中原经济区顶层设计的背景、历程与经验

党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》要求，“更加重视改革顶层设计和总体规划”。区域经济发展也需要顶层设计。谋划建设中原经济区，就是区域经济发展顶层设计的成功范例。本文结合河南谋划建设中原经济区的背景，对中原经济区顶层设计的历程进行回顾、盘点和梳理，在此基础上，分析总结中原经济区顶层设计的经验与启示。

一 河南谋划建设中原经济区的背景

1．从全国发展的大局看

“十一五”以来，我国实施区域发展总体战略呈现良好势头，制约各区域发展的突出问题得到缓解；区域协调互动机制正在逐步形成，对促进区域间优势互补发挥了积极作用。但是，在落实区域发展总体战略的过程中，也出现了一些实际问题，如东部、中部、西部和东北部的区域差异仍然较大，区域政策的空间尺度偏大，针对性还不够强。于是，近年来，以明晰区域定位、细化区域政策、规范地区发展走向为特征的新一轮区域布局悄然展开。随着北部湾经济区、海西经济区的设立，以及江苏沿海地区发展规划、辽宁沿海经济带发展规划获国务院批复，与原有的长三角、珠三角和环渤海经济圈连成一线，东部沿海经济布局已基本完成。在中西部地区，经济布局正在调整和完善中。中原地区位于京广、陇海兰新两大经济带主轴的交会区域，也处于沿海经济带沟通西北内陆地区的关键位置。建设中原经济区，其意义不仅在于促进当地的经济发展，更在于发挥贯通全国经济格局的“腹地效应”，强化内陆经济战略支撑。应看到，分布于沿海地区的京津冀、长三角、珠三角经济区已经在改革开放的过程中占得先机。武汉经济区、成渝经济区则沿长江向我国西南欠发达地区延伸。在陇海兰新经济带的中段，也应当形成一个具有强力支撑作用的中原经济区，以完善自沿海向西北延伸的经济带，加强发达地区与欠发达地区的经济联系。另外，从加强区域合作的角度看，我国不同地区之间在技术、资本及资源禀赋方面存在的差异性，要求区域之间加强相互协作。中原地区与周边地区的产业链特征具有强烈的互补性，中原经济区的建立，既能为西部的原材料工业提供市场，也能为东部地区的加工业提供供应链。正是产业链的这种联系，使得中原经济区将会成为促进周边地区发展的倍增器。

2．从中部地区崛起的要求看

建设中原经济区，有利于在中部地区形成新的经济增长板块。国务院《促进中部地区崛起规划》要求：依托综合运输主通道，以资源环境承载能力强、经济社会发展基础好、发展潜力大的地区为开发重点，加快形成“两横两纵”经济带，培育六大集聚人口和产业的城市群。党的十七届五中全会要求，各地区严格按照主体功能定位推进发展，对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发，对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。以河南为主体的中原经济区，位于沿京广、陇海、京九“两纵一横”经济带的交会地带，是中部人口最密集、经济总量最大、交通区位优势最突出、最具发展潜力的区域。建设中原经济区，对于《促进中部地区崛起规划》的实施，加快中部地区崛起的进程，将产生积极的、重要的影响。另外，从中部各省的区位和战略取向可以看出，中部地区崛起的过程将是“向外借力”和“内聚生力”相结合的过程。从“向外借力”看，湖南“向南”，一直在向泛珠三角靠拢；江西早已明确要成为上海的“后花园”；安徽正在主动融入长三角经济带；山西正在积极接受京津冀经济圈的辐射带动。从“内聚生力”看，湖北地处长江中游，正在通过打造武汉城市圈，形成长江经济带的中段强点。以河南为主体的中原地区，地处全国中心地带，距离长三角、珠三角、环渤海、海峡西岸等经济区相对较远，难以接受这些经济区的辐射带动，也难以融入周边经济区域，具有一定的独立性。从发展态势看，河南作为中原经济区的主体，与相邻省份临近河南省的地区发展水平相近，使命相同，区域合作基础较好，共同发展的意愿和内生动力较强。随着经济社会的快速发展，特别是现代综合交通网络的逐步形成，区域内经济联系、人员交往等日益紧密，中原经济区已经成为地域毗邻、主体突出、经济互补、联系紧密、客观存在的经济区域。因此，建设中原经济区，可以在中部地区构筑具有强大集聚作用和辐射作用的核心增长极，促进中部地区经济社会又好又快发展。

