第二讲 领导干部法治思维概论

法之不行，自上犯之。

——商鞅

一旦新的思维方式得以确立，旧的问题就会消失；实际上人们很难再意识到这些旧问题。因为这些问题是与我们的表达方式相伴随的。一旦我们用一种新的形式来表达自己的观点，旧的问题就会连同旧的语言外套一起被抛弃。

——［奥］维特根斯坦

推进依法行政，关键在领导，重点在落实。

——胡锦涛

各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。

——习近平

事实证明，领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。

——习近平

一、领导干部为什么要具备法治思维

（一）法治时代要求领导干部要有法治思维

从历史来看，1949年之前的中国虽然也有过法治的主张和探索，但总体来讲属于人治应该没有太大问题。新中国的60多年基本可以“一分为二”：前30年也有过短暂的“法制小阳春”，但基本面是人治，“文革”期间更是“无法无天”；后30多年的总体脉络是逐渐向着“依法治国”目标前行，但也不乏“曲折”、“折腾”。法治建设还存在许多问题，例如立法的科学性不够，针对性、可操作性不强，部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，“三个至上”（党的事业至上、人民利益至上、法律至上）、“三大效果”（政治效果、社会效果与法律效果）一度成了部分领导干部和司法人员干预司法、任意司法的挡箭牌；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。

回顾新中国的历史，我们既为建国初期的建设成就，尤其是改革开放以来中国的发展速度自豪，但也不应忘记“无法无天”的惨痛教训和改革开放以来因为法治没有及时到位所造成的损失、问题和累积的矛盾，姑且不说“大跃进”、“十年浩劫”。原全国人大常委会委员长吴邦国曾说，我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误。世界银行估计，“七五”到“九五”期间，中国投资决策失误率在30%左右（西方发达国家只有5%左右），资金浪费及经济损失在4000亿～5000亿元。为什么会造成决策失误？原国务院总理温家宝说：“主要是决策权力过分集中于‘一把手’，一些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身，监督机制和责任机制不健全，听取群众意见和专家咨询论证流于形式、走过场。”2007年时任湖南省省长的周强在接受人民日报记者采访时说：“一个重要原因就是没有依法。个别地方领导干部仍然习惯于依靠长官意志和简单的行政命令来管理经济、社会和文化事务，在决策中搞地方保护主义、部门利益至上，损害了国家法律和政策的统一。”另外，改革开放以来，由于立法不统一、不配套，不依法行政、不公正司法等所累积的社会矛盾、引发的群体性事件，耗费了太多的社会资源，也给社会和谐稳定蒙上了阴影，尤其是逐渐养成的“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的“闹文化”成了阻碍法治成长的一大毒瘤。

人治是法治的对立物，人治盛行必然意味着法治不彰。邓小平曾于1989年说：“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。”这是对社会主义建设时期以及改革开放初期的体制弊端进行深刻反思后得出的结论。1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制。市场经济在本质上是法治经济，这已成为广泛共识，并被十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确肯定。党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标。1999年，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，同年国务院发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》。党的十六大将社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，作为全面建设小康社会的重要目标，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2004年，“国家尊重和保障人权”载入宪法，同年，中国政府又发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出经过十年左右基本实现建设法治政府的目标，以及此后十年全面推进依法行政的指导思想、基本原则和要求、主要任务和措施。党的十七大明确提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》提出“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”。

党的十八大更是明确提出“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的2020年奋斗目标，并要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。”十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第九部分专门谋划了“推进法治中国建设”宏伟蓝图。十八届四中全会更是在党的中央全会的历史上史无前例地专门讨论依法治国，对全面推进依法治国作出了战略部署。

毫无疑问，我国已经进入了依法治国的新时代，依法治国是时代呼唤、人民的选择。走向法治，就意味着要逐渐走出人治，就需要领导干部从长官意志、审批管制的权力思维走向宪法法律至上、权利至上、权力制约的法治思维。

