第二节 宪法

自1923年共和国成立以来，土耳其共颁行过三部成文宪法，分别是1924年宪法、1961年宪法和1982年宪法。其中，1961年宪法和1982年宪法均是在军人干政后由军政府制定的。土耳其的现行宪法是1982年宪法，历经多次修改，其中修改程度最大的是2010年的宪法修正案。

一 演变及修改过程

（一）1924年宪法

1921年1月20日，土耳其大国民议会通过了《基本组织法》（又称《大国民议会宪法》），规定国家主权无条件地属于全体人民，大国民议会是土耳其人民的唯一代表，集立法权与行政权于一身。1924年4月20日，大国民议会通过了土耳其共和国历史上第一部成文宪法，新宪法废除了1876年宪法和1921年的“基本组织法”，分6章、105条，历史上第一次明确了土耳其人的国籍概念和公民资格。该宪法重申人民主权和共和制等基本原则，规定国家的政体为代议民主制，国体为议会共和制，主张政教分离，奉行世俗主义的政治原则，赋予人民广泛的自由权利，但并未涉及经济和社会权益。考虑到该宪法是在凯末尔威权政治下所产生，所以该宪法赋予总统极大的权力，总统实际上成了立法权与行政权的集合体，取代大国民议会成为国家权力的核心。到1960年军事政变时，1924年宪法共施行了36年。

为了彻底地实行政教分离政策，土耳其大国民议会于1928年对1924年宪法进行了修改，删除了原宪法中“伊斯兰教为国教”“教法规则由大国民议会贯彻实施”等条款，将宗教元素明确地从政治生活中剥离。自此，土耳其从法律上正式成为一个世俗化的国家。

1934年12月5日，大国民议会再次对宪法进行修改，赋予妇女参政议政的权利，使土耳其妇女的权利有了翻天覆地的变化。1937年，大国民议会将凯末尔主义的基本理论，即共和主义、平民主义、世俗主义、改革主义、民族主义和国家主义写进修改后的宪法，成为土耳其共和国政治制度的思想基础和行为准则。

（二）1961年宪法

1960年5月27日军人政变后，军方改组了国家安全委员会。为了防止再次出现一党专政，土耳其军方于1961年1月6日开始制定共和国历史上的第二部宪法，新宪法于1961年7月9日正式生效。

1961年宪法肯定了1924年宪法的基本原则，规定土耳其的国家权力属于全体人民，并且引入了三权分立体制，将大国民议会的一院制改组为两院制，分上下两院，拥有最高立法权，立法独立，大国民议会不再拥有行政权；增设宪法法院为最高司法机构，保证司法独立；政府单独行使行政权，但须定期向议会汇报。

此外，限制总统作为国家元首的权力，规定总统必须从议员中选举产生，当选后必须脱离政党或军籍，任期由原先的4年提升至7年，不得连选连任。总理由总统在大选中获多数票的政党领袖中任命。放宽内阁部长的议员身份限制，规定议员之外的人员也可以参选，议会提名之后由总统任命。从此，总统成为国家的象征，政府的实际行政权力移交到总理手中。

1961年宪法是典型的议会政体的产物，与1924年宪法相比，其主要特点是实行三权分立，加强了行政机构，改组立法机构为两院制，增设最高司法机构宪法法院，并且限制了随时可能膨胀的总统权力。该宪法在1971年3月12日军人政变后经历了一次全面修改，一直施行到1982年宪法出台。

（三）1982年宪法

1980年9月12日，土耳其军方第三次接管国家政权。为了防止政治暴力和政治极端化，重建土耳其民主，军方成立的宪法委员会于1982年10月18日出台新宪法，11月7日在全民公决中以91.37%的支持率正式生效，虽然历经数次修改，但主体内容一直沿用至今。

1982年宪法在序言中赋予1980年军事政变合法性，称此次政变是为了保护国家主权，结束无政府主义和恐怖主义，维护国家的安定和团结。此外，重申了凯末尔主义的世俗主义原则，严禁宗教以任何形式干预政治。与1961年宪法相比，1982年宪法有三个特点。

第一，赋予总统极大的权力。如任命宪法法院法官，任命“法官与检察官最高委员会”（Hâkimler ve Savc lar Yüksek Kurulu, HSYK，以下简称最高法检委）的组成人员，解散议会，担任武装部队最高统帅，主持内阁会议，批准法律等，权力范围囊括立法、司法、行政三大领域。此外，总统还可以授权直辖的国家监察委员会对全国范围内的国家机关和公共组织进行审查和监督。该宪法也对总统候选人及选举程序做出了新的规定。1961年宪法规定，总统候选人必须是大国民议会议员，而1982年宪法则取消了这一限制，允许议员之外的候选人参与总统竞选，总统由秘密投票选举产生；1982年宪法在1961年宪法规定的选举程序上，规定总统当选的条件是必须获得议会三分之二以上的选票，否则在第四轮选举之后立即改选大国民议会。