二 建设中原经济区顶层设计的历程

提出建设中原经济区，属于区域发展的顶层设计，算起来，建设中原经济区从酝酿、论证，到被广泛认可，形成决策，差不多有一年时间。回头看，中原经济区顶层设计的过程，是认识不断深化的过程、思想不断解放的过程、取得广泛共识的过程、赢得多方支持的过程。中原经济区的顶层设计大体经历了四个阶段。

第一阶段，思想发动阶段（从2009年12月到2010年3月）。在这一阶段，卢展工书记进行了大量调研，他敏锐地洞察并及时纠正了一些干部认识问题和看待问题的局限性，如有的干部不能全面准确理解行政区和经济区的概念，往往行政区划意识浓厚而区域经济意识淡薄。他在与干部交换意见时提出，要突破行政思维的束缚，用区域经济的发展理念，站在全局和战略的高度审视自己。他认为，对距离省会比较远的市县来说，从行政区的角度来看可能比较偏远，但从经济区的角度来看就成了区域经济开放和发展的前锋、前沿，是全省与沿海地带衔接、对中西部辐射引领的重要地区。2009年12月24～25日，河南省委召开经济工作会议，卢展工在会议上提出，要坚持“重在持续、重在提升、重在统筹、重在为民”的实践要领，强调“要在中原崛起总体战略的基础上，研究形成一个比较完整、比较系统的和中央促进中部地区崛起规划相呼应、相衔接的总体纲要、总体规划，把这些年河南省在发展中形成的、经过实践证明是正确的发展思路整合起来，持续地做下去”。2011年2月21日，卢展工在省委常委、副省长孔玉芳，省委常委、秘书长曹维新的陪同下，到河南省社会科学院调研座谈，在听取了部分专家学者的发言后，卢展工发表重要讲话，提出要重点研究一些问题，包括中原崛起总体思路的系统化问题，区域经济发展新格局下的河南定位问题，河南的比较优势研究，中原崛起战略布局问题，河南转变经济发展方式问题，中原文化对河南经济社会发展的影响力、带动力、支撑力问题，将河南的一些弱势转化为优势问题，等等。在3月初的一次省委常委会上，卢展工提出要深入思考和研究“什么是中原”“什么是中原崛起”“为什么要中原崛起”“怎样实现中原崛起”“河南能否走在中部崛起前列”等基本问题。这一阶段有一条清晰的线条，就是河南省委主要领导用全局的眼光、系统的思维和区域经济的理念，提出问题，开启思路，引导、启发各级干部审视自我，谋划未来。