从实践来看，法治、权利的时代意味着领导干部不得不树立法治思维。在地方挂职期间，我真真切切地感受到了老百姓对依法办事、依法治国的渴望和对违法行政、徇私枉法的不满甚至愤怒。经过改革开放30多年的法治化进程，老百姓的法治意识普遍提高，遇事找法、依法“要说法”、通过法律途径维权的现象越来越普遍，老上访户、拆迁钉子户等更是“久病成医”，对某一特定领域法律的了解、运用水平已经远超部分公务员，甚至领导干部。例如在我挂职期间，曾遇到一位从原农村并到国有农场的职工因承包的国有土地被收回，不同意农场的补偿方案的上访，主张自己对承包的国有农场土地有承包经营权，且认为这种承包经营权属于用益物权，应当与农村土地承包经营权被征收一样获得补偿。坦率地讲，我们的领导干部中，知道“用益物权”这一物权法上专业术语的并不多。从我挂职期间的观察来看，实践中如果公职人员、领导干部不依法“说事”、办事，老百姓是不答应的，是不能容忍的。可以说，强权命令、长官意志等简单粗暴的老套路越来越不能适应时代发展的需要，老百姓对法治的渴求倒逼公务员和领导干部必须提高依法行政、依法办事水平。

（二）中国特色的法治化道路要求领导干部应当有法治思维

世界各国国情不同，法治化道路不同，因而对领导干部的要求也不一样。总体来看，英、美、法等国走了一条自下而上的社会演进模式，其法治化进程经过了一二百年乃至二三百年的内生演化；而新加坡、韩国、日本则属自上而下的推动模式，经过几十年的强力推进实现了法治。中国的法治化进程是自上而下与自下而上的结合，自上而下的作用更为突出。这一模式选择是由几千年中国传统文化和当下中国国情决定的。正是基于这一原因，胡锦涛同志指出“推进依法行政，关键在领导”，习近平总书记强调“依法治国必须抓领导干部这个‘关键少数’”。从十八届四中全会全面推进依法治国的战略部署来看，党的领导、立法质量的提高、执法体制机制的创新和责任的落实、司法体制改革及司法质量的提升，包括领导干部在内的全民法律意识的提高，以及队伍建设、组织保证等，每一项工作都需要各级领导干部认真领会精神实质，并从自己岗位实践出发认真贯彻落实。对于一份全面推进依法治国的纲领性文件，如果各级领导干部不运用法治思维去谋划、实施，就不可能取得实效。恩格斯在《给“社会民主党人报”读者的告别信》中指出：“即使是在英国人这个最尊重法律的民族那里，人民遵守法律的首要条件也是其他权力机关不越出法律的范围。”对于中国的法治化来说，必须强调权力机关以及领导干部，尤其是高级领导干部模范守法对全民守法的示范、引领作用，切实改变一些领导干部不尊重宪法、不敬畏法律、不信仰法治的状况，通过领导干部的以身作则，达到以上率下的效果。

当前影响依法治国的两大毒瘤一个是权力滥用，一个是权利滥用。回顾改革开放实践，为什么权利滥用现象越来越严重，官员眼中所谓的“刁民”越来越多，一个很重要的原因就是长期以来权力行使得不规范、不依法，甚至严重滥用。商鞅曾说：“法之不行，自上犯之。”“君好法，则臣以法事君；君好言，则臣以言事君。君好法，则端直之士在前；君好言，则毁誉之臣在侧。”如果我们的国家机关、领导干部视法律为儿戏，就不能指望老百姓守法、信法。因此，领导干部的一言一行、一举一动都深刻影响着老百姓的观念和行为，这也要求必须提高领导干部的法治思维。

