧院、曲阜市文化馆、齐国故城遗址博物馆、青州市非物质文化遗产保护中心、菏泽市地方戏曲传承研究院、青岛市群众艺术馆、济南市图书馆、禹城市图书馆、微山县高楼乡文化服务中心、高密市艺术剧院。

截至2014年，国家公共文化政策研究实验基地已在全国范围内签约建设54家，涵盖我国东部、中部、西部地区的各类公共文化机构和代表性文化企业，初步形成覆盖我国公共文化事业领域的实验观察网络。

（二）免费开放政策效应评估

2008年1月，中宣部、财政部、文化部、国家文物局联合印发《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》，规定到2009年，除文物建筑及遗址类博物馆外，全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆、爱国主义教育示范基地全部向社会免费开放。继2008年博物馆、纪念馆全面免费开放后，文化部、财政部又出台了《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》（2011），明确2011年底之前，国家级、省级美术馆全部向公众免费开放；全国所有的公共图书馆、文化馆（站）实现无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费。

根据《中央补助地方博物馆、纪念馆免费开放专项资金管理暂行办法》（2013）规定，博物馆、纪念馆免费开放运转经费补助的核定办法为：第一，2008年、2009年纳入由中宣部、财政部、文化部、国家文物局确定的免费开放名单的博物馆、纪念馆，门票收入减少部分由中央财政全额负担，运转经费增量部分由中央财政按照东部20%、中部60%和西部80%的比例补助。具体金额由财政部会同业务部门核定。第二，2008年以前立项建设、2010年及以后年度建成并纳入由中宣部、财政部、文化部、国家文物局确定的免费开放名单的博物馆、纪念馆，以及新增命名为全国爱国主义教育示范基地的博物馆、纪念馆，运转经费补助按照每年省级馆500万元/个、地市级馆150万元/个、县区级馆50万元/个的标准安排。第三，2008年以后立项建设或者改扩建的博物馆、纪念馆，中央财政不新增安排运转经费补助。

根据《中央补助地方美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放专项资金管理暂行办法》（2013）规定，地市级美术馆、公共图书馆、文化馆每馆每年补助免费开放资金50万元；县级美术馆、公共图书馆、文化馆每馆每年20万元；乡镇综合文化站每站每年5万元。中央财政对东部、中部、西部地区分别按照基本补助标准的20%、50%和80%的比例安排补助资金，其余部分由地方财政负责安排。

根据从国家公共文化政策研究实验基地收集的数据，所有博物馆、图书馆、文化馆、文化站均实行了免费开放。但不同类型、不同地区的文化机构免费开放资金落实存在差异。

实验基地的数据表明，部分地区免费开放资金落实基本到位，地方配套落实较好。如2012年，青岛市群艺馆获得中央免费开放补助资金19.56万元，地方配套资金50万元；襄阳市图书馆获中央补助资金25万元，地方配套资金25万元。但是，在部分地方，免费开放地方补助资金却难以落实，如枝江市博物馆、麻城市博物馆、重庆巴人博物馆等在某些年份就存在这种落实不到位的情况。

在免费开放效益方面，实验基地的情况表明，免费开放后，各类机构的公共文化服务能力和水平有明显提升。以群艺馆为例，湖北省群艺馆2010～2012年分别举办培训活动17次、22次、29次；青岛市群艺馆2009～2012年分别辅导学员1120人次、980人次、1860人次、2298人次。免费开放后，活动次数明显增加。

在博物馆免费开放方面，2008年后各博物馆参观人次均有明显增幅。此后，随着免费开放的常态化，大部分博物馆的参观人次呈现稳步增加，少数博物馆的参观人次略有下降（见图1）。参观人次下降的博物馆主要是市级、县级博物馆。由于这类博物馆服务群体相对固定、当地流动人口少，加之市级、县级博物馆短期内难以在藏品和展览水平上有明显提升，必然会呈现政策边际效应递减的趋势，如枝江市博物馆、麻城市革命博物馆、鄂州市博物馆等。

图1 实验基地博物馆参观人次变化

（三）评估定级政策效应评估

评估定级是促进公共文化机构规范化发展、提升公共文化服务水平的重要手段。进入21世纪以来，图书馆、博物馆、文化馆和文化站的评估定级工作快速推进，成为国家管理公共文化机构的常规政策手段。