第二阶段，系统研究阶段（2010年3～6月）。主要是依靠智囊机构、职能部门、专家学者深入研究，拿出可供选择的方案。根据省委要求，从3月下旬开始，省政府组织了由河南省社会科学院、河南大学、河南省科学院、河南省委研究室、河南财经学院、河南日报报业集团、郑州大学、河南省政府发展研究中心，以及省发改委、省统计局、省财政厅、省农办、省金融办、省农业厅、省工信厅、省住建厅、省商务厅、省人保厅、省能源局等职能部门的研究人员共50余人组成的课题组开始了为期3个多月的集中研究。在此期间，省领导与课题组专家多次直接交换意见，进行指导。2010年4月7日，卢展工在全省主要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班上的讲话中指出：当前，要结合“十二五”规划的编制，认真总结梳理河南省这些年来的发展思路，形成与国务院《促进中部地区崛起规划》相衔接的比较系统的中原崛起实施纲要。在研究制定实施纲要时要注意几个问题。一要把握优势，认真研究、充分发挥河南在区位、文化、人口、粮食等方面的优势；二要准确定位，明确河南在全国发展大局中特别是在中部地区崛起中的影响、带动和示范作用；三要弄清概念，科学界定中原、中原崛起、中原城市群的内涵，引导各级各地在中原崛起中找准位置、做出贡献；四要持续思路，坚持重基础、重集思广益、重科学决策，始终围绕中原崛起、河南振兴、“三化”协调发展、推进“两大跨越”等重大战略方针来研究，以思路的持续确保加快经济发展方式转变的持续。按照省委的要求，课题组进行了艰苦的研究工作。研究过程大体分为几个步骤：①中原经济区研究。分为五个研究小组，在一个半月时间里，各小组分头研究，经过组内和联组多次讨论、修改，形成五个分报告：《中原与构建中原经济区研究》《新形势下中原崛起的内涵和标志研究》《加快中原崛起重大意义研究》《新形势下如何实现中原崛起问题研究》《河南省走在中部崛起前列研究》，在此基础上形成总报告——《中原崛起若干重大问题研究报告》。期间，委托河南省社会科学院、郑州大学、河南大学的相关专家围绕“中原”的概念、范围及其历史演变进行集中研究，并分别提交了研究报告，进行了集中汇报和讨论。②中原新型城镇化研究。分为10个研究小组，研究内容分别为：《关于传统城镇化有关问题研究》《国外城镇化发展研究》《关于新型城镇化的内涵研究》《中原新型城镇化目标研究》《河南城镇综合承载能力研究》《建设中原新型城镇化示范区的意义研究》《河南走新型城镇化道路的路径选择》《中原新型城镇化示范区建设需要解决重大问题研究（一）》《建设中原新型城镇化示范区需要解决重大问题研究（二）》《建设中原新型城镇化示范区重大问题研究（三）》，大体用了一个月时间，分别形成了10个研究报告。③起草《加快中原发展建设纲要（初稿）》。这些资料翔实、有理有据的研究报告，为中原崛起战略思路的选择奠定了坚实基础。

第三阶段，达成共识阶段（2010年7月至11月中旬）。7月2日，省委召开专题研究河南发展的战略思路问题的常委扩大会议，省委常委、副省长、省直有关厅局负责人、有关专家学者参加会议。省发改委代表课题组做了专题汇报，提交了三份汇报材料：《关于建立河南“三化”协调示范区初步设想的汇报》《关于河南省建设中原经济区初步设想的汇报》《关于中原新型城镇化示范区初步设想的汇报》。专家学者、有关领导先后发言，多数同志赞成将建设中原经济区作为河南的战略选择。在听取大家发言的基础上，卢展工书记发表了重要讲话，他在比较了可供选择的几种方案后，深刻阐述了构建中原经济区的初步考虑、基本目的和重要意义。“7·2”会议事实上为河南战略思路的选择确定了基调。会议明确要求进一步深化研究，适时启动《中原经济区建设纲要》的编制工作。7月16日，河南省委召开经济形势分析会，卢展工书记进一步强调：牢牢把握国家加大促进中部地区崛起力度这一宝贵机遇，坚持把完成“十一五”规划与制定“十二五”规划结合起来，从全国发展大局出发，找准河南的定位，发挥河南的优势，做出河南的贡献。从7月上中旬开始，各类谈论中原经济区建设的活动频繁举办。省委宣传部、统战部、政研室分别召开了多次座谈会、研讨会、论坛。省政协把为建设中原经济区建言献策列为常委会议题。建设中原经济区的战略构想得到了经济学界、各民主党派和全省上下的广泛赞同，成为几个月里河南各地街谈巷议的话题和亿万人民的基本共识。建设中原经济区的构想，也得到了中央领导的高度关注，引起了海内外的强烈反响。从8月至10月，河南省及国家有关学术机构在北京举办了五次学术研讨会和汇报座谈会。全国人大、全国政协领导人韩启德、陈昌智、罗富和、厉无畏、蒋正华，著名经济学家刘国光、吴敬琏、厉以宁、王梦奎、李京文、郑新立、张卓元、韩康、卢中原等参加了上述活动。参加会议的领导和经济学家不约而同地力挺中原经济区，异口同声地呼吁把中原经济区上升为国家战略。经过几个月的努力，课题组完成了《中原经济区建设纲要（草稿）》（以下简称《纲要》），10月30日、11月12日，河南省委先后两次召开常委（扩大）会议，对《纲要》进行讨论研究，又广泛征求了各省辖市党委、省委各部委、省直机关各单位党组（党委）、各人民团体党组的意见。卢展工书记、郭庚茂省长还分别召开了民主党派、无党派人士、工商联负责同志座谈会，以及省级老干部座谈会、专家学者座谈会、基层干部群众座谈会，充分听取了对《纲要》的意见和建议。显然，这一阶段，是发扬民主、凝聚共识、深化认识的阶段。