（三）领导干部的法律素养现状决定了其应当树立法治思维

在我国的领导干部构成中，真正法学科班出身或具有良好法律素养的比例不高。在过去30多年的改革开放过程中，我国各级领导干部的法治观念、意识总的来说有所提高，一些政府机构聘请了法律顾问，重大决策要经过法制工作部门的合法性审查，等等。如习近平总书记在任浙江省委书记期间，一次到杭州临安市下访时配备2名随行律师。之后，浙江省委、省政府作出一个新决定：凡省级领导下访去基层，必须聘请律师为随行顾问，商量解决涉法信访问题；再后来，浙江大部分地市县党委、政府的主要领导都配有若干名顾问律师。但不可否认的是，我国公民，包括领导干部的法治观念的提升并没有与法律的完善和法律知识的增长保持同步。各级领导干部的法治观念、法治思维能力水平还很不适应国家快速发展的实际国情。2004年6月4日，国土资源部和监察部联合调查组公布了对陕西省周至县非法圈占耕地事件的调查结果，包括原县长在内的4名责任人受到党纪政纪的严肃处理。在之后新华社记者的调查中，一些干部却另有“说法”:“发展有时就是要违规违法。严格按照法律，很可能办不成事情”; “全国每年有那么多违规征地的事情，周至这次成为‘典型’，只是运气不好而已”; “落后地区的发展，可能就是要走圈占土地、兴办园区的路子，这也是发达地区的‘成功经验’”;“谁干事，谁受累。这次被查处的都是认真做事的人，这样处理会挫伤干部的积极性”; “要发展就要有牺牲。关键是一些群众目光短浅，思想落后，转不过弯来。”2010年江西宜黄强拆事件中，当地官员更是声称“没有强拆就没有中国的城市化”、“每个人其实都是强拆政策的受益者”。回顾十八大之前我国的法治实践，存在的主要问题是：

1．法治观念淡薄

国家行政学院法学部曾联合19家地方行政学院（党校）法学（政法）部对2011年7月至2012年9月在行政学院系统参加培训的8000多名公职人员的问卷调查表明：认同和部分认同领导说法就是最大的法的受访者超过了三成。该数据虽然远远低于不认同的数据，但这在一定程度上反映了社会生活实际中存在的问题，人治的因素还是影响不小，是一个不可小觑的问题，当然，也意味着解决人治倡导法治的任务仍然很艰巨。

法治观念淡薄的典型表现就是直接违反法律法规的明确规定制定规章、规范性文件，作出行政处罚、行政许可决定以及司法裁决。有的领导干部甚至提出“依法能行政吗？”这样的问题。法治观念淡薄的另一表现，也是常常被忽略的表现就是在法律规定不明确的情况下，违反法律的基本原则、精神。有些领导干部的惯性思维就是寻找法律漏洞，打法律擦边球，以实现部门、地方，甚至个人利益的最大化。

如2007年，国家食品药品监督管理局（以下简称“药监局”）原局长郑筱萸因受贿罪和玩忽职守罪被判处死刑。其渎职的主要表现就是通过制定行政性规章，调整系统内的行政审批。检察机关在起诉郑筱萸玩忽职守罪时，指控其“在全国范围统一换发药品生产文号专项工作中，违背重大事项请示报告制度和民主决策程序，草率启动专项工作；严重不负责任，对这一事关国计民生的药品生产监管工作未作认真部署，并且擅自批准降低换发文号的审批标准”。需要指出的是，郑筱萸通过制定行政性规章，调整系统内的行政审批的时间正是全国各级政府大张旗鼓地开展行政审批制度改革，并通过《行政许可法》巩固改革成果的2003年前后。《行政许可法》严格限定了可以设定行政许可事项的范围，而且规定，只有国家法律和政府行政法规才可以设定行政审批事项，甚至明确禁止了任何“规范性文件”设定行政许可的行为。可是，在郑筱萸主政下，两度通过部门规章大范围地调整、设立行政许可：2002年颁布了《药品注册管理办法》（试行）,2005年颁布了《药品注册管理办法》。正是在这两个文件以及在2001年修订的《药品管理法》的强制下，药监局主导下的“地标”升“国标”以及全国范围的药品生产文号换发工作开始了。结果众所周知，在为群众负责的幌子下，是其为部门和个人谋取私利的阴谋。