第二，1982年宪法收缩了民主的范围，限制了公民的一些基本权利和自由，从而限制政党的自由活动。如限制新闻出版自由，规定民间团体不得支持政党或接受政党支持，监管群众游行示威，等等。

第三，将1961年宪法规定的两院制重新改为一院制。从某种程度上说，1982年宪法在一定程度上有强化中央集权的倾向。

从1987年开始，1982年宪法历经17次修改，逐渐将总统权力限制为象征性权力，但保留了总统的全军统帅职务和否决权、解散议会重新选举等权力。2005年，欧盟启动土耳其的入盟谈判之后，土耳其明显加快了宪法的修改力度，其修改标准向欧洲看齐。2007年，土耳其通过宪法修正案将总统选举改为全民直选，总统任期从2014年开始由7年降至5年，可以连任一届；每届议会的任期也由5年调整至4年。2008年，正义与发展党推动大国民议会废除禁止妇女在大学和公共场合戴头巾的法令被宪法法院驳回，险些重蹈繁荣党的覆辙。因此，正义与发展党于2010年5月对原宪法中的24项条款提出26个修改意见，其中主要包括宪法法院、最高法检委的人事任免；限制军方权力，审判1980年军人干政的涉案军人，削弱军方势力对政治的影响等，改革矛头对准司法改革和军事组织。西方媒体认为，此次宪法修正案虽然不失为一个历史的进步，但行政权力扩大的同时染指司法权力，如不加以控制，恐将破坏土耳其的民主进程。2010年9月12日，该修正案在全民公投中获得58%的支持率，成为土耳其自建国以来影响最大的一次修宪。2011年，允许妇女在大学中佩戴头巾。2013年，取消禁止妇女在办公场所佩戴头巾的法令。

2012年1月23日，正义与发展党正式向大国民议会提议重新起草一部新宪法以符合土耳其民主政治的发展，但是未获得相关回应。

二 现行宪法的基本原则和主要内容

（一）宪法的基本原则

土耳其的现行宪法是在1982年宪法的基础上经多次修订而形成的。该宪法坚持共和主义、平民主义、世俗主义、改革主义、民族主义和国家主义，致力于维护国家主权的独立和领土完整，促进物质、福利和精神的繁荣；坚持民族意识至上原则，国家权力无条件属于全体人民；坚持分权制原则，最高权力只属于宪法和法律；坚持政教分离原则，严禁宗教以任何形式干涉国家政治事务；坚持以人为本的原则，人身权利神圣不可侵犯；全国人民共享民族的权利，共同承担民族的义务，把“祖国安宁，世界和平”作为重要的宪法目标。

（二）主要内容

除序言外，现行宪法分为7部分9章174条，附加16条临时条款。第一部分是总则，包括国家的政体、国体和主权，国家的基本目标和任务，规定任何法律都不得与宪法相抵触。第二部分是基本权利和义务，包括一般规定，个人的权利和义务，社会、经济的权利和义务，政治权利与义务四章内容。第三部分是国家权力，分为立法机构、行政机构、司法机构三章。第四部分是财政和经济规定，共两章，分别是财政规定和经济规定。第五部分主要解释和维护对教育、宗教领域改革的8项法律。第六部分为临时条款，对总统、政府和议会的选举及职权范围做出补充。第七部分规定了宪法的修改程序，对宪法整体做出补充说明。

1982年宪法历经17次修改，尤其是在2001年、2004年、2007年和2010年做出了较大改动，在基本权利与自由、民主标准、国家机构设置等方面向欧盟看齐，概括起来主要有以下几个方面。

1．国家的性质与权力来源

宪法规定，土耳其共和国的国体和特征不得修改，也不得动议修改。土耳其的国家主权无条件属于全体公民，全体公民是国家权力的唯一来源，凡年满18岁的土耳其公民都拥有选举权。议员由不同地区的公民选举产生，议员在行使权力时不受地区制约，只代表全国公民的根本利益。全民公决是公民表达自身政治愿望和政治目的的最直接途径，在制定和修改宪法、选举总统等方面，全民公决具有最高法律效力。