图书馆方面，1994年文化部发布《关于县级以上公共图书馆进行评估定级的通知》，全国图书馆考核评估工作开始执行。截至2013年底，文化部共进行了五次图书馆评估定级工作。根据第五次公共图书馆评估定级的结果，全国有2230个图书馆达到三级以上。图书馆评级的主要作用在于提升图书馆的硬件设施建设、人员队伍和服务水平。为了争创高级别，在地方政府的支持下，各地图书馆的基本建设都得到明显提升。如秭归县图书馆，2007年馆藏图书10万册，年读者量为4.2万人次；年组织讲座3次，受众186人次；举办展览2场，受众2500人次。为准备迎接第四次全国图书馆评估定级，该馆大力改善办馆条件，提高服务水平。截至2011年，该馆藏书量达到13万册，年读者增加到4.8万人次，分馆发展到3个；年举办讲座15次，受众达3300人次；举办展览6场，受众达8000人次。秭归县图书馆在第四次全国图书馆评估定级中被评定为“一级图书馆”。评估定级促进了图书馆软硬件建设的发展。

博物馆方面，2008年，国家文物局发布《关于印发〈全国博物馆评估办法（试行）〉、〈博物馆评估暂行标准〉和〈博物馆评估申请书〉的通知》（2008），启动了首批国家一级博物馆评估工作。博物馆定级从综合管理与基础设施、藏品管理与科学研究、陈列展览与社会服务四个方面进行评定，将达到相应水平的博物馆评定为一级、二级、三级。首批公布83家博物馆为国家一级博物馆。实验基地中的山东博物馆为争创国家一级博物馆，在2006年将新馆建设提上政府日程。经过充分论证、公开招标、精心设计和紧张的施工建设，2010年11月山东博物馆新馆正式开馆。新馆开馆三年来，累计接待观众近400万人次，服务水平明显提升。

文化馆、群众艺术馆的评估定级办法从2004年开始实施，共进行了三次。第一批确定国家一级馆209个，二级馆275个，三级馆405个；2007年，第二批确定1126个文化馆达到三级以上，其中377个为一级馆，316个为二级馆，433个被评为三级馆；2011年，第三次评估定级又增加了一批新的定级文化馆。通过评估定级，提升了文化馆的建设水平，改善了文化馆的服务能力。如湖北浠水县文化馆，2006年占地面积仅500平方米，群众活动用房800平方米，组织文艺活动仅38次。为争创国家一级文化馆，浠水县文化馆于2007年搬入新址，占地面积扩展到2682平方米，群众活动用房2300平方米，组织文艺活动次数达到253次。因此，2009年，浠水县文化馆被定级为一级馆。

（四）机构改革政策效应评估

2005年以来的我国文化体制改革，到2010年后进入到一个以产权改革为核心的新阶段。以转企改制为中心的文化体制改革模式替代了传统的文化机构实行分类改革，逐步成为改革的主流。经营性文化事业单位大多完成了转企改制。截至2012年，这一轮改革基本完成，形成了当下乃至未来一段时期内我国文化发展的基本格局。即，在文化事业、文化产业分途发展的政策通道上，转制为企业的文化机构按照市场经济规律运行，政府在一定时期内和一定程度上予以资金和政策支持；继续保留为事业体制的文化机构则归属事业序列，纳入国家公共文化服务体系，承担公益性任务，国家给予基本经费保障。

图书馆、文化馆、博物馆、美术馆等文化机构依照国务院《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》（2007）提出的“县级文化馆（站）、图书馆要发挥综合功能，辐射和带动群众性文化活动的开展。博物馆、美术馆、纪念馆、爱国主义教育基地等要尽可能做到免费或优惠向社会开放”的具体要求，积极发挥自身资源优势，相继建立了免费开放的管理运营体制。在武汉大学跟踪联系的国家文化政策研究实验基地中，有图书馆10个、文化馆10个、博物馆8个、文化站7个，占实验基地总数的64.8%。它们均是公益性文化机构，已经全部实行免费开放，并在当地公共文化服务中发挥着重要的作用。

文艺院团方面，2009年，中宣部、文化部联合印发《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》，提出“坚持把转企改制作为深化国有文艺演出院团体制改革的中心环节”，同时强调，“深化保留事业体制院团的内部机制和管理制度改革”；2011年，中宣部、文化部《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》确立了国有文艺院团“转企一批、合并一批、划转一批、撤销一批、保留一批”的改革路径，国有文艺院团在这次改革后大致分为企业性质的院团、事业体制院团和部分被划入非遗机构、艺术保护机构院团三类，形成了新的文艺体制格局。在武汉大学跟踪联系的国家公共文化政策研究实验基地中，各种改革类型的机构均有分布。