再如，现实生活中的一些事例虽然与领导干部自身没有关系，但也能折射出领导干部的法治观念和依法办事状况。如2010年十大网络流行语中，排在第三位的是“我爸是李刚”。“李刚事件”虽然暴露的不是官员本身的问题，而是“官二代”的问题，但“子不教父之过”，子女的目无法治不能说与为人之父的官员，甚至官员群体的平时表现没有关系。

2．实践中不守法治底线的现象比较普遍

首先，改革创新突破法治。改革试点——总结经验——逐步推广——立法固定——再改革试点，是我国社会主义市场经济法治建设长期坚持的基本模式。改革试点意味着对法律的突破，例如，农村家庭联产承包制及其后的土地出让改革，起初都可以说是违法的。在法律严重缺乏，客观上又不可能“先立规矩后办事”的市场经济体制建设初期，“先试点后立法”不会伤害法律的尊严和权威，即使是在当时被认为是违法的改革，也容易为人们所接受。随着社会主义法律体系逐步形成，改革突破对法律权威的冲击逐渐显现。一方面，改革试点缺乏规范，试点的规模越来越大，试点的期限越来越长，一些试点逐渐背离“试错”的基本宗旨，演变为变相谋取“特权”的工具。另一方面，形式多样、内容各异的大规模长期试点容易形成形形色色的特权阶层，这些阶层反过来又构成了法制统一的严重障碍。

其次，“大局”、“稳定”压倒法治。针对一些部门、一些地方出现的“令不行、禁不止”的政令不畅现象，以及部门利益、行业利益、地方利益甚至个人非法利益至上的严重问题，中央适时地提出了顾全大局的大局思维要求；针对各类群体性事件不断涌现的严峻形势，中央提出了“稳定是第一责任”的要求。毫无疑问，这两项要求的提出非常及时，非常正确。但从前几年的实践来看，一些地方、部门并没有正确理解“顾全大局”和“稳定是第一责任”的要义，经济发展至上，GDP至上，经济发展就是一切，将招商引资等同于大局；将稳定理解为不出问题、没有矛盾，不惜一切代价和手段处理矛盾纠纷。有些甚至在“服务大局”和“稳定压倒一切”的幌子下，违纪违法，冲破法治的底线，牟取部门利益、地方利益甚至非法个人利益。马怀德教授曾撰文指出，由于信访不受任何事实证据、期限、方式等确定性要求的限制，在个别时间和个别案件中又能够“一步到位”甚至“突破法律底线”解决问题，成为越来越多当事人的首选。越级走访、闹访、缠访成风，领导出于维稳需要个别批示、法外解决误导了广大信访人，导致千军万马齐涌向党委政府寻求“直通车”；基层政府疲于应付，无原则满足上访人要求，导致生效裁判被推翻；有些地方顶不住压力就花钱买平安，“按下葫芦起了瓢”。其后果是冲破法律底线，影响法治的权威、统一和稳定，用所谓的个案正义损害了社会的整体公平和正义。总的来看，出现了重维稳、轻维法的问题。实践中，对于什么是“大局”、“稳定”，如何判断“大局”、“稳定”并没有明确的标准和程序控制。不可否认，一些领导人眼中的“稳定”、“大局”的确是“稳定”、“大局”。但没有标准和程序控制的个别领导人随意行为很难保证个人认定的“稳定”、“大局”事实上都是“稳定”、“大局”。实践中，个别部门、领导不依法办事、干预司法的一个很重要理由就是为了“稳定”与“大局”。近年来接连曝光的“诽谤领导”事件，如彭水诗案、稷山文案、高唐网案、王帅帖案、曹县网案等，多数被领导贴上了“破坏地方稳定与发展”的“大局”的标签，从而拘留逮捕、跨省追捕所谓“诽谤者”。这些事件告诉我们，没有明确标准指引、没有有效程序控制的“服务大局”、“稳定压倒一切”很容易被个别“一把手”领导滥用，从而成为随意粘贴的标签、突破法律限制束缚的王牌。对于法治来说，这无疑是潜在的危险。