2．公民的权利与义务

宪法规定，每个土耳其公民天生享有平等的自由与权利，履行平等的义务，按照社会公正原则追求物质和精神的发展。土耳其公民享有的权利和自由包括生存权、有偿劳动权、社会保障权、安全权、隐私权、财产权、索赔权、人身自由权、休假权、罢工权、谈判权、住宅权、受教育权、土地所有权、举行集会和游行示威的权利、捍卫尊严和荣誉的权利、更正和答复权、选举权、被选举权、参政议政权、公职权、请愿权、通信自由权、居住和迁徙自由、宗教和信仰自由、思想和意见自由、表达和传播思想的自由、言论自由、科学和艺术的自由、结社自由等，除因犯罪而被依法剥夺部分权利外，所有公民的权利和自由受到宪法和法律的保护。公民必须履行的义务主要有纳税义务、受教育的义务、服兵役的义务、保护环境和公共财产的义务、保护历史文物及文化和自然资源的义务、对国家忠诚的义务等。

3．国家权力机关

土耳其国家权力机关的设置建立在三权分立的基础之上。大国民议会是唯一的立法机构，政府行使行政权，由中央行政机构和地方行政机构组成，总统、总理和各部部长组成中央行政机构，地方行政机构则由全国81个省的各级领导机关构成。总统是国家元首，代表土耳其共和国的民族团结，监管宪法的实施，保证国家各职能部门的正常运转，此外还拥有部分立法、司法权。总理是内阁首脑，内阁对总理负责，总理负责监督政府政策的实施。地方行政机关受中央监管，为了实现社会公共服务的协调一致和满足地方需求，其结构和职权依法按照地方行政原则确定。国家司法机关由司法部、各级法院、法官和检察官委员会、审计院等组成，共同行使司法权。

4．财政和经济

宪法规定，内阁应于新的财政年度（以下称财年）开始前至少75天向大国民议会计划与预算委员会提交普通预算、特殊预算、监督机构预算和国民预算的预测报告。计划与预算委员会应于55天内通过预算材料，并交由大国民议会在新财年开始前表决，议员在表决过程中不得提出修改财政计划的动议。此外，内阁必须在上一财年结束后的7个月内将决算草案提交给大国民议会和审计院，审计院须在75天内向大国民议会报告决算草案是否属实，决算草案与新财年的预算草案同时列入大国民议会的议程。

为了防止国民经济出现垄断和卡特尔化，内阁应该对社会经济和文化的发展做出合理规划并有效监管，以保证国民经济各部门健康、稳定、协调地发展。此外，政府应该对农业、合作社、消费者、小商贩和手工业者等予以有效保护。

5．法律保障

1924～1934年陆续颁行的改革法律具有永久法律效力，任何人不得提出修改动议，否则将被视为违宪。这些改革法律有：1924年3月3日颁布的第430号教育体制统一法；1925年11月25日颁布的第671号礼貌法；1925年11月30日颁行的第677号宗教禁令; 1926年2月17日发布的第743号婚姻改革法; 1928年5月20日有关采用国际数字的第1288号法令；1928年11月1日采用土耳其字母的第1353号法令；1934年11月26日，废除帕夏、艾芬迪（Efendi）、贝伊（Bey）等封建旧称和头衔的第2590号法令；1934年11月26日，禁止在公共场合穿着某些服装的第2596号法令。

以上改革均是对社会生活领域的世俗化改革，是凯末尔西化政策的有机组成部分，目的是限制伊斯兰教在社会中的影响，防止伊斯兰教在社会运动中的复兴。

6．修改程序

修改宪法的议案必须由总数超过三分之一的大国民议会议员共同提交书面申请方可受理。宪法修正案不得进行紧急讨论，超过议员总数三分之二的赞成票才能使宪法修正案获得通过。

在总统对宪法修正案行使否决权并驳回的情况下，如果大国民议会仍然通过原修正案，总统有权将该法案付诸全民公决，全民公决的结果具有最高法律效力。通过全民公决并在“官方文告”上公布之后，宪法修正案才能生效，正式成为土耳其共和国宪法。

三 2010年宪法修正案

正义与发展党在遭遇2008年头巾禁令风波之后，酝酿了一场大范围的宪法改革，一方面是为了保证自身安全，另一方面也是出于来自欧盟的压力。鉴于其2007年和2008年的两次修宪分别受到了来自军方和宪法法院的威胁和阻挠，正义与发展党在2010年的宪法修正案中，将斗争的矛头对准了军方势力和司法体系。