一是由剧团划转为非遗机构。实验基地中，湖北省花鼓戏艺术研究院2011年被确定为国有公益性质“非遗”保护传承机构；恩施市非物质文化遗产保护传承展演中心2011年8月6日经恩施市机构编制委员会批准成为市级公益性文化遗产保护传承机构；菏泽市地方戏曲传承研究院2012年改革为非遗传承机构。

二是保留事业单位的剧团。实验基地中，湖北省京剧院和长阳土家族自治县歌舞剧团保留了事业单位身份。湖北省京剧院是2005年文化部命名的国家重点京剧院团，也是湖北唯一保留事业单位性质的省级院团。长阳土家族自治县歌舞剧团成立于1959年3月，是长阳县文化体育局所属的财政全额拨款的事业单位，也是湖北省保留事业单位性质的四家国有文艺院团之一。

三是转制为企业的剧团。湖北黄梅戏剧院是湖北省办的一所集戏剧创研、演出经营、人才培训为一体的综合性专业艺术团体，1989年经批准设立，2011年11月，湖北黄梅戏剧院完成转企改制，成立湖北省黄梅戏演艺集团有限责任公司。

受文艺院团改革政策效应的影响，我国国有文艺院团规模进一步缩减，全国保留事业单位体制的院团仅余139家，大部分院团转制为企业，部分院团改革为非遗保护机构，形成了面向市场、效益导向的布局，各机构的身份和职能得到重新确认，焕发出新的生机和活力。

划转为非遗机构的文艺团体确立了以非遗保护为中心的工作机制，开展了戏曲和地方非物质文化遗产的整理、传承和保护，同时以展览等多种方式传播地方文化艺术。恩施市非物质文化遗产保护传承展演中心成立前是恩施市民族文工团，主要负责民族艺术研究、创作和演出。2010年，恩施市民族文工团演出198场，观众15万人次。转变为非遗机构后，继续承担艺术演出的任务，2012年演出261场，观众12万人次，同时在非遗保护传承方面也取得重要成就，2012年举办传承人培训班5次，培训500人次；举办非遗展览3次，观众达5000人次。

转制为企业的湖北省黄梅戏演艺集团，积极探索市场化路径，成立市场部负责开拓演出市场，与武汉“七仙女大戏台”文化传媒公司签订了长期演出协议，兴建湖北省黄梅戏大剧院，完善自有演出场所，并策划成立张辉黄梅戏文化产业发展有限公司，加强与湖北剧院合作，组建黄冈地区演出联盟。在转企改制后，湖北省黄梅戏演艺集团演出收入明显增加，2011年演出收入为35万元，2012年演出收入为45万元，2013年演出收入增至70万元。

三 完善中国公共文化政策的几点建议

基于对国家公共文化政策研究实验基地的观测结果，为进一步落实社会主义文化强国建设目标，必须进一步深化文化体制改革，完善国家公共文化政策体系，特提出如下建议。

（一）加强公共文化法规建设，确立公共文化发展的基本制度规范

西方国家的经验表明，完善的文化立法是推动公共文化发展的基础和保障。与美国、英国等西方国家的公共文化管理措施相比，我国在公共文化立法方面相对滞后。除《文物法》《非物质文化遗产保护法》等少数几部法律外，我国公共文化领域立法不仅数量偏少、结构不均，而且缺乏基础性和可操作性法律。因此，结合公共文化发展的实践，加快推动公共文化法制建设，通过立法确定公民的基本文化权利、公民文化权益的保障范畴，明确各级政府在公共文化建设中的事权与支出责任，确立公共文化建设的保障措施，为我国发展公共文化提供基本原则，为相关行政法规和地方性文化法规的制定提供上位法的依据，对保证公共文化机构的持续稳定的发展，推进现代公共文化服务体系建设至关重要。

（二）加强公共文化政策的统筹规划，发挥政策联动效应

文化行业范畴广、领域多，加上长期沿袭的特有的行业管理体制，形成了由中宣部、文化部、国家新闻出版广电总局、国家文物局、财政部等国家部委和各级地方政府相对应的部门参与公共文化建设的指导和管理过程，也由此形成了按部门职能生发的相对独立的文化政策体系。在当前国家大部制改革的趋势下，鉴于文化行业内在结构的关联性，建议对现有公共文化政策进行梳理、调整，对今后的公共文化政策进行统筹规划，发挥政策之间的联动性。