最后，应急不顾法治。近年来，我国自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件频发、高发。如汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流，瓮安事件、石首事件、陇南事件，河北三鹿事件、安徽“大头娃娃”事件、疫苗事件，SARS、禽流感、甲流等。国务院参事、东中西部区域发展和改革研究院院长任玉岭在2009年10月26日在北京举办的“2009年首届中国应急管理高峰论坛”上列举了一系列触目惊心的事实和数字：从1993年到2003年的十年间，全国群体事件发生率平均每年递增17%，从1万起增加到6万起，从72万人增至302万人；2004年北京信访人数7.575万人，比2003年增加3万多人；2008年6月瓮安事件后，群体事件发生频率更高，规模更大。应急管理属于非常态管理，但非常态管理并不意味着可以“脱法”管理。政府在危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列行政强制措施等紧急措施，这些措施具有极大的优先性、紧急性、强制性和权威性，很容易被滥用，因而有必要加以有效的监督和约束。当然，非常态管理自应有别于常态管理之“法”。为了有效应对各类突发事件，我国在SARS后启动了大规模应急法制建设工作，包括《突发事件应对法》在内的100多项法律、法规和规章先后颁布实施，有效缓解了应急管理实践中无法可依的问题。但是，我国目前的应急法制体系还没有完全建立，紧急状态等领域还存在制度空白，有关的应急法律法规及规章之间还存在不协调，应急立法过于原则，操作性不强。在应急实践中，《突发事件应对法》等法律法规没有得到很好的贯彻执行，一些地方政府在突发事件应急处置中，违反法律规定权限、程序，侵犯老百姓权益的现象时有发生。如在预防禽流感、甲流等传染病期间，滥用隔离措施，滥捕滥杀动物，公开个人信息扩大化，有些地方甚至禁养某类动物；在应对突发公共安全事件过程中，滥用警力，围追堵截，随意限制人身自由，封锁信息、打压媒体。

3．法律思维与其他思维的关系欲理还乱

法治意识淡薄，“突破”、“压倒”、“不顾”法治的实践，不可能造就良好的法治思维能力。这可以从前些年司法战线领导关于法律思维的讨论见其一斑。

2005年11月，湖北高院原副院长、博士生导师吕忠梅在云南高院大法庭以“法官的思维”为题举办了专题讲座，她针对案件审理过程中领导批条子、打招呼等现象，指出：“实际上，不是干预不干预的问题，而是两种思维形式的差异导致的一种冲突。很多领导人用的是政治思维，我们用的是法律思维，政治思维和法律思维是有矛盾的，它不能完全融合时就会出现两种思维的冲突，我们的任务是如何来解决这种思维中的矛盾。”此外，她认为，法官思维存在六个误区：习惯性的思维是行政思维、滥用政治思维、偏好道德思维、简单的机械思维、运用推理失范以及违背生活原理，不按法律、生活的常识办案。关于滥用政治思维，吕忠梅认为法律和政治的关系密切，但是利益衡量和利益平衡是在法律范围以内的平衡，超出法律范围以外的利益平衡就不是法官的责任。社会效果、政治效果和法律效果的统一是有前提的，即不能牺牲法律原则去追求社会效果和政治效果。“为什么要讲这个话？因为暂时来看，是满足了政治或社会的需要，但从长远来看是牺牲了更大的政治和更大的社会效应。”