2010年，正义与发展党以粉碎“大锤政变”（Balyoz Harekât）为契机，适时推出了有史以来影响最为广泛的2010年宪法修正案。但是，该修正案未能获得大国民议会全体会议的通过，土耳其前总统阿卜杜拉·居尔（Abdullah Gül）将其付诸全民公投后，获得了民众58%的支持率。

该宪法修正案主要针对原宪法中的24个条款，废除一项临时条款，增加三项临时条款，内容涉及公民的权利与自由、大国民议会改革、司法体系改革、行政体系改革、削弱军权和经济规划六个部分，其中对司法体系的改革和削弱军权是本次修宪的最主要内容。

在公民的权利与自由方面，对原宪法第10、20、23、41、51、53、54和74条做出修改，增加老人、儿童、残疾人、寡妇、烈士和退伍军人享有平等权利的机会，并加大对儿童的保护力度；强化隐私权保护力度，规定执法机构只能在获得个人许可或特定法律环境下才能获得公民的个人隐私；扩大公民自由迁徙的权利，规定只有刑事调查和法院庭审两种情况才可以限制公民的迁徙自由；废除工人只能加入一个工会的条款；强化公民的请愿权，增设专门的调查委员会受理公民申诉。

大国民议会改革包括议员资格和议长任期两项内容，涉及原宪法第84条和第94条。废除因议员言行而取缔其所在政党、终止议员资格的条款，延长大国民议会议长的任期。

司法体系改革是2010年修正案中最受争议的部分，并且与削弱军权相互交叉。2010年宪法修正案共对原宪法中的司法规定改动9处，其中涉及削弱军权的有第145、156、157条，修正后的宪法规定违法、违宪的军事人员将移送民事法庭审理，军事法庭无权审理平民。因此项条款的更改，2010年12月有196名现役、退役军事人员受到“图谋武力颠覆政权”的指控而在民事法庭受到审理。此外，废除1982年宪法临时条款第十五条，终止1980年军事政变后由军方主导的国家安全委员会，成立由无军方背景人员组成的新的国家安全委员会，否定1980年军事政变的合法性。2014年4月，土耳其前总参谋长、前总统凯南·埃夫伦因策划1980年军事政变被判处终身监禁。

宪法法院、最高法检委的改革是司法体系改革中的重要内容，对原宪法修改6处，将宪法法院的法官数量由15名（含4名候补成员）增加至17名，总统根据大国民议会、高等教育委员会等团体的提名任命其中的15名；将宪法法院作为审判高级将领的最高法院；法官的任期为12年，65岁时不管是否达到规定任期都将强制退休；将最高法检委的成员数量由7名提升至22名正式成员和12名候补成员，并改变了其成员的遴选机制，总统直接任命4名成员，上诉法院和国家委员会任命5名。在司法审查方面，司法部必须独自承担，不再允许司法部门委托其他人员和部门从事司法审查。

对宪法法院、最高法检委成员遴选机制的改革使政府获得了部分控制司法体系的权力，虽然使政府避免了执政党随时可能被取缔的危险和曼德列斯式的命运，但同时也面临行政权力逐渐膨胀的危险。欧盟担心，如果不能有效控制土耳其政府行政权力的膨胀，那么整个司法体系或将成为行政的附庸，不利于土耳其的人民民主、司法独立和世俗社会的建设。

行政体系改革主要是对公务员体系的改革，针对原宪法的第128条和第129条，给予公务员签订集体合同的权利和遭受纪律处分时上诉的权利。在经济规划方面，补充原宪法第166条，增设经济及社会理事会（Economic and Social Council）承担制订土耳其经济发展计划的工作。

土耳其2010年的宪法修正案实际上是为了加入欧盟而做出的努力。在欧洲国家的国家权力机构中，司法系统与政府之间存在多种联系。土耳其此次修改宪法，保留了司法部部长和副部长在最高法检委中的职务，实行自我审查措施，确保委员会的可问责性，并且在该机构中改组成立了新的秘书处，改进了以往的审查程序，代表了下级法院更多的利益，从某种程度上说，是具有进步意义的。而对军权的削弱则是该宪法修正案的另一大进步，限制军事法庭的权力，对多名军人的起诉与判刑无疑都起到了敲山震虎的作用，妥善解决了一直以来军队左右政局的问题，在法律层面向欧盟迈进了一大步。

总的来说，2010年宪法修正案体现出正义与发展党高超的政治智慧，在顺应国际社会削弱军队对国家政治影响的同时，一并弱化司法机构的独立性，扩大行政机构的权力范围，将二者统一打包交予全民公投，使之在法理上具备最高法律效力。这一方面是出于对自身安全的考虑，另一方面也是正义与发展党权力欲望的集中体现。