第四阶段，决策实施阶段（从河南省委八届十一次全会开始）。2010年11月15～17日，河南省委召开八届十一次全会，审议并原则同意《中原经济区建设纲要（试行）》。至此，建设中原经济区进入具体实施阶段。全会提出，中原经济区是中原崛起、河南振兴的载体和平台，是探索一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展路子的载体和平台，是明晰定位、整合优势、凝聚合力的载体和平台，是河南扩大对外开放、加强交流合作、实现互利共赢的载体和平台。中原经济区是客观的存在，建设中原经济区是历史的必然，有利于国家区域经济布局的进一步完善，有利于国家统筹协调梯次推进发展重大战略的实施，有利于国家在中部地区形成新的经济增长板块，有利于河南在全国发展大局中明晰发展定位、发挥自身优势，坚持走一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展的路子，有利于遵循经济发展规律特别是区域经济发展规律更好地深入贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变。全会综合考虑发展基础和发展潜力，提出了建设中原经济区的总体目标。全会强调，实现建设中原经济区的目标任务，必须贯彻“四个重在”的实践要领，有效运作、求实求效，突出科学发展、“三化”协调、载体建设、改革开放、改善民生、服务大局等六项原则。要优化中原经济区战略布局，以郑州和与之毗邻城市为核心区、以全省各省辖市为主体区、以联动发展的周边地区为合作区，融入全局、发挥优势、准确定位、互动联动，构筑区域经济融合发展、主体功能互促互补、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。要强化战略支撑，着力构建十大支撑体系。努力把中原经济区建设成为全国“三化”协调发展示范区、全国重要的经济增长板块、全国综合交通枢纽和物流中心、华夏历史文明重要传承区。

三 建设中原经济区顶层设计的经验与启示

1．要思想领先，抢抓机遇

中原经济区顶层设计的过程，是思维不断创新、认识不断提高的过程。为了解决理念和认识问题，河南省委、省政府不惜人力物力，组成庞大的课题组，对“什么是中原”“什么是中原崛起”等问题进行系统分析和研究，不仅使全省上下对一些基本问题廓清了认识，而且为河南经济社会发展的战略选择奠定了坚实的思想基础。而正是由于河南上下对中原经济区建设的认识高度一致，思想高度统一，才进一步得到了省外、境外的强烈反响，取得了超出预期的良好效果。中原经济区建设要取得实效，一定要继续坚持思想领先，抢抓机遇。要立足于解决干部群众的深层次思想认识问题，把解放思想作为建设中原经济区“永不竣工”的工程。各级党委和政府要从习惯于行政干预、行政命令，到树立经济区理念，尽量发挥市场的作用，推动中原经济区又好又快发展。

2．要遵循规律，科学谋划

从2010年3月开始，河南决策层和有关方面围绕“什么是中原”“什么是中原崛起”“为什么要中原崛起”“怎样实现中原崛起”“河南能否走在中部崛起前列”等问题进行了深入系统的思考和研究，目的就是探寻、认识中原区域发展的内在联系和发展规律。课题组依据中原地区历代政区的变迁和文化影响，按照定量计算和定性分析相结合的方法，运用断裂点模型，确定了中原经济区的空间范围。正是基于这些规律性的认识，才有了谋划中原经济区的系统思路，才有了对设立中原经济区重大意义、战略定位、战略布局等的准确把握。由此，可以认识到，我们推动经济社会发展，绝不能靠拍脑袋、想当然做决策，绝不能违背宗旨、脱离实际地处理问题，必须尊重客观规律，进行科学谋划和决断。在今后建设中原经济区的过程中，各地、各部门都要自觉遵循市场经济规律特别是区域经济规律，敢于突破行政区划概念的束缚，认真研究在中原经济区中的地位和作用，努力做出各自的积极贡献。