时任云南省高级人民法院副院长、法学博士田成有于2008年发表题为《法院的大局意识和政治思维》的文章，详细阐述了人民法院如何树立大局意识和政治思维。关于法院为什么要讲大局意识和政治思维，他认为，过去法院给自己的定位就是依法律办事，按程式办事。在推进中国民主法治的进程中，人民法院必须学会把自己的工作放在全局中去思考，去谋划，必须要有政治思维，要有大局观，要做中国特色社会主义事业的建设者、带动者。大局观不能只有法律，而没有政治，不能只有案件，而没有必要的政治方向和政治立场，不能没有政治鉴别力和政治敏锐性。之所以强调大局。是因为当今的问题牵一发而动全身，一些重信重访、老难疑案常常纠缠不清，一些矛盾纠纷呈现出多元化、复杂化、激烈化，甚至呈对抗性的状况，如果处理不好，机械执法，法律问题有可能就转化为一个难以意料的社会问题或政治问题。法院执法不是简单地依法，找个法律依据的问题，而是要想方设法把纠纷解决，把矛盾化解。关于法院如何树立大局观念和政治思维，他认为，法院工作必须服从和服务经济发展大局；必须坚定不移地把维护社会稳定放在首位，牢固树立“稳定是第一大事，是第一责任”的意识；必须把和谐作为衡量工作的重要标准；人民群众的认同度、参与度、满意度，决定着法治的广度、深度和进度。

时任湖南省长沙市中级人民法院党组书记、院长罗衡宁于2008年以《法官要善于运用法律思维》为题，对法官如何运用法律思维问题进行了阐述。他认为，作为法律人，往往更关注其他思维模式与法律思维的冲突矛盾，并试图以“法律至上”来圈定其他思维模式的范围，但历史的经验告诉我们，法律思维并不是永远的胜利者，更不是永远的正确者，尤其当人们需要借助复合思维之时。他认为，应该清醒地认识到，在面对如何发展的第一要务时，经济思维必须优先；针对涉及灾难和动荡等重大决策时，稳定作为第一责任，必然成为政治思维的积极价值追求。若片面强调法律思维，则显得幼稚，犹如痴人说梦。法律思维的内涵不应当只有法律，法官进行司法裁判时需要的也不仅仅是法律。最后，他指出，新时期的人民法官应提高复合思维能力，善于综合运用法律思维、政治思维、经济思维等多种思维方式，以解决日益疑难复杂的社会矛盾和纠纷。

时任浙江省人民检察院副检察长、法学博士张雪樵在2010年第6期《法治研究》杂志发表题为《科学执法的法律思维》的文章，专门讨论了执法的法律思维问题。他认为，依法办案的目标是精确执法的传统观点不符合司法规律，科学执法更贴近司法现实。而科学执法的思维路径是依法办案与依理办案的有机统一；科学执法的思维效果是社会效果与法律效果的有机统一。

总的来看，四位在法院、检察院工作的领导，三位法学博士、一位法学硕士，在如何处理依法办事与服务大局、经济发展、社会稳定、民众情感等方面的关系上，所持观点并不相同。其中吕忠梅坚持法律至上，政治思维不能代替法官的思维，社会效果、政治效果和法律效果统一的前提是不能牺牲法律原则去追求社会效果和政治效果。罗衡宁对以“法律至上”来圈定其他思维模式的范围及“唯法是从”等持否定态度，主张法官应该运用政治、经济、法律、道德等复合思维。田成有明确提出在推进中国民主法治的进程中，人民法院必须要有政治思维，要有大局观。张雪樵提出科学执法概念，并认为科学执法的思维路径是依法办案与依理办案的有机统一，科学执法的思维效果是社会效果与法律效果的有机统一。司法战线的领导关于法律思维与政治思维等之间关系的看法尚且如此，其他岗位领导干部的思维状况可想而知。