2014年3月，文化部、中宣部、中央编办、中央文明办、发展改革委、教育部、科技部、财政部等20多个部委联合成立了国家公共文化服务体系建设协调组，负责全国公共文化服务体系建设重大事项的协商和部署，包括协调推进重大公共文化服务法规、政策、标准的制定、实施和考核等具体职能。因此，应积极发挥协调小组的作用，建立完善部门合作工作机制，使公共文化政策在最高层面得到汇集和交融，避免政策摩擦、资金重复投入和浪费，真正发挥文化政策的联动效应和社会影响力，发挥公共文化政策在公共文化建设中的主导作用。

（三）加快推进基本公共文化服务标准化、均等化建设，保障基本文化权益的实现

当前，随着我国文化行业向构建现代公共文化服务体系的目标迈进，推进基本公共文化服务的标准化、均等化成为保障公民基本文化权益实现的重要诉求。2013年党的十八届三中全会《决定》也明确提出“促进基本公共文化服务标准化、均等化”。基本公共文化服务标准化、均等化既是现代公共文化服务体系建设的重要内容，也是国家文化治理体系现代化的实现路径。因此，需要加快制定保障基本公共文化服务标准化、均等化的政策体系，明确基本公共文化服务的覆盖范围、服务内容、服务种类、服务数量、服务水平、提供方式等，界定基本公共文化服务的技术标准、服务标准和保障标准，确定政府部门的保障责任与义务，以标准化促均等化。同时，以基本公共文化服务的标准为基础，明确考核指标、考核主体和考核方式，建立科学合理的评价标准和体系，解决公共文化服务没有评价标准的难题，为建立基本公共文化服务的保障标准提供依据。

（四）加快建立和完善公共文化绩效评价机制，提升服务效能

2007年开始全面实施公共文化服务体系建设，在短短6年的时间内，我国通过中央政策的强势推动和大增量财力投入将国家公共文化服务体系建设提升到一个全新的阶段。但是，这种快速发展的政策导向目标是尽快实现公共文化服务的公平性、基本性、便利性，属于在初始阶段采用的一种较为粗放的发展方式。2013年，党的十八届三中全会提出建设现代公共文化服务体系，将公共文化服务的绩效、效益、效能提升到了更为重要的位置，公共文化服务体系建设开始向内涵发展方式转变。因此，建立和完善公共文化服务绩效评价机制，提高资金使用效益和提升服务效能成为当前的主要任务。

公共文化绩效评价机制的建立和完善，重在明确绩效评价的主体、对象、内容、方式和方法，以及对绩效评价结果的使用方式。在当前的现实条件下，公共文化服务绩效评价机制应在文化和财政主管部门的主导下，对公共文化服务的效率、效益、基本性、便利性、公共性、均等化、群众满意度等指标进行考核评估，利用高校科研机构的力量，建立第三方评价机制，评价结果作为奖惩标准纳入财政保障机制。

（五）加大财政保障力度，优化财政保障方式

针对当前我国公共文化投入总量不足，尤其是区域差异较大、城乡差异较大以及贫困地区公共文化服务薄弱的现状，加大财政保障力度、增加公共投入总量仍然是公共文化发展的基础前提。通过开展文化财政基础理论研究和实证调研，明确界定公共财政的支持范围和领域，确定中央和地方政府间的文化事权与支出责任，进一步明确财政资金的重点支持地区和保障标准，建立资金投入、税收优惠、政策扶持相结合的综合性多种财政支持手段，发挥财政的杠杆调节作用，建立政府、社会、个人多元化的财政投入方式和结构，尤其要完善政府采购制度，鼓励社会资本参与公共文化服务体系建设。

---

[1] 傅才武，武汉大学国家文化财政政策研究基地主任，教授，博士生导师，主要研究方向为文化政策、公共文化与文化产业；宋文玉，财政部教科文司文化处处长、博士，主要研究方向为文化政策、文化财政；燕东升，文化部财务司副司长，主要研究方向为文化财政政策。

[2] 张永新：《现代公共文化服务体系的五个方面》，人民网，2013年11月15日。