3．要立足实际，勇于创新

建设中原经济区，能够把河南这些年已被实践证明有效的东西在新的形势下加以持续、延伸、拓展和深化，进而形成一个总集成，搭建一个总平台，把中原崛起、河南振兴的宏伟事业继续推向前进。如何建设中原经济区，同样要正视变化中的实际，对河南的区域布局、发展思路及时进行调整。如现在已经把中原城市群的城市由原来的9个扩大为18个；将河南空间布局的“四分法”调整为中原经济区的“三区”，即核心区、主体区和合作区，同时，在功能上形成城市化战略格局、农业战略格局和生态安全格局。在建设中原经济区的过程中，河南各地各部门要立足实际，找准贯彻落实中央和省委决策部署的切入点、结合点。要按照区域经济发展的要求，依据各地优势，推动中原经济区内产业、城镇等合理布局，推动人才、资金、技术等生产要素优化配置，使各地的发展良性互动、相互促进，要创造性地开展工作，真正发挥好地方一级党委政府的作用。

4．要站位大局，找准定位

在中原经济区的研究过程中，如何认识建设中原经济区的意义，是一个非常核心的问题。课题组在研究中提出了大量佐证，形成了“加快河南发展，促进中部崛起，强化东、中、西互动，服务全国大局”的总思路，得到广泛认可和赞誉。特别是卢展工书记2010年10月7日在“中原经济区汇报座谈会”上的总结发言，将建设中原经济区的意义概括为“六个有利于”，突出强调“有利于国家区域经济布局的进一步完善”，“有利于国家统筹协调梯次推进发展重大战略的实施”，更是站位大局做出的重要论断。中原经济区的定位则从凸显河南的区位优势、文化优势、粮食优势，持续走出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子考虑，确定了中原经济区的四个战略定位：全国“三化”协调发展示范区，全国重要的经济增长板块，全国综合交通枢纽和物流中心，华夏历史文明重要传承区。建设中原经济区，各地、各部门都要更好地站位大局，把本地区、本部门的发展放在中原经济区建设的全局中来审视，从而做到准确定位、主动呼应、主动对接、主动融入。要注意发掘优势，发现优势，创造优势，既使自身优势得到充分发挥，又与其他地区的优势相互补充，有机整合，产生聚合效应，在服务全局中实现自身的更好发展。

5．要顺应大势，破解难题

作为一个发展中的大省，河南正处于负重爬坡阶段，面临破解“四道难题”的严峻挑战。为了顺应区域发展大势，破解自身发展难题，河南省委、省政府根据新的形势，提出了“两高一低”和“双超”的目标，“两高一低”，就是发展速度保持高于全国平均水平、力争高于中部地区平均水平，人口自然增长率继续低于全国平均水平。“双超”则是，到2015年主要人均经济指标超过中部地区平均水平，到2020年主要人均经济指标赶上并力争超过全国平均水平。这样的战略目标，表明河南省委、省政府解决改革发展中的重大问题、关键问题、突出问题的勇气，以及敢于应对难题、敢于破解难题，善于应对难题、善于破解难题的胆识，必将极大地激发河南亿万干部群众干事创业的积极性、主动性和创造性。在建设中原经济区的漫长历程中，我们要始终注意以新的思路破解发展中的难题。要更加注重“人均”指标，注意生产总值指标与其他主要经济指标的呼应，注意统筹协调，注意保障和改善民生，努力实现速度与结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，实现全面发展、协调发展、持续发展。

（原载《中州学刊》2011年第2期）