以上是对十八大之前领导干部法治意识、法治实践和法治思维情况的简单扫描。十八大之后，随着“法治是治国理政基本方式”地位的确立，全面推进依法治国战略部署逐步落地，以及对各级领导干部法治教育培训的强化，领导干部的法治意识、法治思维和法治能力明显提高，党的领导与法治，改革、发展、稳定与法治的关系逐渐清晰，改革突破法治、大局稳定压倒法治、应急不顾法治的状况有所改善，法治思维与道德思维、政治思维、经济思维等之间的关系逐渐清晰，但与全面推进依法治国的高标准、严要求相比，还有不小的距离。考虑到领导干部中具有法学背景的比例不高的现状，而且对于现任的领导干部，尤其是年龄较大的领导干部来说，要让其掌握太多的法律知识，从而成为法律专家，既没有必要也不现实。必要且可行的要求是让领导干部树立法治思维，正确认识改革、发展、稳定与法治的关系，养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯。同时，领导干部依法行政、依法办事的观念和能力状况，直接影响到广大人民群众的行为习惯，进而影响到法治中国的建设进程。因此，领导干部应当具备法治思维。

二、领导干部法治思维的主要表现

在中国，要法治不要人治已成共识，法治思维应当是这个时代人们思维的共同特点。但不同群体的法治思维并非完全一样。领导干部作为公权力的保有者和行使者，其应当具备如下几种类型的法治思维。

（一）规则性思维

无规矩不成方圆，市场经济在本质上是法治经济。因此，凡是市场的参与者都应当有规则意识，树立规则性思维，遵守市场规则、公平参与竞争。但对于领导干部来说，其不单单是市场的参与者，更是市场游戏规则的制定者和市场秩序的维护者。如果领导干部没有规矩意识，不尊重宪法法律，不先立规矩后办事，不重视规则的质量，或者不把规则当回事，将规则束之高阁，弃之不用，另搞一套，特事特办、一事一议，谋求法律之上、规则之外的特权，那就不可能搞成法治。

规则性思维的基本要求有二：一是先立规矩后办事，用法律规范体系和与法律规范体系一致的其他规范体系规范人的行为，具体又表现为先立法后改革，没有法律规定时也应当先立规则再行为，用制度管人、管事、管资产；二是立好规矩再办事，不仅要有规则，规则还应当有质量，是好的规则。也就是说，规则性思维的要求不能仅仅停留在有规矩这个层面，无规矩不成方圆，但如果规矩不好的话有规矩也不一定成方圆。从价值上讲，法治的标志主要不在于是否有法律，甚至也不在于是否依法办事，而在于法律本身是否“合法”。哈耶克指出，认为只要政府的一切行为都经过立法机关正式授权，法治就会保持不坠的信念是“对于法治意义的完全误解。法治和政府的一切行动是否在法律的意义上合法这一问题没有什么关系，他们可能很合法，但仍可能不符合法治。很可能，希特勒是以严格的合乎宪法的方式获得无限权力的，因而在法律的意义上说，他的所作所为都是合法的。但是，谁会因为这种理由而说，在德国仍然盛行着法治呢？”法治之法一定是良法，良法的主要判断标准有：公开、明确、稳定、可预期、无内在矛盾、可遵循、具有同一性、不溯及既往。

领导干部要重视制度建设，尤其是制度的质量。当下，完全不重视制度建设的领导干部越来越少，但重视制度建设质量的领导干部还不是太多，有些甚至通过立法、制定规则实现部门利益、个人利益的正当化和固定化，这显然不是法治的应有之义。

（二）合法性思维

对于公权力而言，法无授权不可为，法定职责必须为；而对于私权利而言，法无禁止即自由。公权力和私权利的这种差别表现在法治思维上，就是领导干部及其国家工作人员应当坚持合法性思维，凡事应当事先问一下“是否有法律依据，是否合法”；而普通老百姓一般情况下只需按照惯常做法、合同约定办事，凭着自己的良心行为，对于自己“拿不准”事情，只需问一下“这是否违法”即可。在这个意义上可以说，领导干部应当具有合法性思维，而普通百姓只需具有不违法思维。

合法性思维的基本要求有二：一是要合乎法律的具体规定，有法律具体规定的，必须严格按照法律的规定依法办事。当然，法律也有效力等级之分，在我国目前法律冲突、不一致比较多见的情况下，领导干部依法办事不是简单地找到法律具体规定了事，有时还需甄别某一具体法律规定的效力。二是合乎立法目的、法律原则和法治精神。在法律规定或者规定不明时，领导干部的一言一行、一举一动也应当在法治的框架内，要符合法律法规明示或暗示的目的、某一法律的原则，如果这些都不存在，也应当符合法治的精神。特别需要强调的是，在有法律具体规定时，不能轻易以立法目的、法律原则或者法治精神否定法律的具体规定。当然，合法性思维还要求正确对待不良之法、之规。虽然我们希望良法、良规之治，但不良之法、之规的存在似乎不可避免，尤其在我国现阶段立法质量总体不高的情况下，如何对待这些不良之法、之规就是一个不得不直面的问题。从历史来看，有“恶法亦法”和“恶法非法”两种截然相反的态度，而且斗争至今仍难说哪一种观点明显占了上风，但就中国目前的现实情况来看，个人认为即使不良之法、之规，也应当得到遵守、执行，这是维护法律尊严的需要，也是保证良法良规安全、培育全社会法治信仰的需要。即使对于那些与天理相悖、适用之后可能造成严重社会影响或后果的“恶法”，如果弃之不用，也应当按照一定程序报有权部门同意，并附之以充分的理由。

（三）程序性思维

权力与权利的一个重要区别是：权利自由、权力法定。一般情况下，权利可行使、可转让、可放弃，权利的行使自由，不必遵守严格的程式，不需要什么看得见的方式。但权力却不同，不可放弃、不可转让、必须行使。权力不仅来源法定、内容法定，行使的程序也法定。“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。”立法应当遵守立法法确定的程序，行政应当遵守行政程序法，司法应当遵守民事诉讼、行政诉讼及刑事诉讼的程序。比如《立法法》第4条明确规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”

对于领导干部来说，公权力的取得和行使需要遵守程序已不是什么问题，但程序应当正当的观念还很缺乏。法治社会不仅需要规则，而且需要的规则是良好的。同样，法治社会不仅需要程序，所需要的程序也应当是正当的，否则，走程序就成了“走形式、走过场”。正当程序的基本要求是：中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结、公开。

（四）权义性思维

法律是以权利义务为内容的规范系统。公权力既要有所作为有所担当，切实保护私权利的正常行使和实现；同时有所不为有所收敛，不能与民争利。

权义性思维的基本要求有二：一是认真对待权利、切实履行义务。我国是公有制国家，国有资产量大面广，各级政府不仅是公共权力的行使者，很多时候也是市场的主要参与者。因此，领导干部要认真对待国有资产权利、切实履行自己的义务，避免政府成为“老赖”。同时作为公权力的行使者，领导干部应当认真对待市场主体的权利，限制权利应当有正当理由、遵守正当程序，特殊情况下还应当给予公正补偿。二是以权利义务为线索审视、调整社会关系，维护市场秩序、处理社会纠纷。无论是对市场欺诈等的监管，还是反不正当竞争、反垄断、反倾销等对市场自由的维护，都需要领导干部既明白自己手中的权力，也要明白被监管者手中的权利；而历史遗留问题等社会纠纷的解决，更需要领导干部从权利义务关系的角度去分析，做到事实清、法理明。对于历史遗留问题来说，依法不一定能够解决，但不依法只能使问题更加复杂。

（五）权责性思维

对于权利而言，义务不履行才会引致责任；对于权力来说，其本身就是义务，不行使权力或不正当行使权力就会导致责任。因此，领导干部应当树立权力即责任思维。

权责性思维的基本要求有二：一是有权必有责。在权力的配置过程中，应合理配置权力和责任，不应出现有权无责或有责无权的现象。二是权责应相当，有多大的权力就应当担负多重的责任。责任包括政治责任和法律责任，法律责任又有刑事责任、行政责任和民事责任之分。刑事责任要求罪刑相适应，行政责任要求罚当其罪。无论是责任制度的设计，还是追责、问责的实践，都应当坚持权责相当原则。